我国“政策问题界定”公共性取向的现实偏离，本文主要内容关键词为：现实论文,性取向论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63-31
文献标志码：A
文章编号：1005-460X(2013)01-0052-06
政策问题界定过程是从对社会问题的感知入手，收集相关资料，寻找事实依据，客观分析问题情境，最终确认公共政策问题的动态过程。公共性是公共政策的根本属性，亦是当下公共管理的根本属性[1]。在现代公共管理语境下，公共性代表着民主、平等、合法。公共政策问题作为政策过程的逻辑起点，其是否具备公共性以及公共性程度的高低，决定了政策议程对其重要性的编排次序，影响公共政策资源的有效整合及运用、公众参与程度和政府回应性的高低，进而关系到整个公共政策过程的成败。美国著名政治学者托马斯·戴伊曾说，决定哪些问题成为政策问题甚至比决定这些问题的解决办法更为重要[2]。但是，在我国公共管理过程中，公共政策问题构建存在主体资格和地位的不平等、程序民主性缺失等问题，致使政策问题偏离了公共性的基本价值取向，难以得到合法性认同。
一、政策问题界定的“公共性”解读
公共性是蕴含于现代公共管理理念之中的基本价值取向，是政府治理和公共政策过程的出发点和归宿。“公共”一词一般来说有两种渊源：一是起源于古希腊语“pubes or maturity”，强调个人能够超出自身的利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并可以参加公共事务的标志；二是起源于古希腊词“koinon”，英语词“common”就起源于这个词，意为人与人之间在工作交往中相互照顾和关心的一种状态。无论“公共”一词来源于哪一个词源，都可以看出其中的共同点——社会层面的非个体性，或者说个体存在所体现出的相互依存性——社会公共性[3]。
公共性是公共政策的根本属性，“政策问题界定”作为政策过程的逻辑起点，同样以公共性为根本价值依归。问题是理想与现实之间的差距，随着社会的多元化发展，利益主体之间的权利争夺和利益博弈形成了潜在的社会矛盾，进而出现复杂的社会问题。公共政策是公共部门通过政策议程确立公共政策问题，进而制定政策方案、选择政策方案，运用公共资源，凭借公共权力执行政策方案，解决政策问题的过程。公共政策问题是公众多元利益诉求的集合，应该体现最广大人民群众的价值偏好，而不能被某些利益群体的偏好替代，亦不能等同于政府意愿。政策问题体现最广大人民群众的公共利益，才能实现对社会价值的权威性分配。
由此可以得出，“政策问题界定”的公共性取向是指：在公共政策问题构建过程中，公众有平等的机会和多元的渠道来充分表达自身利益诉求，有为维护自身利益诉求进行利益博弈的制度和保障，有实现自身价值偏好和解决问题的意识和能力，能够与决策者就政策问题识别进行互动和对话，并得到政府的及时回应，进而保证最终进入政府议程的政策问题能够体现真正的社会公共利益，使政策问题获得合法性的认同与支持。通过对“政策问题界定”内涵的深层解读，可以将“公共性”分解为平等性、民主性和合法性，见图1。“公共性”的实现需要以主体资格、地位的平等作为静态条件，以公民参与“问题界定”的程序民主作为动态保障，以公共政策问题的合法确认作为根本目标。
图1 公共政策问题界定的属性关系图
第一，在公共性的指导下，公共政策问题构建过程要求多元主体的平等参与，各利益主体具有平等的话语表达权，利益偏好能够得到平等的关注与审视，使政策问题可以最大限度地涵盖多元主体的利益倾向，意图使政府投入有限的公共资源满足最广大人民的利益需求。从这个意义上说，平等性包括政策问题构建主体的机会平等、成分均衡和信息对称，是保证政策问题界定公共性取向的静态条件。
第二，公共政策问题本质上是公共利益的聚合，但学术界一直对是否存在公共利益、能否得到真正的公共利益存在分歧。公共政策问题涵盖的公共利益不可能实现极大化的全民利益，但可以通过正确、合理的程序建构使公共利益趋于最大化，因此，政策问题界定的民主性是对政策问题构建程序的根本要求。赋予利益主体平等的话语表达权，是在政治地位上确认他们的平等，是一种静态的资格授予过程。民主性在此基础上，通过公开、公平且具有回应性的公民参与，使利益主体能够充分地进行话语表达，并对议程设置产生实质性影响，最终得到“理性的”、令社会公众接受和认可的“决策结果”。政策问题界定的程序民主主要包括公众参与的组织化程度；公众参与制度化渠道的信度和效度；利益博弈的辩论、协商和理性反思以及政府的回应等内容。民主性旨在保证程序建构合理公正。
第三，合法性是政治学的核心概念，主要是指社会公众对政治统治所固有的认同和接受的价值判断，来自于民众的自愿服从。由此理论出发，可以将政策问题界定的合法性理解为公众对政策问题界定所做的一种价值判断，即通过政策问题界定的主体平等和程序民主，使政策问题真正体现社会价值和公共利益，保证公共政策问题的合理性、科学性和有效性，以此获得广大公众的认同和支持。问题界定的合法性高低主要通过参与主体的效能感和后“问题界定”阶段的运行效果来衡量。政策问题界定在保证主体平等、程序民主的前提下，必然可以实现结果合法；换句话说，公共政策问题的合法性是问题界定的最终目标，其实现必须以主体平等、程序民主为基本前提。问题界定的平等性、民主性与合法性是因果相连、共生共赢的关系，见图2。
图2 政策问题界定“公共性”取向主要内容
二、我国政策问题界定公共性取向的现实偏离
公共政策问题是基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题[4]。政策问题界定准确、科学、合理，是拟定有效政策方案、规划，进行政策方案选择的前提。政策问题界定的正确与否，不仅要从最终政策效果评估的角度来考量，也要从问题界定的程序公正角度来审视。我国目前的政策问题界定过程无论从过程导向还是从结果导向来看，都存在着问题界定过程公共性、平等性、民主性、合法性的现实偏离，对此，必须客观全面梳理现存问题并冷静分析其成因。总之，政策问题界定公共性取向的回归，必须从分析政策问题界定公共性取向的现实偏离追本溯源。
(一)多元政策参与主体的“部分平等”
政策问题界定的公共性是以公众参与为基本前提的，在此基础上，还需要保证公众参与的主体平等和程序民主。随着我国民主政治建设的不断发展，公民参与公共政策的形式也在不断创新和完善，政府在进行决策时会更多地选择听证会的形式来听取民众的声音，作为最后决策的重要信息来源和决策依据。听证会虽然有公众代表的参与和偏好表达过程，但是在代表选择的过程中仍然有不可忽视的问题。
1.参与主体机会不平等
在政府决定举行听证会前，会通过某种渠道发布信息，面向社会公开选择一些利益代表参加听证会，符合条件的群众可以报名参加。但是，对听证代表的最终选择权掌握在决策中枢手中，公众没有一个公平竞争参与资格的机会，政府往往会基于某种考量指定代表人选，使真正的民意不能上传，公众对听证会的参与逐渐失去信心。媒体曾曝光四川省成都市出现了四名听证代表专业户，退休女教师胡丽七年里参加过23次听证会并支持过多种涨价；而广东省东莞市水价调整听证会的报名人数为零，如此鲜明对比，足见公众参与机会不平等问题的严重性。
2.参与主体成分比例失调
虽然政策问题的界定主体已经实现了多元化，但是，现实中对社会问题的触发和分析主体除了政治精英外，主要以专家学者、利益集团、社会团体和大众传媒为主，普通民众和弱势群体能够参与决策的机会和渠道却不多，因此，在政策问题构建的参与主体里，普通公众所占的比例很小，社会弱势群体的政策参与更加困难。原本民意的间接传达就会出现失真，再加上民意代表成分的比例失调，普通公众的利益诉求很可能被扭曲甚至直接被忽视，最终造成听证结果与民意相左。北京故宫票价调整的听证会，参加听证的很多专家代表认为票价调整得非常合理，但决策结果却遭到了广大社会公众的反对。决策结果与民意相悖的主要原因就是对政策问题的认定不合理，问题建构过程精英取向过重，普通公众及弱势群体缺少机会和途径充分地表达利益诉求。
3.参与主体信息不对称
政策问题构建的程序合理性应该以决策信息充分、及时的“上传下达”为基础，公众与政府通过信息交换、互通有无，建立双方理性交流的桥梁与纽带。虽然我国政务信息公开制度的推行取得了显著成效，但仍存在公众政策参与信息输出的问题。其一，政府发布听证会相关信息的渠道主要以网络为主，渠道过于单一。而我国的网络覆盖情况还不足以使全部政策主体以网络为工具及时获取信息，不能上网和不能经常上网的群体自然会在参与信息上受限。其二，政府对听证议题的信息不予全面公开，仅仅简单列出待决策议题。在听证过程中，社会公众难以掌握具有重要作用的关键性信息，不能对议题决策结果做有效预测和评估，故而决策过程可能具有一定的盲目性。信息不对称问题使公众难以有效衡量和表达个人意见和建议，最终决策结果易引起公众对政府的不解和误会。
(二)政策问题界定的程序民主性缺失
1.公民利益偏好表达组织化程度低
公民参与公众议程是以利益表达和利益实现为根本出发点的，公众利益有组织地聚合、传达和博弈更有利于公共利益进入议程，形成政策问题，解决社会矛盾，如果公民利益表达是以非组织化形式实现，则有可能会导致政策系统不良运转。有研究认为，社会利益的非组织化将造成整个社会变成一个组织联系非常薄弱但集体行为能力超强的“大散众”(large numbers)，这主要是因为非组织化的利益诉求难以有效上达，从而会造成矛盾积累；对于散乱的利益诉求，国家政策也难以做到有所针对地予以回应[5]133。反之，如果借鉴怒江建坝问题决策过程中环保NGO的经验，社会公众通过参与社会组织进行有序的利益表达，更加能够引起政府和社会的关注与重视。因此，以社会组织的形式进行政策参与，是实现利益有效表达的前提。但是，就目前的发展状况来看，中国公民参加社会组织的比例并不高。根据2011年发布的《中国政治参与报告》蓝皮书的数据显示，在参加工会、行业协会、职业协会、文体协会或是同乡会等各项社团组织方面，受访者回答“是”和“曾经是”的比例都仅在5％左右[5]42。由此表明，中国公民对各种社会组织的总体参与程度仍然较低，这对于建立更为广泛有序的公民利益表达机制是一个不利因素。故而得出，目前我国公民利益偏好表达的组织化程度较低，高效的利益表达与聚合机制有待更加深入的探讨和研究。
2.公众参与制度化渠道的信度和效度不高
公众议程是公民意愿表达与整合的环节，目前我国公民参与政策议程设置的制度化渠道主要有人民代表大会、听证会和信访等。从实践效果来看，宪法赋予人民代表的权利并没有全部发挥出来，听证制度体系尚未完全建立、有关听证制度的法律规范不明确且缺乏实施细则、信访机构的功能定位不准确、机构功能与权力配置不一致。因此公民对制度化参与渠道逐渐失去信心，更倾向于选择体制外的参与渠道，致使表达公民利益的群体性事件发生频率过高。天则经济研究所对全国省会城市的调查显示，在公民的利益表达方面，有9％的受访者曾经为了表达和参与社区公共问题而联系过媒体，这个数字要高于自发集体活动比例的8.5％，更高于向人大、政协代表反映的4.2％。此外，对于公民向政府提出意见所选择的途径，有18.1％的受访者选择了“媒体网络”[5]137。可见，在公民参与政策议程进行利益表达的方式上，制度化参与渠道的信度和效度不高，普通公民和社会弱势群体更倾向于通过体制外的渠道表达利益诉求，对体制内政策参与途径的信心不足。
图3 传统投票方式下公共政策问题的形成过程①
图4 偏好转换方式下的公共政策问题形成过程②
3.公共利益聚合博弈中存在“距离悖论”
公共政策问题的产生过程实质上是公共利益的聚合过程，有多少利益主体就有多少利益偏好，政策问题的理想状态就是把各种利益偏好聚合后进行转换，最后产生一个极具包容性的公共利益凝聚体——公共政策问题。这一过程看似简单，却存在着一个“距离悖论”。公共政策问题的决策过程就是一个自相矛盾的世界，决策者想赞同多数人的观点，又不愿忽视少数人的意见，这样多数人的利益和少数人的偏好孰重孰轻，在目前这样一个以投票为主要决策方式的环境下就产生了“距离悖论”[6]，见图3。无论是简单多数投票，还是绝对多数投票，都是以牺牲少数人利益来换取决策结果，最终政策问题所体现的公共利益只是多数利益的聚合，是忽视少数人偏好的简单利益加总，其公共性必然大打折扣。造成这种现象的原因主要是由于在投票之前没有利益主体之间辩论、协商、理性反思和偏好转换过程，利益主体没能进行充分的利益博弈，故而造成决策过程的“距离悖论”。这样的利益汇总方式就像是物理反应一样，没有产生质的变化，只是机械地进行累积叠加和数量比较，结果必然牺牲少数人利益。所以，只有创造出一种能够变利益聚合为偏好转换的决策方式，才能使公共利益发生化学变化，使各方利益通过辩论协商和理性反思实现偏好转换，多元主体之间可以实现利益的相互包容和换位思考，而不再是利益的简单叠加，这样才能保证公共政策问题的公共性、民主性与合法性，使政策问题真正体现其社会价值，见图4。换句话说，就是尽量通过实现程序正义来追求决策结果的最优。
4.政府对公共政策问题的回应不强
提高政府对社会管理和公共政策的回应度是建设责任型、服务型政府的主要目标。政府回应主要是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回馈的过程，它包括政府反应和政府回馈的过程[7]。政府对政策问题界定过程充分回应的理想状态是，当公众提出利益诉求时，政府给予及时、积极的回应，表现出对公众利益诉求应有的重视和尊重；当政府议程对社会问题进行讨论决定后，就最终进入政府议程的公共政策问题做出解释性和安抚性回馈，让公众能从心理上真正接受政策问题，赢得政策问题的合法性支持，见图5。然而，我国政府除了对重大危机事件能快速反应外，对结构优良的政策问题和结构适度的政策问题反应速度较慢[8]，往往都是在问题负面作用充分显现并造成重大社会影响之后，才能做出回应。厦门PX项目政府的滞后回应足见决策者对公共政策的回应速度缓慢；另外，政府对社会公众的回应缺乏公正性。专家学者、利益集团和普通公众都是社会利益主体，然而政府往往更重视知名专家学者、大利益团体和精英群体的利益诉求，对普通公众和弱势群体的利益诉求经常采取漠视态度，政策回应公正性缺失；最后，就公共政策问题来说，我国政策问题界定表现为“内生型”特点，政策问题多由政治精英决定，就“问题界定结果”的形成过程、产生原因、公众意见反馈、拟采取的解决措施和预期效果评估等很少对公众作出解释性回应，社会公众对结果的模糊认识，使其很难接受利益博弈结果，易导致对政策问题的不满情绪，亦是导致社会不和谐的诱因之一。
图5 政策问题界定过程中的政府回应机制
(二)“问题界定结果”的合法性质疑
1.参与主体的效能感欠缺
参与主体的效能感，即公民对自身在政策问题界定过程中发挥的功能和效率的评价，评价结果称为效能感，直接影响社会公众再次进行政策参与的激励力。如果效能感较强，则成为公众政策参与的正强化力，反之，效能感将成为公众政策参与的负强化力。政策参与的效能感，主要考察公民如何看待政府对自身话语表达的重视程度，以及个人意见对最终政策问题认定的影响程度，进而影响公民再次参与问题界定过程的积极性。根据美国心理学家维克多·弗洛姆的期望理论，③即使公民对自身利益偏好和政府回应的期望值很高，但如果公民利益诉求没有在问题界定过程中得到应有的重视和公平的对待，那么公民对政策参与行为的效价评定必然很低，最终降低公民政策参与的积极性。在我国公民政策参与的实际操作中，社会公众经常存在一种“无力感”，在决策听证会上进行意见表达之后，往往多数意见最终没有被政府采纳，决策结果与民意大相径庭，因此公众对听证会的评价是只“听”而不“证”，公民参与的效能感较低。最为典型的是各种价格听证会，在沈阳市出租车价格调整的听证会上，虽然多数公民反对政府进行价格调整的措施，但最终结果并没有尊重多数民意。由于公众政策参与的效能感与激励力呈正相关，所以我国公众政策参与的效能感低，自然公众政策参与的积极性就低，并以此负向循环。
2.后“问题界定阶段”的运行效果不理想
在公共政策过程的生命周期中，政策问题界定、政策方案制定和选择、政策执行、政策评估等一系列环节之间并不是完全独立的，而是相互影响、相互制约的关系。作为政策过程的逻辑起点，政策问题界定的合理与否关系到后“问题界定阶段”各个环节的实施效果，因此，衡量政策问题界定过程的公共性，不仅可以从问题界定过程本身进行正向考量，也可以从后“问题界定阶段”的运行效果来反向对政策逻辑起点进行效果评估。也就是说，如果公共政策过程存在实施效果不理想、贯彻执行困难、方案选择错误等问题，在寻找原因时也许会发现这些过程本身是正确的，问题存在的根源是“正确的方案解决了错误的问题”。近年来，我国针对煤矿安全治理问题出台了一系列的政策措施，从煤矿经营许可制度到煤矿安全技术改造，从国务院安全生产委员会的成立到整治“官煤勾结”现象，可以看出国家对该问题的重视程度。国家出台煤矿安全治理政策的目的是正确的，方案的制订和选择也是客观理性的，但遗憾的是政策执行效果却不理想，矿难事故仍然频繁发生。通过对该政策过程的客观审视，可以发现政策运行效果不理想的原因主要是缺少对政策问题正确、有效的界定过程，没有找出导致事故频发的根本原因，故而是正确的方案解决了错误的问题。
三、结论
随着转型时期我国政治、经济体制的不断改革和完善，公共政策作为政府进行公共管理的主要手段和方式，已经形成了比较稳定、成熟且具有可操作性的公共政策研究范式，公民社会在公共政策体系形成和运作过程中的作用逐渐凸显，公共政策已不再是政府“一言以蔽之”的模式。政策环境系统中的各相关因素环环相扣，各项因素的充分运用，唯有借用“公共性”概念的整合，方能达到公共目的，实现公共价值[9]。我国学者对公共政策的研究主要集中在公共政策过程的中间阶段，即政策的制定和执行阶段，对“前政策制定”阶段的研究成果相对较少。但最近已经有许多学者将目光转向了公共政策问题构建阶段，对政策问题构建的价值取向进行深入探讨，从问题界定角度分析具体政策，因此，公共政策研究呈现出向起点回归的趋势。
公共政策的主要目标是进行社会管理、维护社会公正、实现公共利益，而公共政策问题构建作为政策过程的逻辑起点，是公共利益的表达、协调与整合环节，是公共利益实现的前提和基础，这就要求公共政策必须立足于整个社会的发展，从社会的多数公益出发，以公共性为根本价值取向构建政策问题。因此，在公共政策的全过程中，必须坚持公共性，而首先就要对公共政策问题构建进行公共性考量。
公共政策问题构建的公共性在价值层面可以解读为平等性、民主性和合法性，在实践层面可以理解为公众有平等的机会和多元的渠道来充分表达自身利益诉求，有为维护自身利益诉求进行利益博弈的制度和保障，有实现自身价值偏好和解决问题的意识和能力，能够与决策者就政策问题识别进行互动和对话，并得到政府的及时回应，进而保证最终进入政府议程的政策问题能够体现真正的社会公共利益，使政策问题获得合法性的认同与支持。
政策问题的构建作为政策分析的第一步，以社会问题为逻辑起点，是一个由多阶段、多环节组成的连续动态过程。只有在公共性这一根本价值取向的指导下，才能保证问题构建诸环节的科学性和合理性，才能减少问题构建过程中的失误。由于篇幅所限，本文仅分析了“政策问题界定公共性取向的含义和内容”、“政策问题界定公共性取向的现实偏离”，对于研究的核心问题——“政策问题界定公共性取向的回归”将在后续论文中进行深入探讨和研究。
注释：
①传统投票方式是根据利益代表数量进行利益博弈，理想状态下的公共政策问题应该涵盖利益偏好ABCD，但最终是牺牲利益诉求ABC，而选择偏好D，这样现实与理想状态间的差距可称为“距离悖论”。同时，最终成为政策问题的利益偏好D与进行PK前的利益偏好D没有变化，由于决策前后反应物没有发生变化，因此称为问题界定的“物理反应”。
②ABCD四种利益偏好通过辩论、协商、理性反思，通过充分地利益表达和利益博弈过程，实现偏好转换，在原来利益诉求基础上形成新的利益偏好，最终成为政策问题的偏好E与原来四种利益偏好皆不相同，发生了本质上的变化，因此称为问题界定的“化学反应”。
③期望理论认为，一种行为倾向的强度取决于个体对于这种行为倾向可能带来结果的期望强度，以及这种结果对行为者的吸引力。弗洛姆认为，当人们预期某一行为能给个人带来既定结果，而且当这种结果对个体具有吸引力时，个人才会采取这一特定行为。激励力=效价×期望值，效价是个人对某种结果的满意度，期望值是通过活动导致预期结果的概率。具体参见娄成武、魏淑艳著：《现代管理学原理》(第二版)，中国人民大学出版社，2008年版，第301-303页。