小城镇洪涝成灾机理与减灾政策研究，本文主要内容关键词为：洪涝论文,机理论文,小城镇论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近十几年来，我国小城镇的规模与数量随着地方经济和乡镇企业的发展，取得了令人瞩目的变化。小城镇作为农村商品流通和城乡交换的集散中心，农村剩余劳动力的转化基地，在地方经济发展中所起的作用越来越突出。相应地，关于小城镇的规划与建设问题也正逐步受到各有关部门的重视。其中，小城镇洪涝灾害及其防洪除涝减灾体系的研究被视为保障小城镇经济持续发展并以此带动地方经济的重要手段而在全面、综合减灾工作中占有不可忽视的地位。
1 小城镇的社会经济结构与发展特点
小城镇是城市与乡村联系的桥梁和纽带，其社会经济结构与现代城市和传统农村相比，都有着较大的差别，并深刻地反映在其各个发展过程中。具体表现为：
1.1 人口构成类型的多样性
在自给半自给经济时，小城镇的发展基本上处于功能比较单一的停滞状态，其人口数量少、成分也较为简单，即多数为非农常住人口。随着农业生产水平的提高，商品经济的发展，小城镇作为的一定区域的政治、经济、文化和信息中心的综合地位不断得到提高，尤其是相应出现的工业企业、流通渠道和贸易市场，极大地刺激了远近乡村的人口流动。加之小城镇的人口管理法规和制度没有大中城市的完善和严格。因此，小城镇的人口构成类型中，常住人口包括有农业人口、非农业人口和自理口粮人口三类，此外，还有每日往返于乡村与小城镇企业之间的通勤人口〔1〕。
1.2 经济结构的混合性
小城镇的出现与发展取决于第二、三产业的发展。然而，相对于大中城市，小城镇虽然摆脱了农村自然经济，但第一产业仍在社会生产总值中占有一定的比重，如浙江省1992年城镇农业产值占其社会总产值的12.1%。就其经济成分而言，个体经济成分占有绝对比重，其次为联合体和集体经济，而全民经济成分极其薄弱甚至缺失。可见，小城镇的经济结构虽然相对于农村已出现了明显的提高，但整体水平仍处于较为落后的阶段。这无疑影响了小城镇经济潜力的进一步发挥，而以个体经济为主的多种经济成分相混杂的状态又妨碍了对小城镇的市场运行、经济行为进行有效的宏观控制。
1.3 社会组织与政府职能的低效性
现代化社会的发展标志之一是各种社会组织的严格分工与高度专门化，由此而带来的益处是政府职能的高效率发挥。小城镇脱胎于特定的农村聚落，无论是人口素质，还是管理模式，都受到广大农村根深蒂固的影响，一个突出的表现就是某些社会组织带有传统的家庭色彩，因而缺乏严密结构和相应的规范体系，组织活动也就缺乏高度程序化。此外，小城镇“麻雀虽小，五脏俱全”，日常管理工作千头万绪，因受人员素质和数量以及资金强度的限制，政府职能难以始终保持高效率的有序贯彻。可以想见，一旦出现紧急情况，一个人员数量不足、管理水平有限的政府机构在面对庞大而无序、利益相互冲突的社会组织群体时，要充分发挥其组织、调度、协调的职能是有一定困难的。
2 小城镇洪涝成灾机理及其影响
已有的研究表明，城市洪涝灾害的发生以及所造成的损失往往是自然、社会等因素综合作用所导致的，小城镇亦不例外。而且，与社会经济基础较强、抗防能力较大的大中城镇相比，小城镇更有其自身在自然、经济、社会各方面所固有的薄弱之处。
2.1 小城镇的形成，尤其是在广大农村地区， 大多是农村经济发展需要而自发产生的
表现在自然区位上，多分布于水陆交通便利、通达性较好、容易形成地方性农副产品集散地的地点，这在山区、半山区或丘陵等交通不便的地带表现的更为突出，即基本分布在山麓冲积扇上的河流两岸或几条有航运能力的河流的交汇处。从表1可以看出， 在占绍兴市总土地面积40%的诸暨、新嵊、章镇三大盆地中，其城镇个数达31个，占该市总个数的48.44%。而且，从具体分布位置看，其中绝大多数是依河而建，更有诸暨、嵊县等县城皆位于两江或三江交汇之所。
表1 绍兴市城镇地域分布情况
人口密度（人／km[2]） 占全市总面积比（%）城镇个数
平原区 1288 13
22
盆地区 508
40
31
山区、半山区264
47
11
全市50
100
64
资料来源：引自文献〔2〕
盆地所特有的地形地势变化特点，反映出它不可避免地要上纳来势汹涌的上游山区洪水，而地势陡然变缓又使得洪水势能削减，泄洪历时滞延，加重了小城镇受灾的强度和时限。
由于小城镇受自身性质和规模的制约，用地面积都相对狭小，建成区一般为数百公顷左右，因此，当受到较大洪水的袭击时，常有严重灾害。仅八十年代以来，我国就发生过：1981年6月—9月，四川省先后有8个县城全部被淹，严重被淹的有13个，两者占被淹县城总数的36.84%〔3〕；1983年8月1日汉江上游流域、陕西省安康县城被淹， 城内最大淹没水深达8m〔4〕；1991年5月—7月间，长江中下游发生特大水灾，安徽省有41个建制镇被淹，其中肥西县三河镇和舒城县舒之镇两镇被淹长达两个月，最大淹没水深5—7m〔5〕。如此灾情，无疑极大地限制了当地社会经济的发展进程，甚至使已有的经济建设基础和所取得的成就毁于一旦而难以在短期内得以恢复。
其次，小城镇，尤其是历史较为久远的古镇的选址，大多注重于山川地势的影响，这在风水术中有着鲜明的表现〔6〕。 但从防洪除涝的角度分析，一个地区的气象气候条件也是不可忽视的自然因素之一。仅就一个城市（镇）的降雨强度而言，排水设施完备的大中城市的降雨强度并不大于排水设施相对较差甚至基本没有的小城镇。如图1所示， 虽然临浦镇仅是钱塘江主要支流浦阳江流域下游平原的一个建制镇，但其降雨强度，尤其是q20和q40，都超过苏州市。
城市（镇）排水系统的选择，要根据该城市（镇）规模、性质以及环境保护要求、当地自然条件和水体条件等情况综合考虑，通过技术经济比较决定的〔7〕。因此， 大中城市目前多采用分流制或截流式合流制排水系统，不仅符合城市卫生要求，而且可以尽快地排出市区积水，防止内涝的发生，而小城镇大多为雨污合流排水系统甚至没有任何排水系统，完全依赖自然地形，就近排入自然水体。在降雨强度不大的时候，对于工业和生活污水排放量较小的小城镇，尚不足以造成严重的内涝灾害，然而，一旦有较大强度的降雨发生，即使在容水来量不大的情况下，仍有可能出现涝灾损失。
图1 临浦镇与苏州市降雨强度曲线的对比
第三，小城镇的经济状况虽然在近年得到了明显改善，但由于防洪排涝工程属投资需求大、季节性强的长期建设项目，加之历史欠帐太多，因此，完全由地方财政拨款解决，其数额是非常有限的。另外，在我国现有的国家计划体制下，只有大中城市防洪所需的建筑材料才被列入计划而得以下拨。小城镇只能用有限的资金去高价购买，这无疑给本来就提襟见肘的地方财政平添了一份困难。
由于受到经济实力、资金筹集、材料供给等因素的制约，小城镇现有的防洪标准普遍偏低。我国《水利水电工程水利动能设计规范》中要求：特别重要的城市按百年以上一遇标准；重要城市为50年至100 年一遇标准；中等城市为20年至50年一遇标准；一般城市为10至20年一遇标准。对照表2，可以看出， 这些社会经济地位较为重要的城市尚且如此，小城镇的状况也就不容乐观了。凭借低标准的防洪工程设施，当较大洪涝出现时，小城镇发生受淹、水毁、伤亡等灾损便不难理解了。
第四，前节所阐述、分析的有关小城镇社会经济结构与发展的特点，也深刻地反映在小城镇洪涝成灾过程中，加重了它的易损性、削弱了它的承灾能力。
人口构成类型的多样性为灾害来临时的紧急人口管理造成了许多不利的影响，尤其是流动人口和通勤人口，一方面难以井然有序、快速地组织这类人员撤离危险地带或开赴抗防第一线参加抢险行动，另一方面也加大了灾后进行损失统计的难度，无法保证灾时管理和灾后调查工作的顺利开展。
产业结构，特别是经济成分的混杂，在一定程度上造成了小城镇生产用地布局、类型及其管理上的混乱。小城镇常住人口、通勤人口和流动人口对其建设用地类型的要求很不一样，给住宅用地和交通用地的规划与建设带来了一定的难度。此外，近年来小城镇的发展，使其用地范围和规模往往超前于原有的规划水平，而且是经济越发达的小城镇，这种超前势头越强。表3给出了浙江省诸暨市城关镇1990 年实际规模与1984年年所做的规划规模之间的比较。可以看出，该镇1990人口数已超出原规划的1990年人口数的15%，用地规模则以接近原规划的2000年的规模。用地范围的扩大是城镇发展的必然后果，而原规划的滞后，又使得用地的空间扩散形式在缺乏专业指导和政府约束的情况下，带有明显的盲目性，局部用地布局不合理已成既成事实，成为加重灾害损失的隐患。
表2 浙江省城市防洪现状调查
城市 所临江河 现有防洪堤坝标准（年） 规划防洪堤坝标准（年）
杭州 钱塘江 20
100—500
宁波 甬江 10—20100
温州 瓯江20 100
奉化 奉化江 5
50
临海 灵江5
50
黄岩 永宁江 5
50
兰溪 兰江5
50
东阳 东阳江 10 50
湖州 东西苕溪5—10
100
诸暨 浦阳江 5—10
50
义乌 东阳江 10 /
余姚 姚江5—10
50
嘉兴 苏州塘 20 50
资料来源：引自文献〔8〕。
表3 诸暨市城关镇1990年实际规模与1984 的规划规模比较
项目 1984年规模水平 1990年现状
差值误差率
人口（万人）[a] 4.3(1990年) 4.950.65 15%
用地（ha） 506.78(2000年)
563.70 56.9211%
资料来源：引自文献〔9〕a人口不含流动人口
在这种形势下，社会组织和政府职能便显得尤为重要。然而，小城镇目前在这方面的低效率以及管理水平的欠缺，使其尚不足以充分应对因其自身迅速变化所带来的一系列问题。以扩大用地规模、建设新城区为例，由于选址失误、规划设计欠妥、建设质量标准不高等原因，都会造成小城镇蒙受巨大的损失，违背了发展地方经济的初衷。浙江省嵊县城关镇自八十年代初在新、老长乐江之间扩建了40ha的新城区后，又在长乐江、澄潭江、新昌江三江汇合处、面积为210ha 的原天然滞洪区内建设新工业区，防洪能力不到两年一遇，由此造成了该工业区1987、1990、1992连年受淹，损失惨重。时值乡（村）镇企业遍地开花，地方经济蓬勃发展的今天，这类教训更应吸取。
3 小城镇防洪除涝的减灾政策
小城镇在社会经济结构及其洪涝成灾机理等方面与大中城市之间的异同点，决定了小城镇在制定防洪除涝减灾政策时，既要参考大中城市在这方面的成功经验，使小城镇承受抗防洪涝灾害的能力与其未来的发展速度和规模相适应，又要在经济、合理、有效的前提下，结合各自的自然、经济、社会特点，提出符合小城镇现状的各项措施。
首先，尽管高标准的防洪排涝工程建设是防洪除涝的重要措施之一，但对于小城镇而言，单纯依靠提高防洪除涝工程标准不仅在成本——效益比上不合理，而且相对小城镇的财政状况也是不可能实现的。
针对小城镇的实际情况，其防洪除涝的减灾政策应为适度提高防洪工程标准，但更应侧重于非工程防涝措施的施行。小城镇的用地特点之一是城乡边界多呈犬牙交错状，城建用地与农业用地互为包容，因此，在划分出易洪涝区的基础上，加强对这一地区经济开发形式的管理，限制高附加值产业和居住用地的进驻，而代之以农牧业，不失为一项行之有效的政策。可见，相对于大中城市，小城镇用地方式的调整更加灵活，只要运用得当，严格管理，就既可以保证小城镇用地规模的扩展，维护小城镇城乡交融的田园风格，又达到了防灾减灾的目的。这一分区管理的指导思想也体现在小城镇上下游的蓄滞洪区与自然分洪区的建设与管理上。此外，加强洪水的预测预报、就近选建一定数量的安全邂水台、提高较低洼地区房屋的抗冲与耐水性，都是非工程防洪措施的具体实施策略。
其次，防洪建设资金的匮乏一直是小城镇防洪工程建设、维持有关机构日常管理以及抢险自救等顺利开展的主要妨碍因素之一。小城镇不可能象大中城市可以得到国家在政策和财力上的资助，因此，资金短缺的难题必须要依靠自己来解决。小城镇资金筹集的数额不可能太大，筹措的渠道不外乎以下几条：一是建立健全灾害保险制度，真正做到“灾前集资，灾后补偿”；二是设立防洪基金，即本着“谁受益、谁投资；多受益、多出钱”的原则，对防洪受益者，无论是国有企业，还是个体业主，都须一视同仁地交纳这笔费用，并尽快使之制度化、法律化，切实体现国家、集体、个人相结合的方针。此外，防洪基金的管理与使用也须规范化，保证这笔取之于民的专项资金，专款专用，落实到防洪措施的建设与管理上，以起到保障人民群众安全生产、生活的作用；三是对于小城镇及其周围的农业人口，可以采取“以工代筹”的方法，利用冬季枯水期、定人员、定工作量组织群众维修水利设施，修筑堤坝、疏浚河道等。这样既可以充分利用农闲时的人力资源，又可以减轻农民的经济负担。该方法在经济欠发达地区尤为可行。
第三，小城镇人口数量不多，建设用地面积不大，因此，其洪涝成灾与否在一定程度上取决于社会组织的响应能力和政府职能发挥的有效性。防洪工程，带有明显的季节性、阶段性和突发性，这往往容易造成人员较少的小城镇政府职能部门对防洪问题在非汛期的松懈与忽视，而在汛期大水或暴雨突降之际，又仓促应付，缺乏一整套行之有效的抗防措施和组织管理程序。有鉴于此，今后小城镇防洪除涝减灾工作的重点之一应是加强政府规划管理水平，通过有计划，有步骤的实施各项工程与非工程措施，从法律和行政两个方面，依靠科学技术来指导小城镇及其周围地区土地开发形式，同时，应将城镇防洪除涝规划作为其总体规划的一个重要组成部分，并在资金、管理上确保这项规划能够得以实施。另外，政府职能机构有责任向居民定期宣传国家防汛条例及有关法规，以提高当地居民的防洪意识，增强群众的抗洪自救能力，将洪涝灾害所造成的损失降到最低限度。