关于乡镇集体企业产权制度改革的思考，本文主要内容关键词为：集体企业论文,乡镇论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，乡镇集体企业原有的优势正在逐步弱化，产权不清，政企不分等缺陷也正日益显露和加剧。为解决上述问题，为此各地均进行了产权制度改革的探索，取得了一定的成效。然而，随着改革的进一步深入，这项由基层自发搞起来的改革，由于一开始缺乏明确一致的理论指导，因此在改革过程中暴露了具体政策不明确，操作程序不规范以及“换牌未转制，新瓶装旧酒”等问题。产权改革是企业改革的核心，乡镇集体企业也是这样。本文试就乡镇企业的产权制度改革谈一些看法。
（一）
企业改革是整个经济体制改革的中心环节，而产权制度改革则是企业改革的核心。所谓产权制度是绝大多数人对于财产权益的认可，是对经济组织、经营方式、交易行为中主体的财产权力、利益责任所采取的某种安排，它把财产所有权、使用权、收益权、处置权等权利在当事主体之间进行划分，以巩固某种经济秩序和实现某种财产权力。
目前，我国乡镇集体企业的产权仍比较模糊，主要表现在以下几方面：
一是企业财产所有权主体错位，法定的乡镇社区农村集体所有制变成了事实上的乡镇政府所有，导致行政权对企业财产所有权的侵占。按《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，乡镇集体企业财产所有者的主体是全乡镇农民，由该乡或者村的农民大会（农民代表大会）或者全乡镇农民的集体经济组织作为所有权主体的代表并行使企业财产的所有权。而事实上绝大多数乡镇集体企业的所有权主体代表都变成了乡镇政府，一般由乡镇党委书记任农工商总公司董事长，由党委书记、乡镇长及乡镇政府工办行使所有权职能，法定的乡镇农民集体企业变成了事实上的乡镇政府所有企业。由此导致了乡镇企业的政企不分，乡镇集体企业的厂长都由乡镇政府任免，企业承包经营合同也由乡镇工办与承包者签订，利润所得也由乡镇政府分配和使用。在集体资产的运营上，企业的投资一般由乡镇领导决策，资金筹措往往也有乡镇政府领导出面或拍板，但是企业的投资风险都由乡镇农民集体来承担，由于这种所有权主体的错位使具有法定所有权的广大农民根本意识不到自己是本乡镇集体企业财产的主人，当然失去了对财产经营和收益的监督权。
二是企业产权主体权责与企业经营主体权责不清，相互制约不严，产生了事实上的企业所有者代表——乡镇领导人对企业经营自主权的干扰与企业所有者权益被经营者侵犯的现象并存。现代企业制度要求建立起出资者的财产所有权与企业法人财产权相分离的产权关系，而乡镇企业大都未建立这种产权关系，因此往往出现了一些以乡镇集体企业所有者产权代表身份出现的乡镇政府领导人随心所欲地干预乡镇企业的经营活动，侵犯企业的自主经营权。同时，由于许多地方的企业所有权主体代表也不是真正的有严格利益机制和权力机制约束的产权主体代表，缺乏对企业资产经营权益的责任和对企业资产经营状况有效的监督，导致经营者侵犯所有者权益的不负责任的渎职行为的发生。
三是乡镇集体企业职工的地位和权责模糊不清，企业缺乏内在凝聚力。现在包括党政部门和理论界在内的社会各界对乡镇集体企业的内涵理解不太一致。在现实生活中，随着招工的非社区化和实行厂长经理承包经营责任制，加上一些厂长经理民主管理意识淡薄，独断专横，职代会制度不健全，企业集体福利和养老（退休）保险制度没有建立，所以有不少集体企业职工的主人翁和利益共同体意识比较淡薄，主人翁责任感缺乏等问题相当突出，有的企业职工把厂长称为“老板”，把自己称为“伙计”，法人代表和法人主体的关系成了老板与伙计、雇主与雇工的关系。
正是由于乡镇集体企业是一种乡镇企业和社区经济组织与社区政府三位一体的产权结构体制，使乡镇集体企业机制优势逐步退化，由此带来诸如竞争优势的减退、企业活力下降、集体资产流失等一系列问题。
（二）
党的十四届三中全会《决定》提出了建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，这里产权明晰是核心。同样明晰乡镇集体企业的产权也是乡镇集体企业产权制度改革关键环节。笔者认为在乡镇集体企业产权制度改革中，应把握以下几点：
一是坚持以公有制为主体，不论产权制度怎么变化，公有制的性质和主体地位不能动摇。党的十四届五中全会通过的《建议》，一再强调“大力发展集体经济”，这应该成为乡镇集体企业产权制度改革的根本指导思想。我们对乡镇企业产权制度的改革不是改变集体所有制性质，更不是化公为私，而是通过产权制度的改革，探索集体所有制新的有效形式，它应该是集体经济的制度创新和企业经营机制转换的基础。如果明确了产权，也即确定了产权主体，从而集体资产保值增值的责任也就有了着落，集体经济的发展就有了制度保障。所以，在乡镇集体企业产权制度改革中，一切与“大力发展集体经济”相悖的想法和做法，都是必须坚决摒弃的。
二是严格区分界定出资者所有权与企业法人财产权，理顺所有权与法人财产权之间的关系。按照十四届三中全会《决定》精神，出资者所有权与企业法人财产权应当分离。所谓出资者所有权是指出资者对已经投入企业的财产拥有最终所有权，但既不能任意抽回，也不能占用和作除股权处置以外的其它处分。而出资者的财产一旦投入企业，就成为企业的法人财产，企业也就对它拥有法人财产权，对其运营财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拥有完全自主的经营，并对法人财产承担相应的风险责任，包括保值增值责任，偿还债务和承担盈亏责任，以及破产清偿责任等等。如果企业真正拥有了法人财产权，就从根本上确定了财产所有者对企业法人资产经营责任制的约束关系，也可避免所有者代表对企业自主权的侵犯和法人对所有者权益的侵犯。
三是产权制度的目标模式不能单一化。新产权制度的形成和完善是一个渐进过程，产权制度改革的根本目的，对企业说，就是要争取到一个独立的、完善的、受到法律保护的市场行为主体资格。换而言之，产权制度改革是随着我国市场经济体制的确立而无法回避的一种既是基础性又是深层次的改革，它作为市场主体的建构和完善，其作用在于服务于市场经济体制，促进社会生产力的发展，所以产权制度改革的优劣由市场来评判，而市场又是多层次、多结构的、丰富多彩的，因此产权的形式也应该是多样性的。同时产权制度与市场体系存在相辅相成的作用，而市场体系的完善是长期的，因而产权制度改革也只能是渐进的；离开产权明晰的市场主体，市场体系的完善和市场机制的健全就没有基础，离开市场体系的完善和市场机制的健全，产权制度改革也失去其意义。对乡镇集体企业来说，由于历史的原因和现实存在的财产主体的多元化，产权制度的实现形式更不可“一刀切”、“一律化”，必须因地制宜，尊重群众的实践。
（三）
随着经济体制改革的不断深入，乡镇集体企业原有灵活的机制有所退化，因此加快以乡镇集体企业产权制度为中心的改革，重振乡镇集体企业的雄风，已成为当务之急，笔者认为应围绕以下几个方面来进行：
1.转变观念，强化和推进集体资产管理体制改革。进行乡镇集体企业产权制度改革，是一项系统工程，应把其单项改革转变成为农村集体资产经营管理体制的综合配套改革。农村集体资产管理体制综合改革就是按照社会主义合作理论与现代企业制度规范要求相结合的原则，围绕着建立与社会主义市场经济体制相适应的农村集体经济的经营管理体制和运行机制，达到明晰农村集体经济或集体企业产权关系，转换企业经营机制，创立农村新的集体经济组织体系，促进集体资产保值增值，巩固壮大集体经济实现农村现代化的目的。为了实现这一目的要求，在操作上必须把握四个原则，建立四个层次的框架。
四个原则为：一是坚持政企分开，政社分设的原则，把建立健全体现全乡镇农村集体所有的新型乡镇集体经济组织与转换乡镇政府职能结合起来；二是要坚持出资者产权与企业法人财产权相分离的原则，做到转换企业经营机制与加强集体资产管理相结合；三是坚持以改革促发展的原则，把改革集体经济的经营管理体制与探索集体资产保值增值、巩固壮大集体经济新路子结合起来；四是要坚持改革决策与立法决策紧密相结合的原则，完善政策规范与法律规范工作结合起来进行。
四个层次为：一是要建立和完善乡（镇）村两级集体经济组织，并理顺其与乡（镇）政府的关系，使之成为社区性财团型的集体资产经营管理主体；二是按照市场经济的运行要求和现代企业制度的规范，建立乡村集体经济组织与下属的乡村集体企业等经营实体以资产为纽带的新型关系，建立健全集体资产经营管理和运行的各项规章制度；三是要建立与现代企业制度接轨的乡镇企业的产权制度和经营机制；四是要在各级党和政府部门建立专门的农村集体资产管理指导监督机构，切实加强党和政府对集体资产经营管理工作的领导和具体的业务指导。
上述改革的关键是要建立和健全作为全乡镇农民集体所有资产的所有者代表的社区性财团型的乡镇集体经济组织——乡镇集体资产经营管理公司，该公司必须参照合作制的基本原则和现代企业制度的基本规范要求，建立内部组织机构。具体包括三个层次，乡镇农民代表会议、公司董事会和公司管理机构。这三个层次机构设置及职责权限由公司章程加以规定，并按章程进行运作。
2.深化产权制度改革，建立以股份合作制为主体，以租赁、股份制等为辅的产权关系。要进一步转变观念，解放思想，冲破乡镇企业必须坚持单一集体所有制的僵化思路，实事求是地恢复其农民互助合作、集体入股的本来面目，明确产权关系。股份合作制企业是80年代初出现的一种新型企业组织形式，既具有股份制的优越性，又具有合作经济的合理的内涵，既有资金概念，又有劳动概念，内部分配既有按劳分配，又有按股分配。这种形式适应农村现有生产力水平，能够为广大农民所接受，是一种过渡性的，较好的产权组织形式，但必须逐步规范。
鉴于乡镇企业的情况千差万别，我们必须从实际出发，区别对待。对于小、微、亏的乡村集体企业，可由乡镇资产经营公司和村经济合作社分别以产权主体的身份，实施兼并、拍卖、租赁，但应以资产评估合理、搞活企业、资产增值、促进农村经济发展为原则。对于规模大、经营状况好的企业，经过努力，创造条件，按《公司法》要求改组为集体控股的有限责任公司、股份有限公司或组建企业集团。乡镇集体企业产权组织形式的发展方向，主要应是规范的合伙企业和有限责任公司。
3.科学合理地界定产权，以调动各方的积极性。科学合理地界定产权和收益股份，涉及多方利益，政策性很强，需处理好各种矛盾，乡镇集体企业的资产所有权到底归谁？人们由于认识和利益上差异，难以统一。笔者认为，乡镇集体企业存量资产的形成，来自四方面：一是由乡镇政府出面集中的以土地、房产、资金、物资等投入；二是国家以减免税和低息优惠贷款形成的资产和国有企业扶植下形成的资产；三是向社员摊派和职工带资进厂形成的资产；四是企业积累，包括出资人的资产增值、经营者和劳动者创造的积累和企业未为职工支付的社会保险费用。因此，产权界定应以坚持“三个有利于”的根本标准，理顺乡村行政组织、企业与职工三者关系，充分调动各方面的积极性为指导思想，在具体操作上必须牢牢把握以下四个原则：第一，谁投资，谁所有，谁受益，企业中凡能够明确投资主体的资产均应按这一原则来确定。第二，谁创造，谁所有，谁受益。企业资产中有一部分资产属于企业历年的积累，为职工集体创造的产权应予确认。这实际上是对职工创造的剩余价值的合法权益的承认和维护。但对这部分资产所有权的确定，仍宜粗不宜细。第三，依法进行界定，无论对于投资主体明确的资产，还是难以分清投资主体的资产，凡是国家已有明确的法规和政策，必须按此界定。第四，实事求是，公正公平，平等协商。由于乡镇企业资产形成过程比较复杂，有些资产既难以划清投资主体，又没有相应的政策法规依据，这就必须充分论证，平等协商，从实践中找出既合理又为各方所接受的办法。
4.资产评估必须合理合法，防止集体资产的流失。资产评估是乡镇集体企业产权制度改革的一项重要内容，是带有基础性的工作，为此，首先要明确资产评估的主管部门。农业部制定的《乡镇资产评估管理办法》规定：“各级乡镇企业行政主管部门负责乡镇企业资产评估的组织、指导、管理、监督、协调和服务工作。”这一规定考虑到乡镇企业主管部门是乡镇企业局，且它在企业中没有产权，无利害关系。因此资产评估必须由乡镇企业行政主管部门来主持。
其次资产评估必须由国家授权的评估机构承担。由于目前资产评估机构和人员不能适应企业改革与产权变动的需要，为此许多乡镇就自行成立或临时组织资产评估机构，乡（镇）政府一牵头，有关各方派代表参加，就搞起了评估，这样就难以保证评估的客观公正性。农业部颁发的《乡镇企业资产评估管理办法》规定，资产评估应由“企业委托资产评估机构”承担，对“乡镇企业资产评估机构和人员实行资格证管理”。为了适应许多乡镇企业资产评估的需要，必须采取一些措施，包括加快“资格证”制度的实施，在坚持标准的前提下尽快建立起满足实际需要的评估机构的队伍；降低收费标准，使企业容易接受。
最后在评估中应防止集体资产的流失。资产流失是指资产评估的价值明显低于资产的实际价值，集体资产廉价转移给私人和小集体，或转为非生产性消费。这是乡镇集体企业产权改造中存在的普遍性问题。估价偏低的原因是过分迁就买方的要求。因此我们应当把资产评估同拍卖与产权交易行为分开。评估应当公正，值多少就是多少；而在交易中，允许交易的价格在评估价格上下浮动，协商成交，但应当注意不能把价格压得过低，使多年积累的集体资产流失。
5.产权合理流动，促进资源的合理配置。产权交易使生产要素得到合理流动，使资源配置合理化，通过产权交易，使产权得到合理流动，可大大提高资源配置的效率。随着产权交易的发展，改变目前大量资源的闲置状况，打破资产存量的惯性，大大增强市场配置资源的能力，促进企业间资金利润差别的逐步缩小，能带动企业经济效益的提高。
因此乡镇集体企业的产权必须流动，建立产权交易市场，通过交易市场建立的产权交易资源配置的信息系统，为资源重新配置创造条件。必须创造条件吸引更多外资及其他方面的资金，从外部推动产权交易的运行。换而言之，以县（市）或更大范围内建立产权交易经营管理公司对整个地区或某一行业的集体资产存量进行调整，既可以达到资产增值的目的，又使闲置的集体资产大批进入交易市场。这样大大增强资源配置的内在动力，盘活了集体资产存量。