走向21世纪的中国人口：形势分析与对策思考，本文主要内容关键词为：对策论文,中国人口论文,形势分析论文,走向论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、世界格局中的中国人口：形势与判断
中国的社会计划生育一直以促使生育率的下降作为自己的政策目标，因为生育率的下降可以进一步带来出生率和人口增长率的下降，结果就是可以减少每年的人口出生量和增长量，从而缓解人口增长的压力，所以意义重大，是解决中国人口问题的重要一环。那么，这么一个低生育率的格局和目标是否实现了呢？回答是肯定的。
从1997年世界人口数据表看中国人口形势，目前中国的生育水平同发达国家和地区的生育水平相差无几。1996年，我国育龄妇女的总和生育率（以下记为TFR）为1.8，世界平均为3.0，发达地区是1.6，不发达地区（不含中国）为4.0，不发达地区（含中国）为3.4。显然，中国育龄妇女的生育水平已经很低。
其实，我们比较一下早年的数据，同样可以得出这样的结论。1992年，我国育龄妇女的TFR是1.9，世界平均水平是3.3，发达地区是1.8，发展中地区（不含中国），高达4.4，包括中国的话为3.7——看来中国是举足轻重的。也就是说，实际上，早在90年代中国就实现了低生育率的目标。国家计划生育委员会于1997年组织进行的全国人口与生殖健康抽样调查也证实，1991年以来全国总和生育率稳定在更替水平以下。对1995年全国1%人口抽样调查的分析则表明：90年代前期我国各省、 市、自治区生育率普遍出现明显的下降。1990年，TFR 达到和低于更替水平的省、市、区共11个，占36.7%；到1995年则有90%，共27个省、市、区的TFR降到了更替水平及以下（注：陈卫、 尤丹珍：“中国人口的变化：1990—1995年”，《人口研究》1996年第6期。）。这样，经过 70年代的急剧下降和80年代的缓慢下降，90年代的生育率下降有了质的变化：这就是持续地并显著地降到了更替水平以下。
自1990年以来，全国人口出生率水平持续下降。1990至1997年，下降了4个千分点；其中1990至1992年下降幅度最大，达2.74个千分点， 1993至1997年呈现稳中有降的趋势，共下降了1.5个千分点。 第四次人口普查资料表明，1990年人口出生率为20.98‰；1997 年国家统计局人口变动抽样调查的结果则表明，当年全国人口出生率为16.57‰。 根据美国著名人口学家安斯利·科尔（A.Coale）和胡佛（Hoover ）两位学者于本世纪50年代提出的人口转变的五阶段论，可以说，中国的人口转变已到了现代阶段。（注：参见P.W.Hauser,World Population and Development，New York，1979，P6.）一则出生率已持续地低于20 ‰的水平，二则人口的自然增长率也开始逼近10‰的低水平。1990年人口自然增长率为14.7‰，1992—1994年已稳定在11‰略高的上，1995年以来又降至略高于10‰的水平。据最新数据，1998年达到10‰。
从1996年世界人口指标的比较来看，中国人口的增长水平已经低于世界平均水平（15‰），更低于不发达地区（含中国18‰，不含中国为21‰）；但与发达地区相比，差距还较大。发达地区人口已趋近零增长（1‰），西欧中的德国出现了人口负增长，东欧普遍负增长， 南欧普遍零增长。无怪乎90年代初就有有识之士惊呼：欧洲进入了“人口冬天”（如时任法国总理的希拉克）。若与生育水平相当的一些发达国家相比较，10‰的人口增长率也是显高的——例如，韩国是9‰， 澳大利亚是7‰，美国是6‰，加拿大是5‰，日本是3‰，芬兰是2‰，丹麦是1‰。
为什么生育水平差不多，而人口增长水平却相差很大呢？归根结蒂还是人口性别年龄结构因素的影响。一方面是我们国家育龄妇女生育率虽然已经较低，但人口的粗出生率却相对为高，这是受到了人口性别年龄结构的影响，也就是育龄妇女占总人口的比重较大之故，因为出生率是生育率和育龄妇女比例的乘积。1990年第四次人口普查时我国15—49岁育龄妇女总数达3.06亿，占总人口的27.1%。“八五”期间（1991—1995年）平均每年育龄妇女人数超过3亿，比1986—1990年增加8.1%，而平均每年的生育峰值年龄（20—29岁）妇女人数将达1.22亿左右，比1986—1990年增加16.2%。另一方面是发达国家和地区人口的粗死亡率较高（1996年为10‰，中国为6.6‰），这也同人口年龄结构有关。 受人口年龄结构老化的影响，人口的粗死亡率相对为高。
人们在谈到中国人口国情时，常说六个字就是“人口多，增长快”。现在看来，前3个字依然成立，后3个字则要斟酌一番了。根据前述的科尔的说法，中国人口已经进入人口转变的现代阶段，人口基本现代化。而且从我国人口增长的趋势看，有预测表明人口自然增长水平还会逐步下降。
从预测来看，在今后40—50年的历史时期内，我国人口自然增长率的下降趋势是单调递减和不可逆的过程。大概到21世纪30年代就可实现人口零增长的战略目标。2035年以后，可能出现人口负增长。
这样，90年代以来的人口情势大致可用“四低”来概括，即一个人口低生育率、低出生率、低死亡率和低自然增长率的时代已经揭幕。
进入现代人口转变阶段的中国人口至少有这么几个特点：
首先， 从性质来讲， 我们所观察到的已是人口的惯性增长（Momentum
ofPopulationGrowth ）而非人口的转变增长（Transitional Growth of Population）。
其次，从量度来讲，人口已从过快增长转向减慢增长。
再次，由于中国的人口基数过于庞大，育龄妇女的比例较高，所以人口的高增长量尚难避免，人口总量继续膨胀。根据国内的多家估计，到下一世纪的30至40年代，中国人口膨胀到15—16亿的峰值时转而递减。然而，1998年初联合国人口司公布的最新预测结果却表明，中国人口的膨胀可能是一个远远超出我们想象的长久过程。这是生育率稳定在更替水平时（中方案）的预测结果（参见图2）。如此看来， 为使人口的惯性增长尽早地停止下来，长久地保持一个低于更替水平的生育率是必要的，甚至可以称之为是一个项目光远大的战略性措施，这也是目前我们所努力的。
图1 中国人口自然增长率的下降趋势
资料来源：林副德、刘金塘：“走向21世纪：中国人口发展的地区差异”，《人口研究》1996年第2期。
第四，人口增量的变化将呈现出递减的势头，这是由人口自然增长率的下降趋势所决定的。根据林副德、刘金塘的预测，在1990年至2035年这长达45年的历史跨度内，总人口大约要增加近4亿， 其中本世纪的最后10年要增加42.5%，而21世纪的上半叶则要增加57.5%左右，总之，中国人口在21世纪的爆炸性增长已成定局，区别只在于：在不同的生育率假定下，人口增长达到的高峰值及其时间会有较大的差别。
第五，目前所见的低生育率和低增长率格局都是不稳定的。人口减慢增长的同时，也潜伏着生育返潮、增长波动的巨大可能性。一旦有了适宜的外部条件，被压抑的生育冲动、被扼制的增长潜能就极可能转化成巨大的反弹力，从而导致人口的失控和生育堆积现象的出现。
第六，人口年龄结构发生重大变化。 从1982 年第三次人口普查到1995年1%人口抽样调查， 我国人口年龄结构经历了由成年型初期到成年型后期的重大演变。1995年，65岁及以上老年人口比例上升到6.7 %。世纪之交时，这一比例将突破7%， 从而使中国人口成为一个老年型的人口。事实上，到1995年已有至少三分之一的省份进入了老年型人口的行列。这样，从区域格局来看，人口老龄化浪潮不仅早已出现，而且随时间的推演，正在成为一种显势和强势。
中国人口的减慢增长告诉我们，人口增长压力的缓解只具有相对的意义。人口继续膨胀的前景明确无误地告诉人们，21世纪是人口大爆炸的世纪，也是人口问题极其多样和变异性的世纪。特别是日益紧迫的老龄化浪潮及其纷繁复杂的老龄问题所带来的巨大挑战性更是我们所无法规避的。“警钟需要长鸣”原非危言耸听。
二、中国的低生育率格局：现状和展望
70年代以来中国人口生育率的下降：简要的回顾
关于“低生育率”的界定标准，联合国于1990年曾在《World Population Monitoring》的报告中将人类人口的生育率转变划分成四个阶段，其中第四个阶段就是生育率转变实现阶段，亦称“低生育率阶段”，这时的TFR＜2.5 。 如果简单地依据这一标准来划分， 那么中国早在1980年就曾达到低生育的水平，其时TFR值为2.2。从70年代初开始由于成功地实施了“晚、稀、少”为重点的计划生育，结果婚龄推迟、婚内生育减少，中国育龄妇女的TFR从1970年的5.8下降到了1980年的2.2， 在短短的10年时间，总和生育率就以惊人的速度下降了50%还多。中国人口生育率如此迅速的下降被国内外人口学家公认为是一个不争的事实，国外学者甚至惊叹这是人类人口史上绝无仅有的一个例外，一个充满奥妙的“人口学之谜”。
图2 中国人口增长的长期趋势：中方案的预测结果
资料来源：United Nations,Wosld Population Projections to2150,New York 1998.
比诸70年代的大幅度直线下降，80年代生育率的下降就变得比较的扑朔迷离，似乎进入了一个拖泥带水的沼泽地带，呈现出在波动中缓慢下降的特点。根据第三次人口普查，TFR于1981年反弹到2.6的水平。而且地区差别甚大，像上海，TFR已远远低于生育率的更替水平（TFR≈2.16左右），仅为1.3，低于世界上生育率最低的国家——如其时西德、丹麦等国的TFR为1.4；而TFR高的地区（主要在西南和西北），都在4.0以上，最高的达到4.4（贵州），其生育水平同于世界上的高生育地区，但已不是世界上最高的。
根据联合国的标准，80年代的中国进入了一个并不稳定的低生育率阶段，除1981年（2.61）、1982年（2.86）和1987（2.59）外，TFR 都在2.5以下，1990年降到2.31的水平。由于中国80 年代各地区生育水平存在着巨大的差异性和不平衡性，所以笼统地讲我国已进入低生育阶段恐怕不够确切。（注：顾宝昌博士在国内较早就“低生育率的标准问题”发表值得重视的意见。他在80年代中期曾经指出：“从某种意义上说，我国各地区的生育率差异可以看作是世界各国间生育率差异的一个缩影。世界上所存的各种生育形态，在我国几乎都存在，都能观察到。因此，笼统地说我国已进入了低生育率的阶段，又过于简单了”，这番评论是确当的。参见顾宝昌：“社会经济发展和计划生育在我国生育率下降中的作用”，载《中国人口科学》1987年第2期。 ）因为全国数据反映的只是一个简单的算术平均数，它掩盖了地区间的差异性。换言之，我们说中国是否稳定地进入了低生育率阶段，不能光看一个全国的平均数，还需要注意观察生育率转变的区域差异性。只有当全国的大部分地区稳定地进入生育率转变后阶段，才可以得出全国稳定的低生育率格局已经形成的结论。
有一种看法或许值得重视，就是将低生育率阶段形成的标志定为2.1这一更替水平上。因为从生育率转变角度看，高于还是低于“更替水平”有着重要的区别。生育率更替水平是指足以维持人口世代更新、人数不增不减的生育率水平。从长期趋势看，如果平均每个妇女生育的子女数超过或低于这个水平，人口就会继续增长或者减少。所以，每个妇女平均生育子女数控制在更替水平以上或以下，是决定人口长期发展是增还是减的一个关键。
从中国的实际情形看，一方面，1992年时我国的TFR已降到2.00 左右，已在更替水平之下，目前更是到了1.8左右的低水平， 与同期发达国家和地区的生育水平相差无几，成功地实现了我国“八五”人口计划的低生育目标。另一方面，全国绝大多数地区的TFR 已在更替水平之下——1992年我国育龄妇女TFR低于更替水平的共有21个省市区， 超过半数，覆盖了全国总人口的81.62%；与1989年比较， 处在低于更替水平的地区人口比例增加了48.77个百分点（1989年比例为32.85%），如果与1987年比较，则增加了60.19个百分点（1987年为21.43%）。事实上，1995年1%人口抽样调查时，在更替水平以上的仅剩3个省份。据此有理由推断，进入90年代以来，中国的生育率转变不仅呈现出加速的态势，而且相对稳定地进入了低生育率的阶段。究其缘由，一是中西部省区的生育率下降显著，落后地区开始逐一进入生育率转变的后期阶段。二是从孩次生育率角度看，二孩和多孩生育率的大幅度下降是TFR 下降的主要原因。
我国城市人口生育率转变更加引人瞩目。70年代中期，我国城市（主要指城区）妇女总和生育率已经下降到更替水平，80年代继续下降，90年代则一直稳定在1.3左右的超低水平上。经过艰苦努力， 我国城市人口已完全实现向低出生、低死亡、低自然增长的现代人口再生育类型的转变，农村虽相对滞后，但也已实现这样的目标。根据对1995年1 %人口抽样调查资料的分析，农村的生育水平虽然高于城市，但也已降到更替水平以下。（注：陈卫、尤丹珍：“中国人口的变化：1990—1995年”，《人口研究》1996年第6期。）
90年代的低生育率格局：特点和走势
既然低生育率目标已经实现，那么计划生育是否该收拾摊子，“鸣金收兵”了呢？因为自从70年代初大力推行计划生育以来，将原来较高的生育水平降低到一个较低的水平上一直是我们努力为之奋斗的目标。所以，这是一个自然而然的问题。对这个问题的回答，则涉及我们对低生育率格局特点和走势的理解和判断。
从现状和发展趋势看，我国的低生育率格局大致有这么三个特点：
第一，不平衡性。我们所观察到的低生育率格局并不是整齐划一的，而是有着显著的差异性和不平衡性。城乡二元化的生育格局和区域多元化的生育格局始终是一个客观的存在。从各省、市、区生育率转变开始的时间和转变的速度看，大致可以划分出三类地区：一类地区的生育率转变是最早的，属生育率早始转变地区，包括上海、北京、辽宁、江苏、浙江、山东7省市。特别是京、津、沪三大直辖市早在60 年代生育率就迅速下降了，到70年代初就完成了转变。二类地区属迟始转变省份，包括吉林、黑龙江等13个省份，它们的生育率下降大多随计划生育的推行而发生于70年代，在80年代陆续进入转变后阶段。三类地区属初始转变省份，是全国生育率下降格局中转变最晚的省份，主要包括西北、西南以及海南、江西等10省区。（注：参见陈卫：“中国的低生育率”，《中国社会科学》1995年第2期。）从预测来看，大概要等到21 世纪初，所有省区的总和生育率才能低于更替水平。
第二，不彻底性。我国低生育率的实现是并不彻底的，生育率还有继续下降的潜力。根据联合国的标准和中国的实际情形，我国人口出现低生育率后，大致要经过三个阶段：（1）1980—1991 年为低生育率格局形成的初始阶段，多数年份的TFR小于2.5但大于2.1。（2 ）1992 —2005年前后时为其中期阶段，全国的TFR并始持续低于更替水平； 从区域格局看，则有半数以上的地区和人口低于更替水平。（3）2005 年以后是低生育率格局形成的晚期阶段，全国所有省区持续地低于更替水平。（注：参见陈卫：“中国的低生育率”，《中国社会科学》 1995年第2期。）这样，转变中的生育率实际上也就有了四种形态和阶段：其一是高生育率，TFR＞2.5；其二是低生育，TFR＜2.16； 其三是更替水平生育率，TFR≈2.16；其四是超低生育率；TFR＜2.1。
中国的低生育率格局虽然已经实现，但还没有完成，因为实现可能是不巩固、不彻底的。如果我们将生育率降到更替水平的生育率转变称为第一次转变，那么生育率持续地低于更替水平可以称为第二次转变，第三次转变是生育率最终稳定在2.1 左右的更替水平上以保证人口的自我更替。从这个角度说，目前出现的是第二次的生育率转变。也有学者（如陈卫）干脆将低生育率的形成区分成二次革命，第一次生育率革命使得生育率从高水平（TFR为6或更高）下降到低水平（TFR降到2.5左右），而第二次生育率革命将使生育率从低水平进一步下降到更替水平以下的生育率；并且认为，70年代以来的计划生育创造了我国生育率的第一次革命，而市场经济的发展将创造我国生育率下降的第二次革命。总之，尽管中国在总体上已经进入低生育率国家的行列，但生育率转变的任务并没有完成。
如此看来，计划生育在新时期的历史使命是双重的：一方面要巩固现有的成绩，也就是要稳定低生育率的格局；另一方面则要再创佳绩，使生育率转变走向彻底和完成，也就是要创造持续的超低生育率的新格局。
第三，不稳定性。中国目前的低生育率格局与其说是内生型，不如说是外生型，并不稳定而是具有较强的反弹特性，归根到底，这与我国生育下降的机制密切相关。
众所周知，我国的生育转变和人口转变是在社会经济发展水平不高的条件下主要依靠大力开展计划生育来实现的。这一点同西欧的人口转变过程颇为不同。西欧主要依凭现代化的力量来自发、平滑地实现生育率的转变，同时它们的人口老龄化也是悄然出现的，并不给人突兀之感。中国的生育转变和人口转变不属于自发的转变模式，而是属于诱导性和强制性特点比较明显的人口转变模式。在生育率下降过程中，来自社会的行政干预发挥了强有力的作用。中国所实现的低生育率是典型的控制生育率（Controlled Fertility）或者说政策生育率（Policy Fertility）而不是自然生育率（Natural Fertility）。所以生育率出现反弹的可能性是客观存在的，目前我国所实现的低生育水平还不够稳定。对此，人大常委会副委员长、前国家计生委主任彭佩云同志在1996年底召开的城市计划生育工作经验的交流会上也曾明确指出：目前低生育水平的实现，在一程度上仍然是依靠行政制约措施。……如果放松计划生育工作或者对某些问题处理不适当，妇女生育水平也有可能出现不正常的回升。（注：参见彭佩云在城市计划生育工作经验交流会上的讲话，载《人口与计划生育》1997年第1期。）
中国低生育率格局的形成虽然不能说没有社会经济因素的作用，但绝不能说就是社会经济发展自然而然的历史产物，而应当说主要是计划生育的功劳，而在计划生育的各种手段中，行政力量又是主要的。这就是强制力主导型的生育率下降模式。促使生育率下降的力量在理论上大致可归纳为三种，即强制力、诱导力和自发力。（注：有关强制力、诱导力和自发力的划分和界定最早见于穆光宗研究苏南现代人口转变的一篇长文——“现代人口转变的苏南模式：以苏州为个案”，刊于《农村经济与社会》（京）1993年第2期。当时笔者已明确， 苏南现代人口转变格局的形成有一般性的道理可以诠释，在理论上提炼，就是“三分天下”的假说。）这里的强制力主要指以完成和落实人口计划、人口指标为旨意的较为直接并带有一定强制性的行政控制力。通俗地讲，所谓“强制力”，就是不管你愿意与否，都必须按照人口政策、人口计划、人口指标的规定和要求来生育。“诱导力”是通过利益关系的调节和整合、宣传教育以及优质服务而培育起来的。“三结合”的做法培育的就是诱导力，诱导力的培育离不开利益导向机制。所谓“自发力”指的是现代化的力量特别是生育文化的现代化之于生育率下降的正面影响。社会经济的发展通过“春风润物细无声”的潜移默化之功转变人们的生育观念，从而影响其生育决策，譬如，从家本位到个人本位。晚婚晚育乃至不婚不育，都有宏观上社会经济发展的作用之功。在现实生活中，这三种力都是存在的，但对应于不同的发展阶段，促使生育率下降的力量构成又有显著的差异。对应于强制力主导型的下降机制，事实上还可能存在自发力主导型的下降机制和诱导力主导型的下降机制。
现阶段以强制力主导的生育率下降机制天然地决定了中国人口生育率的反弹具有一种内在的必然性。一旦生育控制的社会机制有所松懈，那么生育率出现一些反弹或者波动应当不是什么奇怪的事情。
世界各国生育率下降的历史也表明，高生育率的初始下降往往比较迅疾和相对容易，而当生育率下降到更替水平左右，继续下降就比较困难，而是出现波动，这是一种带有一定规律性的现象。正如大家有目共睹的，这种现象在中国出现了。在理论上，可以认为这与“极限法则”在人口控制中的作用有关。笔者于1994年提出的“极限法则”，指的是越是逼近目标和极限，遭遇的困难也就越多，努力与绩效也就越不成正比，即努力的效果出现递减之势。（注：参见顾宝昌、穆光宗：“重新认识中国人口问题”，《人口研究》1994年第5期。 ）这种法则似也可形象地比喻成“弹簧现象”；开始用力时，弹簧比较容易被压缩，而当压到极限时，再用力就会比较费劲。此外，如果你用较大的力量加压于弹簧时，弹簧一般会迅速收缩，很自然地，弹簧潜在的反弹势头也会较猛。一旦松手的话，弹簧就极可能立马反弹回来。
在中国人口生育率下降到更替水平时，也同时意味着逼近了“极限目标”，从家庭生育的要求来说，这已是极限，而从人口世代更替的角度看，则超越了极限——人口再生产是萎缩型的。生育率下降是有历史条件的，存在着一定的社会文化边界性（注：“生育率下降存在着一定的社会文化边界性”这一命题是穆光宗于1995年举办的第二次中国生育率下降过程中的新人口问题及对策学术讨论会上率先提出的，可参见“从可持续发展角度看生育率下降的代价问题”一文，刊于《开放时代》（广州）1997年3、4月号，总第114期。其后，陈震、 陈俊杰以“农民生育的文化边际性”为题进行了深入的分析，见《人口研究》1997年第6期，第18—25页。）， 中国那种“超经济水平”的强控模式其政策效应和组织效能实际上已发挥得淋漓尽致，很难再有什么大的作为。以强力对抗为前提的控制绩效是呈递减之势的，作用力越大，反冲力也势必越大。目前生育率下降的政策效应已经衰弱和弱化，单凭政策的效力，生育率的进一步下降已经很难有大的预期。在这种情形下，社会经济发展背景下的生育文化的现代作化为一只“看不见的手”将粉墨登场，开始发挥日趋重要的作用。
从发展趋势看，在强制力得到保持的同时，诱导力和自发力会有所增强，从而使人口控制力更加强人。自发力的出现不会是立竿见影、一蹴而就那般简单。相反地，倒有可能出现与计划生育抗衡的“自发力”——从计划生育角度看，可定义为“负自发力”，如男孩生育偏好的强化以及“议价孩现象”的出现。“正发自力”只有在生育文化现代化的情形下才可能出现。因果链表现为：社会经济发展→生育文化现代化→生育观念转变→个人本位的生育决策形成。将个人的发展、人生的享受和孩子的生育放在一起权衡：生不生？什么时候生？生几个？偏好如何？诸如此类的问题都可以在“生育现代化”的概念架构中加以研讨。
从单纯生育的角度看，今后计划生育工作估计会越来越好做，特别在城市和发达地区。随着国家经济持续、健康的发展及其社会大转型的影响，正的自发力将日益壮大。但在广大农村，由于传统文化还颇有市场，社会经济发展水平不高，所以在经济发展的初级阶段，不能忽视“负的自发力”所带来的冲击。
三、面向未来的人口控制：挑战和变革
理论分析
新时期的面向21世纪的中国计划生育必须及早摆脱“少生就是一切”的思维模式和工作模式，努力从可持续发展的高度来重新定位，明确自己的历史使命。
毫无疑问，跨世纪的计划生育事业必须确立一个总体的目标，就是要努力实现以人的全面发展为中心的社会总体的可持续发展。“可持续发展”是一个长期发展的概念，要求既能满足当代人的需要，又对后人需要的满足不构成威胁。所以，“可持续发展”必须远离短期行为，必须确立多代性的概念。
一个宏观的、长远的目标必须分阶段加以实现。这样，适当的目标分解是必要的。
直接目标有二：持续的低生育率目标和育龄妇女的生殖健康目标。
间接目标有二：农村计生户的脱贫致富目标和城镇计生户的老有所养目标。
依前述，90年代中国计划生育虽然实现了预期的低生育率目标，但促使生育率转变的任务并没有完成。跨世纪的计划生育还需要为“超低生育率目标”而奋斗。
考虑到生育率转变的地区差别，新时期的计划生育工作在“生育问题”上实际上有两个任务：对于基本完成超低生育率目标的先进地区来说，任务是“稳定低生育率”，不宜鞭打快牛，否则可能欲速则不达；对于还没有完成“超低生育率”目标的，则要继续努力，完成生育率最后的转变。从国内外大量的研究来看，提高育龄妇女的平均生育年龄是相当重要的。根据国内学者在第四次人口普查资料分析基础上的预测，逐步提高平均生育年龄的方案比平均生育年龄不变的方案将发挥明显的减少人口增长的作用，到2030年和2050年将分别减少7570万和1.03亿的人口，而且在生育率越高的地区，逐步提高妇女平均生育年龄对人口增长的抑制作用也就越明显。（注：查瑞传、曾毅、郭志刚主编：《中国第四次全国人口普查资料分析（下）》，高等教育出版社，1996 年，第400至408页。）美国人口理事会的著名人口学家John Bongarrts也提出过在发展中国家提高妇女平均生育年龄的建议。他的模拟分析表明，如果发展中国家所有的妇女将目前的生育年龄推迟5年， 那么生育率在保持更替水平的条件下，由人口惯性引起的人口增长量将由28亿减少到16亿。（注：参见[美]科恩（Joel E.Cohen）著，陈卫编译：“地球养活多少人？”，《人口研究》1998年第5期，第74至75页。）
从全国一盘棋的角度来看，今后一段时期内的目标大致是明确的：就是要努力实现一个稳定的、持续的超低生育率格局。这对于尽早释放完人口惯性增长的势能，降低未来人口增长的峰值大有裨益。
在实现这一目标时，前述的三种力都会发挥作用，但最好是维持甚至淡化强制力（一般有负作用），不断培育诱导力和自发力。亦即，要创造条件努力完成计划生育工作机制的转换：从社会制约机制为主转向利益导向机制为主。“利益共享，服务当先，寓管理于服务之中”也许是面向未来的计划生育的一个基本定位。
在低生育率阶段，生殖健康（Reproductire Health， 又译“生育健康）的目标也十分重要。这一目标就是要保证妇女在各个生理时期的健康、安全、幸福；保证儿童的生存及健康成长；妇女在性生活和生育方面既与男子平等，有自由权，又对社会承担责任和义务。简单说，就是一要保障母婴健康，二要实现妇女的生育权利。
前几年，关于计划生育和生殖健康的关系问题，国内有很多讨论。现在看来，两者并没有根本的冲突，而是可以而且应当统一起来的。如果不能统一，只能说明计划生育工作还比较落后，还不那么文明。“生殖健康”实际上是提出了计划生育工作今后努力的方向。这方面，发达地区已先行一步，如苏南为育龄妇女全程提供优质服务的做法，就完全符合殖健康的要求，是一种进步，也反映了广大育龄人群的呼声。
中国在这方面有很多工作要做，挑战是巨大的，因为很多人已习惯于“管理”与“被管理”，而“服务”和“被服务”的意识却相对淡漠。国家计生委1997年全国人口与生殖健康抽样调查结果显示：在采取过避孕措施的已婚育龄妇女中，25.2%的人有过避孕失败而导致怀孕的经历——换言之，如果服务到位，那么一些非意愿生育现象原本是可以避免的。再譬如，在做过计划生育手术的已婚育龄妇女中，手术前接受过咨询服务的比例为29.1%，手术后接受过随访的比例为23.5%，这些并不高的比例也说明服务空间是很大的。最后，当前育龄妇女是希望了解的知识和信息分别：致富就业知识、技能和信息（37.3%），妇幼保健知识（19.4%），优生优育知识（17.6%）。 （注：《中国人口报》1998年7月13日第2版。）由此可见，“服务”是紧迫的大事， 需要提供的服务也不限于计划生育方面，亦即，要树立的是“大服务观”。
现在是寓管理到服务中去的时候了，计划生育工作的好坏由此见到了“分水岭”。记得曾有一个美国学者写过一本书，书名很吓人，叫“屠杀无辜”，是谈中国计划生育阴暗面的，下笔无情，很多人看了都受不了，认为这简直就是在我们脸上抹黑。但我们宽容一些的话，也许能读出这本书中积极的那一面。撇开文中的偏见不谈，至少有一点无法否认，这就是作者所引用的大量文献是中国报刊上公开发表的，这些都是不争的事实。毋庸讳言，有损生殖健康的做法的确是存在的。例如，根据中国人民大学人口学系于1995年7—8月份在全国10个省12 个村对300名育龄妇女的随机调查，由于计划生育措施失当带来健康损害的比例达10%左右，其中大多是因为计划生育技术服务不过硬带来后遗症所导致的。计划生育的一些不当做法所带来的健康受损率反映出一个地区计划生育工作的真实绩效。
计划生育如何实现生殖健康，提供优质服务已成为日趋重要的话题。譬如，在后进地区，如何避免大月份引产，就相当重要。在执行人口计划时，应当有一些灵活性，这种灵活性就是以捍卫妇女的生殖健康作为基本原则和评判标准。倘若人口计划和生殖健康发生冲突，笔者以为应当毫不犹豫地服从生殖健康的要求，否则就是本末倒置，重新陷入“少生就是一切”的认识误区了。
谈到间接目标，实际上触及了问题的根本。计划生育要赢得自己的群众基础，就要义无反顾地帮助群众脱贫致富。不是说“少生”好么？那最好拿出证据，让大家看个明白，农民是最务实的，他们相信眼见为实。现在，“少生快富合作社”、“新家庭计划”、“建立社会保障制度，推进生育文化建设”等三结合的做法就颇受群众欢迎，其道理就是计生部门通过一定的途径将“少生”的潜在优势转化成了现实的利益。从中，计划生育部门和农民群众可以各得其所，一方落实人口计划，另一方则脱贫致富。通过帮富活动使计划生育户得到实惠，同时促其产生感激的社会心理，计划生育工作自然好做。
城镇地区计划生育户的老有所养问题开始提上我们的议事日程。有关独生子女问题的热点讨论也已悄悄从以独生子女素质发展的偏差问题为焦点过渡到对独生子女家庭结构脆弱性的关注，这就是大家通常讲的“四、二、一”问题，即一对夫妇抚育一个孩子并赡养4位老人。 当然这是一种理论模式，实际可能有偏差。有可能赡养4个以上的老人， 也可能抚养4个以内的，而抚养者也可能是1个甚至没有，如离婚或丧偶所致。这种家庭结构自然是脆弱的，脆弱点就于抚养系数偏高，以致于可供调配的家庭资源极可能出现“赤字”，时间一长，这意味着什么，当然可以想见。而我们人口老龄化超前于经济现代化（简称为“先老后富”模式）的国情却在提醒我们，社会保障制度的建立健全尚须时日，依靠社会养老的梦想在不少老年人看来已难于企盼。无怪乎，于1996年10月1日出台的“老年人权益保障法”努力倡导的是“家庭养老”， 这与计划生育，晚育少生，淡化男孩偏好的要求无疑存在着冲突。
政策分析
近年来，对生育率下降代价问题的研究表明：伴随中国人口生育率急邃下降而来的人口老龄化过快、过猛的问题，出生婴儿性别比偏高问题，生殖健康受损问题，统计数据失真问题，计划生育户的后顾之忧问题以及干群关系紧张问题等等，已经或者说即将构成可持续发展的新挑战。（注：参见邬沧萍、穆光宗：“低生育研究——人口转变论的补充和发展”，《中国社会科学》1995年第1期； 穆光宗：“中国生育率下降及其后果研究大纲”，《学术季刊》（沪）1994年第3期； 穆光宗：“对中国生育率下降代价的认识”，《人口与计划生育》（京）1995年第2期；穆光宗：“从可持续发展角度看生育率下降的代价问题”， 《开放时代》（广州）1997年3、4月号；穆光宗：“中国人口生育率下降的代价：框架性意见”，《社会科学》（沪）1998年第6期。 ）“中国生育率下降是有代价的”这一命题的提出，并不是要否认计划生育的必要性，而是旨在在新的历史条件下进一步完善中国的计划生育政策，从而建构成人口的健康发展所不可或缺的优良的政策环境。
一方面，系列性代价问题的接踵而至使紧运行的人口政策环境固有的负效应一一显现；另一方面，独生子女新生代开始走向婚姻的殿堂已是不争的事实，从而使绷紧了弦的中国人口政策走向了十字路口——新一代的中国人在婚育问题上需要有新的规范和依准。世纪之交的人口政策到底该何去何从？这是回避不了的问题。因篇幅所限，也因问题复杂，下面仅作扼要分析。
众所周知，人口政策“牵一发而动全身”，是一个关乎方方面面的大政策。笔者以为，新的人口政策必须有四个基本的考虑：（1 ）必须考虑如何恢复和重建一个坚强有力的家庭结构；（2）必须考虑代内、代际的社会公平；（3 ）也必须考虑生育的负外部性和生育权利的实现这一对矛盾关系的处理；（4 ）同时还必须考虑新旧人口政策的转换和调整对人口过程可能产生的影响。
首先，我们需要明确：正抑或类“四、二、一”的家庭结构绝对是脆弱不堪的一种结构。家庭是社会的细胞，如果成千累万的“细胞”都有问题，这个社会的前景必然堪忧。在生育问题上，那种将家庭与社会割裂开来认识的做法大谬不然。必须看到，家庭与社会构成了一个系统的有机体，我们既要正视二者的矛盾和对立，更要努力促成二者的和谐和统一。
其次，生育问题上的公平有二种涵义：一是“无差异的公平”，同代人要一视同仁；另一种是“有差异的公平”，异代人可分别对待。倘若在非独生子女人群中实施新的更为宽松的政策——例如普遍晚育间隔二胎的做法，极可能因为“代内不公”而诱发无可预料的种种社会问题。相反地，代际不公问题相对容易解决，因为攀比也好，妒嫉也罢，没有了太多的理由。这启示我们：如果实施新的政策，就一定要注意代内、代际的公平问题。同代人中的混乱现象一定要避免。
再次，生育的负外部性表明每一个微观的生育决策者都应当承担起相应的社会责任。在一个人口严重过剩的国度，生育并不仅仅是一种微观的与社会无关的行为。但与此同时，我们也要注意到：生育的限制并不等于生育的剥夺。前者只关涉量的问题，后者则已是一个性质问题了。限制过量的生育既是社会共同体的利益导向所要求的，也是与生育决策者的切身利益成正相关的。但必要的权利仍须保障——比方说，举凡初婚未育者都拥有天赋的、不可侵犯的生育权利是否应当得到确认？！
理想的情形是，我们既要认识到生育存在着巨大的负外部性，同时又要赋予我们的人民以必要的、他们能够理解和接受的生育权限。总之，限制生育的人权应当是为了更好地实现生存和发展的权利，但一定要尽可能让人们理解和接受，否则就可能付出代价。
第四，没有一项政策可以做到有百利而无一弊。中国严格的人口政策是付出了代价的，但木已成舟，事实上我们已经在一开始就丧失了某种时机。这些代价从目前来看暂无可能通过政策的大调整立刻缓解或者消除。
现今，人口政策保持其连续性、尽量减少政策转换的振荡或许是上佳的选择。中国人口已如此庞大，经不起折腾，一旦开口子（在同代人实施新政策），极可能形成抢生，造成严重的生育堆积现象。若干年后则会形成上学挤压、婚姻挤压、就业挤压、退休挤压等复杂有加的一系列社会经济问题。人口年龄金字塔演变的队列效应同样是一种乘数效应，一种多米诺骨牌效应。（注：穆光宗：“人口增长效应理论：一个新的假说”，《经济研究》1997年第6期。）对此我们无法掉以轻心。
最后，新政策的基本框架可设计如下：
（1）举凡独生子女（只要一方是，不必双方是）， 可普遍生二胎。
（2）无论先天后天，只要有一孩残疾，可照顾再生一胎。
（3）举凡初婚未育者，无论配偶是否再婚，是否已有孩子， 均有权利至少生育一个孩子。
（4）逐步淡化指标控制的做法，重提“晚、稀、少”的要求。
（5）具体标准和非原则性问题可能根据不同的区情区别对待。
笼统地提“晚育两胎加间隔”不一定具操作性。我们必须追问：政策的受众是谁？牺牲者和受惠者的关系又如何摆正？综上来看，“自然过渡，但要微调”或许是世纪之交人口政策较好的一个选择。