基于福利经济学视角的失地农民补偿问题研究，本文主要内容关键词为：视角论文,经济学论文,福利论文,失地农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地是农民最基本的生产要素和最可靠的收入来源，承担着农民生活保障和养老保险的功能。然而，伴随着工业化和城市化进程的加速，城乡结合带失去土地的农民遇到了最严峻的挑战：一方面迎来了转变身份“由农民变市民”的机遇；另一方面也带来了失去土地保障以后能否融入城镇居民行列、获得相关福利的风险。这是我国经济转型时期普遍存在的现象。与其他农村转移劳动力相比，土地被征用后的失地农民的特殊性主要表现在：不能亦工亦农、亦城亦乡，必须放弃对土地的依赖从事非农业生产，属于迁移城市的非自愿性的非经济性的强制性的政策性移民。因而，失地农民的福利状况是近年来学术界关注的问题。
从理论上说，土地补偿费是所有权对价，安置补助和最低生活保障补充补偿是发展权对价，失业补偿在安置补助费估算中最为重要。这对于失地农民的福利具有直接的作用。我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征前三年平均年产值的6—10倍，安置补助费为该土地被征前三年平均年产值的4—6倍。从各地实际操作中农民频繁上访的意见反馈看这种“产值倍数法”难以服众：一是以产值作为征地补偿标准不尽合理；二是征地补偿标准未包含土地的增值部分，即未来收益部分。黄朝明认为，土地等级差别和由此产生的级差地租理论，是阐明土地在各种相互替代的用途之间如何分配的理论基础，也是认识土地经济价值差异的有力工具，应在征地收益分配中区分不同的投资和征用前后的土地用途，以此决定让各利益主体分享哪部分收益。[1]梁爽以河北省涿州市为例，研究土地非农化过程中的增值收益分配的结构形式，并基于公平标准测算农民的基本生产资料价格、最低生活保障费和再就业培训费，以此检验评价现有的收益分配格局。结果显示，在土地非农化收益分配过程中，农民集体和个人得到的收益占比最小，大部分收益被土地使用者及地方政府获得。显示当前的城市化进程是由低成本的土地非农化推动的，而这种低成本是以农民集体及个人利益受损为代价的。[2]黄季焜认为，即使东部或经济相对发达的地区出现的社会保障安置方式，基本上还是由政府主导的，在社保范围、标准等方面缺乏农民发言权，普遍存在保障不足的问题。[3]
上述可见，已有的研究主要是针对失地农民的补偿问题，这样的研究无疑很重要，但缺乏解决问题的整体性考虑。不仅要通过补偿解决农民失地后的生存问题，重要的是要从更为广阔的福利角度解决失地农民市民化的发展问题。也就是说，失地农民的补偿问题必须纳入到农民福利改进的整体视角来研究。因此，本文从福利经济学的角度，通过对比分析对土地依赖程度存在差异的三个样本村失地农民对政府补偿政策的满意度、市民化后的就业情况、城市适应状况、自身身份的认知度等，对不同经济发展地区失地农民市民化后的福利变化进行系统研究。
一、失地农民福利改进的理论分析
农民的福利与土地紧密相连，土地是农民福利的主要来源。因此当农民由于种种外在因素而不是内在的自然因素失去土地时，农民的福利就会发生明显的变化。农民生活在农村有相应的福利“生态”，而当他们失地进入城市时，原来的福利“生态”不复存在，新的福利“生态”尚未形成。在我国城市化快速发展的今天，农民新的福利“生态”的形成需要政府以及相关方面的支持，而不是自然形成的。值得注意的是，经济补偿是失地农民福利实现的重要途径，但失地农民福利的实现又不是仅仅通过经济补偿就能完成的。社会福利包含更为广泛的涵义，这正是我们试图通过福利经济学分析失地农民补偿问题的整体性考虑。
福利经济学认为，社会福利首先取决于所有社会成员的个人福利(或者个人效用)的大小，如果所有社会成员的个人福利都增加，那么社会福利也就增加。如何判断社会福利的高低是福利经济学的核心问题。在福利经济学看来，“个人福利(individual welfare)被看作是个人的wellbeing(平安、健康、幸福、福利、兴衰)”。但是，并不是任何时候个人效用都可以代表个人福利，有时也可能会出现个人效用和个人福利的不一致。一是当存在外部影响时，个人的偏好或者效用不仅仅受到他自己福利的影响，而且还受到其他个人福利的影响。因此就可能会出现下面的情况：某人偏好x胜于y，但是他自己在x时不如在y时快乐。比如，失地农民向往城市，偏好城市生活胜于乡村，但是当他在城市的福利“生态”尚未形成时不如在乡村快乐。二是当存在无知或预见不完全时，个人在某些时候某些情况下可能是无知的(ignorance)，或者预见是不完全的(imperfect foresight)。某人可能认为自己在x时比在y时更快乐，所以偏好x胜于y，但是结果却正好相反，他在x时不如在y时快乐。这就是因为他或者真的不知道他在x时不如在y时快乐，或者事后(ex-post)结果不同于事前(ex-ante)预见。[4]5同样，失地农民最初知道农地将被征用因此可能实现自己成为城市人的时候，偏好城市胜于乡村，但是结果却正好相反，当他真正失去土地走进城市之后却因为不能融入城市生活，在城市的快乐不如以前在乡村时快乐。
帕累托标准是福利经济学中最重要的福利标准之一。帕累托认为，因为某一很小的变动当且仅当所有人的福利都增加了，该状态就是好的；当且仅当所有人的福利都减少了，或者部分人福利增进的同时部分人福利减少了，这两种状态就都是不好的。[5]但是，帕累托没有明确给出“因为社会状态某一很小的变动，使至少一个人的福利增加，而同时又没有使任何一个人的福利减少”状态的价值判断，从而导致实际应用的困难。对此，约翰·希克斯细化了帕累托的思想，提出“帕累托改进”的思想。他认为，如果对于某种既定的社会资源配置，所有的帕累托改进均不存在，即在该状态上，任意改变都不可能使至少有一个人的状态变好而又不使任何人的状态变坏，则称这种社会资源配置状态为“帕累托最优”。换言之，如果对于某种既定的社会资源配置状态，还存在帕累托改进，即在该状态上，还存在某种(或某些)改变可以使至少一个人的状态变好而不使任何人的状态变坏，则这种状态就不是帕累特最优，只是帕累托改进。帕累托最优状态是人们追求的终极目标，而帕累托改进则是人们实践中通往帕累托最优的有效途径，因此，帕累托改进成为一个被广为接受的福利标准。
在此基础上，福利经济学家们提出了各种补偿检验。他们认为，如果让收入增加的人拿出一部分来“弥补”收入减少的人，则每个人的收入仍然可以增加。这种情况被称为“潜在的帕累托改进”。之所以是“潜在”的帕累托改进，是因为它必须在“补偿”之后才可以成为实际的帕累托改进。卡尔多于1939年在《经济学的福利命题和人际间的效用比较》一文中提出了卡尔多补偿检验标准来解决这一问题，即如果受到损失的人可以被完全补偿，而其他人的福利仍然比原来有所提高，那么这一政策就是好的、可取的。[4]22因此社会保障制度、政府对相关人口的转移支付等物质方面的改善显然是社会福利的重要体现。
自上世纪90年代以来，我国进入了工业化中期和城市化加速发展阶段。城乡结合带大量的农业用地被征用，大批农村人口因此失去土地逐步转变为城镇人口。据我国国家统计局测算，到2020年中国的城镇人口将超过7.5亿，届时的城市化率将达到55％以上。众所周知，城市是经济、政治和人民精神生活中心，是以集聚经济效益、社会效益为目的的集人口、经济、科学、技术和文化的空间地域大系统。城市化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，同时也是一个生活方式转变、生产方式转变、组织方式转变和传统方式转变的过程。因此，离开农地、离开乡村，走进城市，曾经是中国农民梦寐以求的愿望。而身处城乡结合带的农民理论上则成为转变身份实现由“农民变市民”梦想的最早的幸运者。从这个角度来看，向往城市胜于乡村的失地农民，走进城市后心理满足程度得到提高，意味着在城市比在乡村更快乐，相对乡村福利状况应该更好。根据福利经济学的基本思想，农用地被征用后，既满足了城市工业化和非农用地需要，又实现了失地农民向往城市成为市民的理想，这是一个让土地供求双方都满意的帕累托最优的社会资源配置状态。
但是，这种帕累托最优状态能否最终实现，至少取决于以下三个前提条件的满足：一是失地农民走进城市必须要有当期稳定的收入，要能够有货币支付城市人生活必须开支的衣食住行；二是失地农民要有适应城市工作的技能，能够长期稳定从事收入较高，能够赶上城市人中等生活水平的、至少能满足高于乡村生活水平的就业岗位；三是失地农民户籍成为城市人后要有和城市人享有共同的医疗、养老、最低生活保障的“市民待遇”。实际上，这三个条件在失地农民市民化的过程中还远远没能满足。就失地农民自身内部因素来看，一方面由于农业是弱质产业，比较收益低，农民能够在土地上获得的只是维持生存的正常利润，超额利润近乎于零，因此进入城市生活第一条件就非常有限。另一方面由于失地农民接受教育较少，素质较低，无法胜任城市中技术含量比较高因而工资水平比较高的工作，因而几乎不可能满足第二个条件。就失地农民外在因素来看，地方政府在强制征地过程中居于强势，农民处在被动接受地位，农民并未享受到真正“市民待遇”。
实际上，在我国现有条件下，失地农民市民化过程中实现福利的帕累托最优是难以做到的。不过，根据卡尔多等福利经济学家们提出的补偿原则，可以通过一定方式的补偿实现帕累托改进。事实上，我国近些年无论国家政策法规还是各地的实践，已经将补偿原则贯穿在农地征用中。比如，我国《土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”这些补偿都在不断地改进失地农民生活状况。不过，从各地征地补偿的实际来看，由于目前主要是通过单纯的补偿手段而不是从失地农民福利的角度来考虑的，因此失地农民市民化过程中的发展问题并没有引起重视，由此而带来的问题也是显而易见。也就是说，单纯的征地补偿不能自动实现失地农民市民化过程中的社会福利。
二、失地农民进城后的福利改变：三地样本村的案例分析
前面的理论分析表明，补偿是实现帕累托改进的重要途径。不过，根据福利经济学的基本思想，问题的关键在于：补偿的目的是什么？以怎样的方式进行补偿？补偿的效果能否支持失地农民市民化的发展？这些问题直接关系到农民进城后的发展问题。如果一项关于失地农民的补偿政策难以支持农民市民化的发展问题，那么政策本身就存在不断完善的空间。或者说，补偿本身不足以形成失地农民市民化过程中福利“生态”的形成。
由此，笔者近期采用了入户问卷调查的方式。问卷发放考虑了样本地区的异质性、代表性和科学性，设计了配额抽样。课题组在江苏省昆山市自家村、无锡市坊前南田舍村、南京仙林花苑村三个样本地区共发放问卷200份。其中昆山、无锡各分发和回收问卷50份，南京分发和回收100份。有效问卷173份，其中昆山市自家村46份；无锡市坊前南田舍村44份；南京仙林花苑村83份。调查的对象是2002—2005年间一次性将土地全部征完的失地农民。这些失地农民的户口已全部从原来的农业户口转为非农户口，失地农民在城市中已生活了较长时间，并且他们居住地比较集中，便于调查，三地又具有可比性。
这三个地区有一个显著性的差别：昆山、无锡两地的农民对土地的依赖性相对于南京的农民来说要小得多。这一显著差别对农民在失去土地以后的城市适应程度产生了较大的影响。
调查分为三个部分：第一部分为个人情况，包括性别、年龄、家庭成员数、文化程度等基本信息；第二部分为征地情况，包括征地前拥有的土地数量、征地前的个人平均年收入、征地的补偿政策、房屋拆迁的补偿政策、补偿的满意度等等；第三部分为社会适应情况，包括目前从事的职业、目前个人的平均年收入、目前较征地前的生活状况、有无保险、城市适应度、个人评价等等。调查数据经由SPSS12.0统计软件分析，主要结果归纳如下：
(一)失地农民对政府补偿政策的满意度
对于房屋拆迁的补偿形式，南京仙林花苑村主要采用了两种形式：采用拆一还一(即房屋有多少面积就补偿多少面积)形式的有40户，占南京样本地区的48.19％，采用货币分房(即政府拆农民的住房每平方米需支付一定数额的货币，农民再按每平方米多少货币购买政府提供的经济适用房)形式的有43户，占南京样本地区的51.81％。昆山自家村，农民房屋拆迁的补偿形式全部采用的是货币分房的形式。无锡市坊前南田舍村农民房屋拆迁的补偿也是两种形式：一是采取分期货币安置；二是对每个家庭劳动人口补偿一定的面积，即每个年满18周岁的劳动人口补偿30平方米，但不包括已经嫁出去的女儿。
在三地的样本村中，政府对失地农民所采用的货币安置方法，其形式主要是两种：一种是一次性货币安置，就是对失去土地使用权的农民一次性发放货币额。另一种是分期货币安置，即征地单位由村级组织代理发放生活费。在南京仙林地区的83户样本农户中，采用一次性货币安置的有72个农户，还有11个农户采用的是一次性安置和分期货币安置相结合的方法，即一次性支付较少金额的安置费，等到一定的年龄后(55岁以后)每月或每年发放一定数额的金钱，分期发放的期限通常是十年。在昆山自家村的调查中，给予失地农民的补偿都是分期货币安置，政府每年给家庭的每个劳动力(18周岁及以上)分发一定数额的补偿费，期间如果家庭劳动力数额增加，则分摊给每个劳动力的数额会相应的减少，但每年家庭得到的总量是不变的，期限也是十年。无锡市坊前南田舍村失地农民所施行的分期货币安置补偿形式，是按照年龄段给予补偿的：18—44岁每月105元，45—49岁每月200元，50—59岁每月240元，60岁及以上的每月350元。
对政府的补偿政策满意度，三地样本村中，昆山市自家村、无锡市坊前南田舍村的失地农民明显高于南京仙林花苑村。
表1显示，南京仙林花苑村的失地农民对补偿政策“不满意”远大于“满意”(86.7％＞6％)，昆山、无锡地区失地农民对于是否满意补偿政策“说不清楚”的占多数，分别是43.5％和56.8％，但两地失地农民的“满意”还是大于“不满意”，分别是39.1％＞15.2％和22.7％＞18.2％。对于这一现象，我们通过调查了解到：昆山、无锡两个样本地区，非农经济发展水平比较高，就业的机会比较多，失地前两地分别已有80.43％和90.91％的农民已有农业以外的收入了，土地对于他们可能已经成为一种负担，一旦土地被征用便可以摆脱土地长期加在他们身上的束缚，奔向他们早已向往的城市生活，所以他们对于政府的补偿政策大多数人持满意或无所谓的态度。而南京仙林花苑村，在征地前59.04％的农民没有农业外收入，多数人是依靠土地赖以生活的，缺少进入城市工作的技能，一旦失去土地，就没有了基本的生活保障，仅仅依靠政府给予的有限补偿费不是长远之计。所以对于政府的补偿政策不满意，希望政府能改变以土地的原用途为标准的补偿方式，提高补偿标准，改善安置方式。
(二)失地农民市民化后就业与生活保障
就失地农民市民化后的就业情况来看，调查数据显示，南京仙林花苑村失地农民的就业状况明显落后于昆山、无锡两个样本地区。
从表2中看出，南京仙林花苑村失地农民市民化后41.0％处于“无业”状态。昆山、无锡两地失地农民市民化后，这一比例分别只有4.3％和22.7％。南京仙林地区征地前完全靠土地生活的农民在失去土地后，就失去了生活保障。男性可以在城里找一些苦活和累活，勉强维持生计；对于年纪稍大一些的女性在社会上没有竞争力，失地后，她们就完全失业，因而此地的农民因失地而失业的比例很高。而昆山、无锡两地，一方面，多数农民在失地前已有较稳定的工作；另一方面，这两个地方的就业环境比较好，即使是年纪大的女性也能从事一些社会底层的职业，比如清洁工之类的。所以这两个地区失地农民的失业率比较低，且收入也比之前的农业生产收入高。
在目前从事的种植业、畜牧业、运输业、建筑业、商饮服务业和其他行业的选项中，仙林花苑村“商饮服务业”的比例排在第一位，这与位于南京仙林大学城有很高的相关性。昆山、无锡地区则是从事“其他”行业的比例最高，从一个侧面也说明了这两个样本地区的失地农民市民化后技能水平较高，融入城市的能力较强。因此，当地政府为失地农民尤其对主要依赖土地生存缺乏非农产业技能的失地农民建立相应的再就业技能培训机制就显得非常重要，只有这样才能实现“授人以渔”而不是仅仅“授人以鱼”。
但是，在三地样本村的调查中获知，三地政府均未对市民化后的失地农民进行过再就业培训或提供再就业，也没有相应的社会保障政策。
(三)失地农民市民化后对城市生活的适应状况
调查结果显示，昆山市自家村、无锡市坊前南田舍村、南京仙林花苑村这三个样本地区的失地农民市民化后对当前的城市生活的适应状况表现出较大的差异性，见表3。
1.失地农民市民化后对城市生活的适应感
失地农民市民化后生活状况“变好”的回答中，南京仙林花苑村失地农民的回答只占7.2％，62.7％的失地农民认为市民化后生活状况“变差”，普遍对现在的市民化生活状况不满意。他们普遍反映政府一次性的劳动力安置费只解决了一时之需，尽管政府提供经济适用房，但每平方米的价格要高于政府给予的补偿，加之房屋装潢等费用，他们的生活负担很重，加之没有稳定的工资收入，生活得不到根本的保障。相比之下，同一问题，昆山、无锡两个样本地区，分别只有4.3％和4.5％的失地农民回答“变差”，52.2％和61.4％的失地农民回答市民化后的生活状况较之前的农村生活“变好”，政府提供的经济适用房由于在城镇或城镇周围，离大城市近，交通状况得到改善，就业环境变好，子女受教育环境也得到提高。
2.失地农民市民化后自身身份的认知度
在对失地农民市民化后，自身身份是否是市民的认知情况的调查来看，其三个样本地区的失地农民的回答，差异性也非常明显。昆山、无锡两地52.2％、63.6％的失地农民市民化后认为自己的身份已是“市民”。而南京仙林花苑村只有18.1％的失地农民认为自己已是“市民”，45.8％的失地农民“说不清楚”自己目前的身份，缺乏“市民”身份的自我认可，36.1％的失地农民则认为自己虽生活在城市但仍是“农民”。其理由是，既不能像城市居民一样有机会享受稳定的最低生活保障，也缺乏技能从事高收入的工作，只是一个拥有了城市户籍的生活无保障的边缘群体。
由此可见，提高失地农民市民化的认知度，关键还是要创造条件在社会保障、技能培训、就业岗位提供等多个方面给予这个群体以更多的平等的“城市居民待遇”，进而增加他们的城市生存能力，达到改善他们生存福利的目的。否则，就可能给社会带来不和谐的因素。
三、结论与建议
农地流转城市后，失地农民福利“满足程度”所包含的主要内容，不仅包括征地补偿的暂时性收入，还应包括失去土地而因此失去的养老保障的保障性收入、再就业收入和进入城市后的心理满足程度。如果这些基本收入来源不能得到保障，失地农民的基本福利就不能得到改善。上面的案例分析可以得出三点基本结论：
(一)三地失地农民市民化后表现出的心理满足感即福利效用水平呈现差异
经济发展水平相对较低、对土地存在严重依赖的南京仙林样本地区，失地农民市民化后适应城市生活的能力比较差，生活存在较大的困难，生活水平较之前的农村生活水平不但没有得到提高反而有所下降。相反，经济发展水平比较高的昆山、无锡两个样本地区，非农产业的发展水平高，就业技能比较高，加之当地政府给予的补偿比较多，失地农民市民化后适应城市生活的能力则比较强。
(二)三地失地农民市民化后心理满足感即福利效用平均水平较低
三地样本村失地农民市民化后，从三地总样本的统计结果看，只有19％的农民对政府的补偿政策“满意”，也只有27％的农民对市民化后城市生活相对于过去“变好”，市民化后从事的职业也主要集中在劳动密集型收入较低的运输业、建筑业、商饮服务业等行业，其中28％的失地农民处在“无业”状态。同样，失地农民对自己市民化后自身“市民”身份的认知度也非常低，只有27％。
(三)三地样本村失地农民市民化后均没有再就业培训和医疗养老保障的可持续政策支持
失地农民市民化后的福利损失已经不是农民个体的风险问题，而是影响深远的群体风险问题。从个体风险到群体风险的转变，不仅反映出失地农民对福利改善的迫切要求，而且也决定了政府必须对这一问题给予高度的重视并采取有效的措施予以化解。
首先，改革现有的土地征用制度
要严格执行十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。不能以侵害牺牲农民的利益为代价来降低工业化、城市化的建设成本，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，给农民合理的补偿。征地制度改革中也可尝试黄朝明建议的仍然维持国家垄断一级市场的特征，把征地和买价之间的差价，统由国家建立“无地农民社保基金”，专门用于无地农民的社保开支(养老、医疗、失业保险)。
其次，建立健全农民的教育培训和再就业机制
一是政府可以把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系，加大以职业技术、岗位技能为重点的免费就业培训，提高失地农民转岗再就业能力。二是政府可以在申请个体工商经营、贷款、税收、场地等方面给自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。
最后，建立失地农民医疗、养老社会保障的长效机制
一是要尝试建立连续性补偿机制，改变现行的一次性补偿手段。例如，可以从土地征收后的经营性收益中拿出一部分作为红利或直接分配给失地农民或注入其社保账户。高补偿和高保障可以激励农民积极配合征地过程，大大减少社会矛盾。二是建立失地农民市民化的最低生活保障机制。将其纳入到城市居民社会保障体系中，真正享受到“城市居民待遇”，以解决失地农民市民化以后的养老、医疗等问题。使失地农民真正的融合到现代城市经济社会生活之中，保障整个农民市民化进程的稳定性与持续性，维护整个社会的和谐稳定。