唐代缘边政府的涉外行政事务管理权能，本文主要内容关键词为：权能论文,唐代论文,行政事务论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
唐代的边境地方管理机构主要由作为地方行政系统的道、州、县等；作为军事与边防系统的道与军、镇、戍、关等；作为边境镇抚系统的都护等；以及其他有关的使职和中央派出机构等四个系统所组成。缘边的地方外交管理就是由这四个系统分别负责、协同进行的。其中以缘边地方政府的外交管理权能最为突出，唐朝中央政府赋予其广泛的、重要的对外权力，诸如外交使节之迎送、对外交涉之办理以及各种涉外事务之管理等，从而使其成为唐政府的外交门户，为唐代外交管理体系中必不可少的一环。《唐会要》卷68《刺史上》载，唐太宗曾说：“前代帝王，称共治者，惟良二千石耳。虽文武百僚，各有所司，然治人之本，莫如刺史最重也。”内政固如此，外交亦然。但是关于唐代缘边地方政府的外交管理权能，尚未引起学术界之注意，迄未有专文论及者，故不揣浅陋，试略述之。其中关于外交使节之迎送、对外交涉之办理等问题我已另有专文，兹不赘。本文仅就其涉外行政与涉外事务管理方面的问题作一概述。
唐代前期州是地方最高一级行政单位，其地位和作用十分重要，到了后期，它退为次一级单位，地位有所下降。其在涉外行政事务方面的权能也在前后期发生了相应的变化。唐代的州不仅根据其所辖户口多寡而分为上、中、下三等，而且根据其不同的地理位置和作用分为辅、雄、望、边等类型。 据《唐会要》卷24 《诸侯入朝》所载开元十八年（730年）诏敕， 当时确定全国有五十九个“边州”（注：《全唐文》卷556。）。“边州”并非一成不变， 随着唐朝辖境的变化而相应发生变化。这些“边州”处于唐朝四境，是重要的对外交往孔道，负有重要的外交管理职责，在外交上具有重要作用。当时所划分的“边州”均为陆路交通出入所经之州，并没有把沿海的州作为“边州”。事实上随着与海外各国外交关系的发展，沿海各州也成为唐朝对外关系的重要孔道，起着与陆上“边州”同样重要的外交作用，因此也可以看作是一种“边州”。
唐朝后期“道”已成为地方最高一级行政机构，凌驾于州县之上。州则降为二级机构，成为道之下的“支州”、“支郡”。这种“道”又被称为方镇或藩镇。“道”的长官为节度使、观察使。当时是按照道来划分唐与“四夷”的交往关系的，据《唐六典》卷3 《尚书户部》“郎中、员外郎”条记载开元时各道的分工是：关内道，“远夷则控北蕃、突厥之朝贡焉。”河南道，“远夷则控海东新罗、日本之朝贡焉。”河北道，“远夷则控契丹、奚、靺鞨、室韦之贡献焉。”陇右道，“远夷则控西域胡、戎之贡献焉。”江南道，“远夷则控五溪之蛮”。剑南道，“远夷则控西洱河群蛮之贡献焉”。岭南道，“远夷则控百越及林邑、扶南之贡献焉。”这些“远夷”包括外国和周边一些少数民族。由于这里所记是开元二十五年（737年）的情况，所以有一些缺漏， 如剑南道之对于吐蕃、南诏，江南道之对于日本等，都未记载。上述诸道之分工，实际上也反映了唐代对“四夷”的交通状况，据《新唐书》卷43下《地理志七下》，贞元宰相贾耽所记边州“入四夷之路与关戍走集最要者七：一曰营州入安东道，二曰登州海行入高丽、渤海道，三曰夏州塞外通大同、云中道，四曰中受降城入回鹘道，五曰安西入西域道，六曰安南通天竺道，七曰广州通海夷道。”这七条交通要道，基本上为上述诸道与“四夷”联系之主要干线。由此可见唐代的缘边道、州在对外关系中具有十分重要的地位和作用。因而唐代缘边道州县政府承担着大量的、重要的涉外行政与涉外事务的管理权能，兹分述于下。
一 馆驿管理
在唐代，外交使节或外商入境之后，沿途之食宿交通有馆驿为之解决。据《唐六典》卷5《尚书兵部》“驾部郎中”条， 唐朝在中央有驾部郎中掌管“天下之传、驿”，唐后期又有馆驿使专司其事。在地方，则由各地方政府具体负责这方面的管理，以及时接待来使或外商。柳宗元《馆驿使壁记》谓：“凡万国之会，四夷之来，天下之道途，必出于邦畿之内…华人夷人往复而授馆者，旁午而至。传吏奉符而阅其数，县吏执牍而书其物。告至告去之役，不绝于道；寓望迎劳之礼，无旷于日。”（注：《全唐文》卷580。）这里的“传吏”是驿站的工作人员，“县吏”即地方政府的有关人员，由地方政府派员查验来往华人及蕃客之行李。会昌元年（841年）陈夷行上疏曰：“奉中书门下牒状， 准今年正月二十八日宣，应馆驿近日因循，多致败阙，邮递马畜每事阙供，蕃客往来，皆有论奏。”当时馆驿之凋蔽甚至已招致蕃客的申诉，于是宰相们提出对策：“臣今商量，请准敕先牒诸州府，勘鞍马什物作人工价粮课，并每年缘馆驿占留钱数，诸色破用，及使料粟麦，递马草料，待诸州府报到，续具闻奏。”（注：《全唐文》卷745， 陈夷行《条覆馆驿事宜疏》。）责成地方政府全面负责馆驿修理，上报修理经费预算、物资消耗等。 可见地方政府要全面负责馆驿的管理。 《唐六典》卷30在记述“京畿及天下诸县令之职”时，特别指出“若…传驿…虽有专官，皆县令兼综焉。”说明虽有专官负责此事，但地方政府首长仍须总理馆驿之事。从馆驿的两项主要开支是“使料”和“马料”来看，反映了馆驿的两个主要职能，即供给使者饮食和交通工具。所谓“使者”，除了各种因公出差官员和其他人员之外，还包括外交使节。
唐代的馆驿遍布全国各地，构成了一个完整的交通网络。《通典》卷33《职官典十五·州郡下》“乡官”条谓：“三十里置一驿”，而“其非通途大路则曰馆”。地方政府均设置馆驿，《新唐书》卷148 《史孝章传》附《史宪忠传》载，唐后期史宪忠为陇州刺史时，“增亭障，徙客馆于外，戎谍无所伺。”可见地方政府设有客馆以接待“戎”人。何以将客馆迁出州城外呢？因客馆为招待使节或胡商之所，他们之中往往杂有间谍，迁出城外可减少他们刺探情报的机会，并可加强监视与管理。在交通要道地区则设馆尤多。
唐代道、州、县各级地方政府均有馆驿之设置。《入唐求法巡礼行记》卷1载，开成三年（838年）七月，日本藤原常嗣所率遣唐使团，在赴扬州途经海陵县时，住宿于宜陵馆，“此是侍供往还官客之人处。”这是县的客馆。第二年二月，使团在入京完成使命后，被指定从楚州乘船返国。留驻扬州之使团其他人员，也前往楚州会集，廿四日“申后，到楚州城。判官、录事等下船入驿馆拜见大使，请益、留学生等暮际入馆，相见大使、判官等…话语之后，入开元寺，住于厨库西亭。”可知藤原常嗣等使团人员住宿于楚州之驿馆。这是州的驿馆。值得注意的是，这里大使等外交官员住在驿馆，而请益僧等人则住在寺中。《日本后纪》卷12《皇统弥照天皇》延历廿四年六月条载，藤原葛野麻吕所率日本遣唐使团在完成使命后， 被指定从明州乘船返国， 他们于永贞元年（805年）“三月廿九日，到越州永宁驿。越州，即观察府也； 监使王国文于驿馆唤臣等，附敕书函，便还上都。”这是道的驿馆。日本使团住于驿馆，朝廷所派监使护送至此，将“敕书函”于驿馆交付使团后即告别返京。可见县、州、道各级政府均有馆驿以接待外交使节。
二 蕃客过所公验管理
隋唐时期，在其统治区内通行之一切人员，如因公务者均需要有相应的公文或证件，非公务者则需要有“过所”或“公验”。对于外交使节，据《新唐书》卷2《太宗纪》则以“铜鱼符”为凭， 所谓“行鱼契给驿”，并由所在边州发给“边牒”。他们是作为唐朝皇帝的宾客而受到高规格的礼遇的，自然另当别论。而对于外交官员之外的其余外蕃人员，如商人、僧侣、旅行者等各色人员，则需要有过所或公验。所谓过所或公验，就是一种通行证件，即今日俗称之谓路条。各级地方政府均须负责过所、公验的管理，其中包括外蕃人员过所、公验的管理。阿拉伯人的游记记载了唐后期阿拉伯商人在中国的亲身经历，说：“如果到中国去旅行，要有两个证明：一个是城市王爷的，另一个是太监的。城市王爷的证明是在道路上使用的，上面写明旅行者以及陪同人员的姓名、年龄，和他所属的宗族。”（注：穆根来等译：《中国印度见闻录》卷1第43条、34条，中华书局1983年版。 参见张星烺《中西交通史料汇编》第二册第三编第五章，中华书局1977年版。）这里所说的“城市王爷”，即地方政府如道、州长官等，这个“城市王爷的证明”即是“过所”。
外蕃人员在地方上申请过所，由当地政府负责。《唐六典》卷6 《尚书刑部》“司门郎中”条载，唐制规定：“凡度关者，先经本部本司请过所，在京，则省给之；在外，州给之。”即如果从京城外出，由尚书省刑部司门司批给。在地方上则由地方政府批给。圆仁的《入唐求法巡礼行记》卷2 非常细致而生动地记述了外国人在唐代地方政府申请过所和地方政府批给过所的情形：
开成四年（839年）， 日僧圆仁等人在登州文登县被返日使船抛却，滞留于文登县青宁乡赤山村之赤山院（佛寺），在那里他们决心待过冬以后明年到五台山等地巡礼求法。于是圆仁等人开始了申请前往五台山等地的过所的行动。开成四年九月廿六日，圆仁等人向赤山院提出申请，“请寺帖报州县给与随缘头陀公验”。文登县进行审查并上报登州。经过多方努力，开成五年（840年）正月廿四日，终于“ 得县公牒”。牒文如下：
登州都督府文登县牒
日本国客僧圆仁等肆人
僧圆仁，弟子僧惟正、惟晓，行者丁雄万并随身衣钵等
牒：检案内得前件僧状，去开成四年六月，因随本国朝贡船到文登县青宁
乡赤山新罗院寄住，今蒙放任东西。今欲往诸处巡礼，恐所在州县、关津、口铺、路次不练行由，伏乞赐公验为凭，请处分者。依检前客僧未有准状给公验，请处分者。
准前状给公验为凭者。谨牒
开成五年二月廿三日典王佐牒
主簿判尉胡君直
这是文登县向登州申报的牒文。牒文的第二部分内容是开具圆仁及其随行人员和申请公验的事由。接着提出“依检前客僧未有准状给公验，请处分者”，意即经县司审查，圆仁等人并无准给公验的批文，因而须由州政府处分决定是否给予公验。牒尾的押署表明牒文是由文登县典王佐所写，判官为县尉胡君直。
圆仁等人持文登县牒文前往登州，于三月十一日得到州牒。牒首云：“登州都督府牒上押两蕃使”。据《新唐书》卷65《方镇表》，永泰元年（765年）“淄青、平卢节度使增领押新罗、渤海两蕃使”。 故这里的“押两蕃使”即登州之上级青州节度使，本牒是登州向青州节度使上报的文件。接着牒文开具了圆仁等人的申请和文登县的报告。最后牒称：“州司先具事由、申使讫。谨具如前，不审给公验否者。刺史判州司无凭便给公验，付妥录申尚书取裁。仍遣僧人自赍状见尚书取处分者”云云。意即州政府不能决定是否给予公验，着圆仁等人持州牒至道，请节度使处分决定。牒文中的“尚书”即指青州节度使。唐制：节度使例兼尚书、仆射等为检校官，其时青州节度使亦兼此职称，故称其为尚书。据圆仁记述，当时的“青州节度使姓韦，时人唤韦尚书。”据《旧唐书》卷17下《文宗纪下》，开成四年（839 年）七月“以河南尹韦长为平卢军节度使”，据吴廷燮《唐方镇年表》卷3“平卢”条， 韦长在开成四、五年为平卢节度使，正值圆仁抵青州之时，那么这位韦尚书即韦长。
圆仁等人于三月廿一日到达淄青平卢节度使治所青州，廿二日“到尚书押两蕃使衙门前，拟通入州牒，缘迟来，尚书入球场，不得参见…晚衙时入州，到使衙门，合刘都使通登州牒。”将登州牒上交之后，廿五日又“为请公验更修状进尚书”。圆仁又递交了一份申请公验的状文。廿七日，圆仁“遣惟正入本典院探公验事，本案报云：‘已有处分，给与公验。一头给公验，一头闻奏。待后日朝衙尚书押名押印，令使送到。’”得知青州节度使已同意给予公验，但一边开具公验，一边上报朝廷；节度使后天“朝衙”办公时即可署名盖章。三十日那天圆仁得知“节度使录求法僧等来由，闻奏天子讫。”四月一日终于得到了淄青节度使批给的公验，这样圆仁才得以踏上前往五台山和长安的旅程。
从圆仁申请公验的经历，可以看到给予蕃客公验的审批过程相当繁复，由县而州而道，逐级上报，层层审批，这样才得到公验。而发给蕃客过所、公验的决定权，在地方上唐代后期是属于道一级的。特别值得注意的是，节度使在审批圆仁的公验的同时还要将此事上报皇帝，这在批给一般唐人公验时是不会如此郑重的。由此可见当时对于蕃客公验的审批，在地方政府部门是非常谨慎和严格的。这样我们可以看到，唐代的涉外管理权力，在地方上是集中于地方最高行政长官之手，唐前期为州刺史，唐后期为节度使。
圆仁在《行记》中没有把淄青节度使发给的公验内容记录下来，不过唐朝地方政府发给日本留学僧的公验实物还有若干件在今天仍留存于日本，这样使我们对于地方政府管理蕃客公验的制度有可能再进一步加以探究。这些留存至今的公验实物是：（1）在圆仁于开成五年（840年）获得淄青节度使公验之前三十六年，即贞元二十年（804 年）日僧最澄的两件公验。最澄于贞元二十年随藤原葛野麻吕所率日本遣唐使到达明州，欲往台州天台山国清寺巡礼，明州于是年九月十二日批给的牒一件。第二年最澄拟从台州返回明州乘船回国，得到台州三月一日批给的公验一件。这两件实物被作为日本的国宝陈列于比睿山国宝馆。（2 ）在圆仁得到淄青节度使公验后的十三年，即大中七年（854 年）日僧圆珍的福州都督府公验一件。圆珍于大中七年附唐人商舶到达福州，拟往天台山、五台山和长安巡礼求法，是年九月十四日福州都督府批给其公验。该实物现藏于东京国立博物馆。（3）圆珍的温州、 台州诸县公验和台州牒。圆珍离开福州后到达浙东观察使辖下的温州，先后获得温州横阳县、安固县、永嘉县的公验。进入台州境内，先后获得黄岩县、临海县的公验和台州牒。上述实物现藏于东京国立博物馆。（4 ）圆珍的越州都督府过所。大中九年（855 年）圆珍欲从其停留的越州开元寺前往两京及五台山等地，得到了越州都督府三月十九日批给的过所一件。该件实物藏于日本三井寺，现寄存奈良国立博物馆。（注：参见（日）砺波护《入唐僧带来的公验和过所》，译文见武汉大学历史系魏晋南北朝隋唐史研究室编《魏晋南北朝隋唐史资料》第十三辑。）
从上述公验实物中可以看到，唐代地方政府发给外僧的公验有两种形式，一种是由地方政府有关官员起草发放的，上面写明申请人员情况、申请事由、欲往何处，以及此地已“准给”，其余地方“幸依勘过”之类的话头。我们还可以看到，在这类公验上签署批给的地方政府主管官员并不完全一致，唐制规定府州由户曹、司户参军负责过所之事。贞元二十年九月十二日明州批给最澄的公验就是由司户参军孙某主判的。而大中七年十二月三日台州批给圆珍的牒，是由司功参军唐员签署的；大中九年三月十九日越州都督府批给圆珍的过所，是由功曹参军某签署的。据《唐六典》卷30“上州中州下州官吏”条，功曹、司功参军掌管“道佛”之事，这是因申请人是佛教徒并进行求法活动，故也可由他们来管理。就象中央政府的刑部司门司是掌管过所的，但是蕃僧的过所也可能由祠部批给，如《入唐求法巡礼行记》卷2所录载的元和二年（807年）二月新罗僧法清的公验就是由祠部批给的。据《唐六典》卷4 《尚书礼部》，祠部是掌管“道佛之事”的。
另一种形式是由外僧提出申请，而由地方政府长官在其申请书上批上“任为公验”之类简短的话头，并由地方长官署名即可。如最澄的贞元二十一年（805年）的台州公验， 是在最澄的申请牒文后由台州刺史陆淳亲笔批示“任为公验”，并签上日期和署名的。此外如圆珍的福州都督府公验，是在圆珍的申牒后面批上：“任为公验十四日福府录事参军平仲”。这是由福州都督府的录事参军代为签署的。圆珍的温州横阳县公验，在圆珍的申牒后批曰：“任为凭据廿六日横阳县丞权知县事邴”。这是由县丞以代理县令的身分签署的。温州安固县公验，是在圆珍的申牒后批曰：“任为凭据廿九日安固县主簿知县事□度。”是由主簿以代理县令的身分签署的。温州永嘉县公验，是在圆珍的申牒后批曰：“任为公验六日永嘉县令行俭”。是由县令亲自签署的。台州黄岩县公验，是在圆珍的申牒后批曰：“任执此为凭据廿三日□”。签署者不清楚。台州临海县公验，是在圆珍的申牒后批曰：“任执此为凭据六日令□”。这也是县令亲自签署的。这样我们就可以清楚地看到，这类形式的公验都是由州县首长或代理首长在申请人的牒文后直接签署的，所批之语虽则大多是“任为公验”一句，但各地各人亦略有小异。这样我们就可以明白何以在《入唐求法巡礼行记》中，圆仁把文登县公验、登州都督府公验都原文记录下来，而最后得到的而且是最重要的淄青节度使的公验却只字未录的原因。这是因为淄青节度使只是在圆仁的申牒后面批上“任为公验”一句即可，故这份公验并无新的内容，所以没有重复抄录的必要。圆仁记事风格非常认真细致，如有新鲜内容他是不会不加以记录的。三月二十七日圆仁派人去打探公验批复之事时，得到的答复是：“待后日朝衙尚书押名押印，令使送到。”这就证明淄青节度使所给这份公验只是由节度使在上面“押名”之后，同时加盖公章即可。上述日僧带回日本的公验也都是加盖了当地政府公章的。从淄青节度使发给圆仁的公验只须节度使“押名押印”的记述，更印证了当时给予蕃客的公验的上述后一种形式的存在。
三 边境贸易管理
边境贸易亦由缘边地方政府负责管理。唐代的边境贸易有两种类型，一为内陆边境贸易，即所谓“互市”；一为海上贸易，即“蕃舶”贸易。
1.互市管理：
互市是中国古代外交的渠道和方式之一，互市点多设于边境地区，而由当地政府负责管理之。边境进行互市须由地方政府报请朝廷批准，《册府元龟》卷999《外臣部·互市》载，元和十年（815年）十一月，“吐蕃使款陇州塞，请互市。许之。”这是地方当局报告，经朝廷批准允许在陇州塞进行互市。开成元年（836年）六月， “淄青节度使奏：新罗、渤海将到熟铜，请不禁断。”这是地方政府报请是否允许进行熟铜的互市贸易。正当的边贸受到地方政府的保护，非法贸易则亦由其负责查禁。《唐会要》卷86《奴婢》载，长庆元年（821 年）三月，平卢军节度使薛平上奏道：“应有海贼詃掠新罗良口，将到当管登、莱州界及缘海诸道，卖为奴婢者。伏以新罗国虽是外夷，常禀正朔，朝贡不绝，与内地无殊。其百姓良口，常被海贼掠卖，于理实难。先有制敕禁断，缘当管久陷贼中，承前不守法度。自收复已来，道路无阻，递相贩鬻，其弊尤深。伏乞特降明敕，起今已后，缘海诸道，应有上件贼詃卖新罗国良人等，一切禁断，请所在观察使严加捉搦，如有违犯，便准法断。”这是海盗虏掠新罗人口，到平卢所辖之登州、莱州及沿海诸道贩卖，此属非法交易，故薛平上奏朝廷明令禁止。这个禁止买卖奴婢的请求，得到了穆宗的批准，并指示沿海诸道要严格执法和查办。清查出来的非法买卖的奴婢，也由地方政府负责遣返。长庆三年（823年），“新罗国使金柱弼进状：‘先蒙恩敕，禁卖良口，使任从所适。有老弱者栖栖无家，多寄傍海村乡，愿归无路。伏乞牒诸道傍海州县，每有船次，便赐任归，不令州县制约。’”这是在长庆元年下令禁止买卖新罗人口后，新罗方面发现有不少新罗人仍然流落于沿海乡村，因而其国大使向唐朝提出照会，希望唐政府提供方便，令这些落难新罗人员得以搭乘便船返国。唐朝接受了新罗的这一要求，为此穆宗再次降敕旨曰：“禁卖新罗，寻有正敕，所言如有漂寄，固合任归，宜委所在州县，切加勘会，责审是本国百姓情愿归者，方得放回。”其具体遣返事宜，交由当地政府负责执行。
在双方进行互市时，地方政府须负责接待和维持秩序，以保证交易的顺利进行。《旧唐书》卷165《柳公绰传》载，太和四年（830年），柳公绰为河东节度观察等使，“是岁，北虏遣梅禄将军李畅以马万匹来市，托云入贡。所经州府，守帅假之礼分，严其兵备，留馆则戒卒于外，惧其袭夺。太原故事，出兵迎之。畅及界上，公绰使牙将祖孝恭单马劳问，待以修好之意。畅感义出涕，徐驱道中，不妄驰猎。及至，辟牙门，令译引谒，宴以常礼。及市马而还，不敢侵犯。”当时回纥来唐互市或入贡，常有侵扰之事发生，故地方当局在接待时如临大敌，严阵以待。柳公绰改变方式，以宾礼相待，使回纥感动，反而不敢侵犯，使互市得以顺利进行。柳公绰以高明的外交手法，不仅保证了互市的开展，对加强双方关系亦有裨益。在边境互市中有时关系紧张，也与某些地方官吏收受对方贿赂有一定关系。《新唐书》卷114 《崔融传》附《崔从传》载，长庆二年（822年），崔从为鄜坊道节度使， “党项互市羊马，类先遗帅守，从独不取，而厚慰待之，羌不敢盗境。”可见党项在互市中“盗境”，是与边境管理人员接受对方的羊马有关，崔从不受，反而以礼待之，故其不敢盗境而还。边境政府处理互市问题不当，甚至可以酿成边患，《新唐书》卷221上《西域传上·党项》载， 党项“至开成末，种落愈繁，富贾人赍缯宝鬻羊马，藩镇乘其利，强市之，或不得值，部人怨，相率为乱，至灵、盐道不通。”地方政府的强买强卖，导致对方的反抗，道路为之不通。
2.蕃舶管理：
在唐代陆上的对外贸易通过互市进行，而海外贸易则通过蕃舶交易进行。唐代实行对外开放政策，促进了海外贸易的发展，随着唐在西域军事的失利，陆上贸易道路有所阻滞，因而唐中期以后海上贸易更获得空前的发展。东南沿海的广州、交州、泉州、扬州是唐代海外贸易的重要港口，其中尤以广州最为重要和繁荣，是当时对外贸易的中心。《旧唐书》卷89《王方庆传》称“广州地际南海，每岁有昆仑乘舶以珍物与中国交市。”据《唐大和上东征传》记载，天宝年间日本留学僧和鉴真大师等人在广州见到的情景是：“江中有婆罗门、波斯、昆仑等舶，不知其数；并载香药、珍宝，积载如山。其舶深六、七丈。师子国、大石国、骨唐国、白蛮、赤蛮等往来居住，种类极多。”一派海外贸易繁荣的国际性大都会的景象。因而东南沿海的地方政府便负有蕃舶管理之职责，其中以岭南道最为突出和重要。
唐代的蕃舶管理大权操于东南沿海地方政府之手。文宗《太和八年疾愈德音》对东南沿海蕃舶管理有一段指示，其中说道：“南海蕃舶，本以慕化而来，固在接以恩仁，使其感悦。如闻比年长吏，多务征求，怨嗟之声，达于殊俗…其岭南、福建及扬州蕃客，宜委节度观察使常加存问，除舶脚、收市、进奉外，任其来往通流，自为交易，不得重加率税。”（注：《全唐文》卷75。）这个诏令表明蕃舶管理的大权在地方上是集中于地方长官手中的。
蕃舶抵达后，地方政府要及时向朝廷上报。李肇《唐国史补》卷下写道：“南海舶，外国船也。每岁至安南、广州。师子国舶最大，梯而上下数丈，皆积宝货。至则本道奏报，郡邑为之喧阗。”可见海舶抵港后， 地方政府要及时向朝廷报告。 这种上报制度还可从《新唐书》卷222下《南蛮传下》关于罗越国的记载中得到印证：“罗越者， 北距海五千里，西南哥谷罗，商贾往来所凑集，俗与堕罗钵底同。岁乘舶至广州，州必以闻。”罗越国在今马来半岛南部。史言其舶到达后，广州政府必须向朝廷报告。可见道、州政府向朝廷上报蕃舶到达之事，已是唐代的惯例。
地方政府对于蕃舶商人要负责供给食料。《龙筋凤髓判》卷2 载一判云：“波斯昆仑等舶到，给食料，已前隐没不付，有名无料，虚破官物，请停。”可见蕃舶到达后，要由地方政府向其提供食料，这种食料是从“官物”中开支的。唐政府一般对于外交使节是提供食料的，而这里对于蕃舶商人也同样提供食料，可见当时是把蕃舶贸易不仅仅视为经济行为，而且视为一种外交行为的。
地方政府对蕃舶进行管理的具体程序是，当蕃舶抵达后，首先由地方政府长官进行“检阅”、“讥视”。《旧唐书》卷131 《李勉传》载，大历四年（769年）李勉为岭南节度观察使， 当时“前后西域舶泛海至者岁才四五，（李）勉性廉洁，舶来都不检阅，故末年至者四十余。”可见对于蕃舶照例都要进行“检阅”。何以在李勉之前蕃舶稀少呢？《新唐书》卷131《宗室宰相传·李勉》谓， 这是因为前任节度使“讥视苛谨”的缘故。讥即稽查，“讥视”亦即“检阅”。本来这种“检阅”是行使国家主权的正常方式，但是实际上大多数节度使则借“检阅”之名，行敲榨勒索之实，只有少数能按正当规章进行检阅。《新唐书》卷182《卢钧传》载，开成元年（836年）卢钧为岭南节度使，“海道商舶始至，异时帅府争先往，贱售其珍，（卢）钧一不取，时称洁廉。”《新唐书》卷158《韦皋传》附《韦正贯传》谓，大中三年（849年），韦正贯为岭南节度使，“南海舶贾始至，大帅必取象犀明珠，上珍而售以下值，（韦）正贯既至，无所取，吏咨其清。”象卢钧、韦正贯这样清廉的毕竟少数，于是如《旧唐书》卷177 《卢钧传》所谓“凡为南海者，靡不捆载而还。”其结果是外商“至者见欺，来者殆绝。”据萧邺《岭南节度使韦公（正贯）神道碑》载，韦正贯到任后“悉变故态，一无取求，问其所安，交易其物，海客大至。”（注：《全唐文》卷 764。）这些资料除了说明节度使负有“检阅”、“讥视”蕃舶的职责外，也表明节度使如按正常规章制度“检阅”蕃舶，则为蕃商所欢迎，因而蕃舶来者激增，反之则大为减少。这说明节度使执行外贸政策之好坏是直接影响蕃舶之来去多寡的。
在“检阅”之时，地方政府还要举行“阅货宴”。韩愈《正议大夫尚书左丞孔公（鄈）墓志铭》谓：“始至有阅货之燕，犀珠磊落，贿及仆隶。”（注：《全唐文》卷563。）一方面地方政府尽地主之谊， 对蕃商表示欢迎，另一方面则展示蕃商所输入之珍异商品。而在这种宴会过程中，不仅地方长官接受蕃商之馈赠，其下之吏员仆役亦得分润。这种做法已超出举行“阅货宴”的正常范畴，故为廉洁官员所反对，据《新唐书》卷163《孔巢父传》附《孔鄈传》载，孔鄈为岭南节度使时，就对“阅货宴”中接受蕃商贿赂之风进行整肃，“禁绝，无所求索。”
前文所引《太和八年疾愈德音》所称“舶脚、收市、进奉”，是节度使管理蕃舶的核心内容。所谓“舶脚”即征收关税。这种关税又称“下碇税”，或称之“率税”。向蕃舶征收关税是国家主权的体现，故刘长卿《送徐大夫赴广州》诗云：“当令输贡赋，不使外夷骄。”（注：《全唐诗》卷149。）这种税的税率是多少并不清楚， 有的学者据阿拉伯人的游记《中国印度见闻录》卷1认为征收百分之三十， 似有可疑（说详下文）。不过节度使大概能够上下其手，随意加收，上引《太和八年疾愈德音》对于地方政府征收“率税”过重提出警告，说：“如闻比年长吏，多务征求，嗟怨之声，达于殊俗。况朕方宝勤俭，岂爱遐琛。深虑远人未安，率税犹重，思有矜恤以示绥怀…不得重加率税。”这表明地方长官任意增加率税的现象是普遍的。
所谓“收市”，即政府优先垄断珍贵商品的交易。高宗于显庆六年（661年）二月十六日发布《定夷舶市物例敕》， 曰：“南中有诸国舶，宜令所司，每年四月以前，预支应须市物。委本道长史，舶到十日内，依数交付价值。市了，任百姓交易。其官市物，送少府监简择进内。”（注：《唐文拾遗》卷1。 ）这个敕令表明“收市”由地方长官主持，船到十天之内举行，在这个期间只许官方收购；待官方收市完毕之后，才向百姓开放交易。收市所得商品称为“官市物”，上交中央少府监以供皇室之需。据陆贽《论岭南请于安南置市舶中使状》称，德宗贞元八年（792 年）岭南节度使李复向朝廷上报说：“近日舶船多往安南市易…臣今欲差判官就安南收市。”（注：《全唐文》卷473。 ）由于当时广州蕃舶减少，安南蕃舶增多，影响岭南节度使完成收市任务，于是考虑派遣官员前往安南收市。李复的建议未被朝廷批准，表明收市仍在广州进行。到了唐后期，收市的办法又有所变化，约成书于宣宗大中五年（851年）、 根据曾旅居中国的阿拉伯商人的亲身见闻记录而写成的阿拉伯人游记记载：“海员从海上来到他们的国土，中国人便把商品存入货栈，保管六个月，直到最后一船海商到达时为止。他们提取十分之三的货物，把其余的十分之七交还商人。这是政府所需的物品，用最高的价格现钱购买。”（注：穆根来等译：《中国印度见闻录》卷1第 43条、34条，中华书局1983年版。参见张星烺《中西交通史料汇编》第二册第三编第五章，中华书局1977年版。）官府保管商品六个月，是为了“在同一季风期最后一条船来到之前不得出售，以便对进口的各类商品确定一个公平合理的牌价。”（注：穆根来等译：《中国印度见闻录》卷1第43条、34条，中华书局1983年版。参见张星烺《中西交通史料汇编》第二册第三编第五章，中华书局1977年版。）从这个记载可见，官府在等待当年的蕃货全部到齐后，将其中的百分之三十作为收购对象，其收购价格高于市价，据同书记载可高达一倍；其余百分之七十交还货主，再任其在民间交易。论者谓当时对蕃舶征收关税百分之三十即根据这条记载，但从这个译文看，似不是指关税而是指官方收购之份额。
地方官员在征收关税和进行收市之后，要将所得商品向朝廷进奉。据李翱《徐公（申）行状》称，徐申为岭南节度使时，“蕃国岁来互市，奇珠玳瑁异香文犀，皆浮海舶以来，常贡是供，不敢有加，舶人安焉，商贾以饶。”（注：《全唐文》卷639。 ）如果按照“常贡”之需而征税和收购，蕃商是能够获得厚利，因而受到他们欢迎，反之，在“常贡”之外强取则不然。事实上，唐代岭南地方长官大多利用“进奉”贪赃，大发横财。《新唐书》卷126《卢怀慎传》附《卢奂传》谓， 天宝初年卢奂为南海太守时，“前守刘巨鳞、陆杲皆以赃败，故以奂代之。污吏敛手…远俗为安。时谓自开元后四十年，治广有清节者，宋璟、李朝隐、奂三人而已。”可见广州地方长官清廉者少，贪赃者多。其下级官吏亦然。
节度使对蕃舶的管理，还表现在他可以就蕃舶管理制订具体的政策、法令。《新唐书》卷163 《孔巢父传》附《孔鄈传》载，岭南节度使孔鄈就曾修改蕃商之遗产继承法令，“旧制，海商死者，官籍其赀，满三月无妻子诣府，则没入。”元和年间孔鄈为岭南节度使，“以海道岁一往复，苟有验者不为限，悉推与。”孔鄈认为海道往返常以年计，以三个月为限的规定不合理，于是将原来规定蕃商死亡后三个月内无亲属认领，即将其财产充公，改为不受时间限制，只要有确实之亲属前来认领即将其遗产全部退还。有的贪官则利用这一权力“作法”以牟利。《旧唐书》卷177《卢钧传》谓：“南海有蛮舶之利，珍货辐凑。旧帅作法兴利以致富，凡为南海者，靡不捆载而还。”这是利用掌管蕃舶之权力，制订或施行一些便于敲诈勒索蕃商的政策、法令，以牟取私利。
四 翻译
由于边境地方政府负有多方面的涉外职责，翻译就成为非常必要的一环， 于是边境地方政府亦设置有翻译官员以司其事。 《旧唐书》卷165《柳公绰传》载，太和四年（830年）柳公绰为河东节度使时，回纥遣梅禄将军李畅来互市，“及至，辟牙门，令译引谒，宴以常礼。”可见河东道设置有译官，负责翻译和礼宾事宜。《新唐书》卷222 中《南蛮传中·南诏传下》载，咸通七年（866 年）南诏酋龙派遣清平官董成等十九人出使成都，西川节度使李福与其争执拜见之礼，“导译五返，日旰士倦，议不决。”西川节度与南诏使者的谈判，是由“导译”居中进行的。可见西川节度府也置有译员。
由于边境地方政府的外交和翻译任务繁忙，因此唐朝曾命令边境地方政府设置专门机构以培养翻译人员。《册府元龟》卷996 《外臣部·鞮译》载，开成元年（836年）五月“敕应边州今置译语学官， 掌令教习，以达异意。”这是命令边境地方政府设置“译语学官”，培养翻译人才，以满足外交活动之需要。边境地方政府设立外语学校，培养翻译人才，这在我国古代历史中尚属首见。
五 掌握并上报蕃情
边境地方政府既负有种种涉外职责，故必须及时而详尽地了解和掌握蕃情。《新唐书》卷180《李德裕传》载， 李德裕为剑南西川节度使时，“乃建筹边楼，按南道山川险要与蛮相入者图之左，西道与吐蕃接者图之右。其部落众寡，馈
远迩，曲折咸具。乃召习边事者与之指画商订，凡虏之情伪尽知之。”李德裕通过“习边事者”及其他途径获得吐蕃方面的情况，画成地图，详尽地掌握了对方的各种情况。这是边境地方长官必需通蕃情的典型事例。除了通过正常渠道了解蕃情外，也通过其他情报手段获取蕃情。《通鉴》卷261唐昭宗乾宁四年条载， 剑南西川节度使管内“黎、雅间有浅蛮曰刘王、郝王、杨王，各有部落，西川岁赐缯帛三千匹，使觇南诏，亦受南诏赂诇成都虚实。每节度使到官，三王帅酋长诣府。”关于浅蛮，胡注曰：“黎、雅西南大山长谷，皆蛮居之，所在深远，而三王部落居近汉界故曰浅蛮。”这是西川节度使与南诏互相利用边境少数民族刺探对方的情报。
在边境地区如果发生有关外交方面的事件，或对方有何重要动态，地方政府均须及时向朝廷上报。这个方面史载甚多，这里就不一一引述了。
综上所述我们可以看到，唐代边境地方政府涉外行政与事务管理方面有两个重要特点：一是具有全方位的管理职能，可以说涉外事务不论巨细均在其职权范围内。地方外交权力集中于地方最高行政长官之手，这在唐朝前期为州刺史，后期为节度使。他们既具有相对独立的对外权力，又须听命于中央。二是具有周密完备的管理网络。唐代地方政府对于涉外事务的管理，从最高地方行政机构的道，而州、县、乡直至最基层的村，逐级构成一个严密的、完整的金字塔式的管理网络。任何涉外事务均可通过这个网络上行下达，中国古代外交管理权力之高度集中，至此已达于极致。