试论农业组织制度创新与农村土地制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,试论论文,制度创新论文,农村土地论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农业基本状况及农村现行土地产权结构选择
1.人多地少、经济不发达是我国基本国情，也是形成我国农业基本现状的重要原因
在人口方面，1952年我国人口总数为5.75亿人，到1997年底，我国实际人口达到12.36亿人（注：参见《我国的人口与土地》， 载《房地产报》1998年6月12日。）。45年间增加了6.61亿人。 与人口增长呈正相关，就业人口也迅速增加。据统计，1952年全国社会劳动者总数为2.1亿人，1992年增加到5.9亿人，40年中增加了3.8亿。面对如此巨大的就业压力，政府只能通过严格的户籍管理制度，使之滞留在农村土地上。另一方面，从新中国成立到1995年，城市化水平仅由10.6%提高到29.04%，46年间提高了不到19个百分点，远低于80年代初世界平均40 %的水平。城市化进程的相对缓慢，使农村大量劳动力无法转移出来，形成大量农村劳动力“隐性失业”。据估计，农村这部分富裕劳动力高达1.2亿。如此庞大的过剩劳动力滞留在土地上， 必然会形成对农业集约化程度提高的反向作用力，尤其是对规模效益的形成起了直接负面效应（注：蒋永穆：《我国农业增长方式分析及转变途径》，载《中国农村经济》1997年第2期。）。
从土地方面看，我国土地资源的主要特点为：一是绝对量大、相对量小、不易利用的土地比重大，可耕地资源严重不足；二是土地资源分布上具有较大缺陷，耕地分布在山地、丘陵、高原的占66%，分布在平原和盆地的只占34%，而有水资源保证的耕地仅占39%，中低产田则占61%（注：保护耕地问题专题调研组：《我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议》，载《中国土地科学》1997年第1期。）； 三是土地资源后备潜力较小。此外，由于人为的原因，近年来我国耕地总量大幅度减少，质量损失严重。虽然全国土地详查数据表明，至1990年底，我国耕地为20.16亿亩，高于国家统计数14.3亿亩的41%， 但即使按详查数据计算，我国人均耕地仍只有1.66亩，不及世界人均耕地3.75亩的44%（注：顾焕章：《论面向21世纪我国农业现代化进程中的十大关系》，载《中国农村经济》1997年第7期。）。随着我国人口进一步增多和耕地进一步减少，人口与耕地的反向变化将不可避免地导致粮食供给压力增大。
由此可见，从事农业生产的劳动力的严重过剩，极大地制约了我国农业劳动生产率的提高。而极低的农业劳动生产率，不仅是我国农业落后的重要特征，也是农业比较利益低的重要原因（注：顾焕章：《论面向21 世纪我国农业现代化进程中的十大关系》， 载《中国农村经济》1997年第7期。）。同时，人口和土地的矛盾， 又使得政府必须把保证粮食供给作为首选目标，促使农民不断地提高土地生产率。在效益和产量的选择上，必须在保证产量的前提下再考虑效益问题。因此，对土地的精耕细作及大量劳动力的投入自然成为一种必然的选择。
2.效率与公平是决定农地产权结构选择的主要依据
通俗地说，制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度（即所谓“目标模式”）对另一种制度（即所谓“起点模式”）的替代过程（注：卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1996年版，第71页。）。正因如此，人民公社不合理的产权结构和经济组织形式所造成的低效率及高费用，导致了这种制度的解体；而家庭联产承包责任制以其平等自愿的经济契约方式及合理的分配方式形成了较强的生产激励，节省了生产的组织、监督和管理费用，因而成为取代人民公社的“一种效益更高的制度”。这突出地表明效率是促进制度变迁的内在动力。随着农村市场取向改革的逐渐深入，我国现行的农业组织制度和土地产权结构深层次矛盾日渐突出，又面临着进一步改革和完善的需要。
但在另一方面，“效率”虽然是促进制度创新的重要因素，但却并非唯一因素，制度变迁会受到“预期成本”的制约。一项制度安排能否被创新，关键取决于“预期的净收益（即指潜在利润）”是否“超过预期成本”，“只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”（注：[美]科思·诺思等：《财产权力与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店1991年版，第274页。）一种制度安排，实际上就是一个利益分配的方案。当制度发生变革时，不仅会使资源配置效率发生变化，还会导致利益的重新分配或调整（注：盛洪：《关于中国市场化改革的过渡过程的研究》，载《经济研究》1996年第1期。）。 由于原有利益格局被打破，如果受损者形成的改革阻力过大，即所谓“摩擦成本”过高，则可能导致改革的失败。而任何只顾“效率”不顾“公平”的制度选择必然会损害大多数人的利益，往往使得制度变迁和运行的“成本”过高而大大降低预期“效率”，最终走向其否定自身的反面；甚至还可能由于各利益主体之间的激烈冲突和对抗所产生的摩擦成本太高，使得制度创新根本无法实现。
根据我国农业的现状，土地在今后相当长的时期内，不仅是广大农民的基本生产资料，也是他们的基本收入来源和重要的“社会保障”（注：傅玉祥：《农村经营体制的运行走势》，载《农业经济问题》1997年第7期。）。由此决定了在土地产权的配置方面，尤其是在土地使用权进行初始分配（或确定土地承包经营权）时，不能完全按照市场经济的要求进行，而应充分考虑农民的基本生存权，按照“公平”的原则予以安排。然后积极创造条件，通过促进土地的流转，逐步将“效率优先”的原则引入到土地经营之中。
因此在制度选择上，我们应注意把握“稳定”和“完善”的辩证关系。目前应积极贯彻落实国家关于延长农民土地承包期、维持现有土地承包关系30年不变的政策，稳定农村土地基本政策和承包关系，并以此作为基本框架和出发点，分析现行农业组织制度和土地产权结构中存在的主要问题，探索适应市场经济要求的新的制度安排。这种“渐进式”的改革，可以避免农地产权结构剧烈变革带来的社会不稳定风险，减少摩擦成本，从而使改革顺利进行。
二、我国现行农地产权结构及制度安排的主要问题
家庭联产承包责任制的建立和乡镇企业的异军突起，极大地促进了农村经济的发展，使我国农业和农村经济实现了第一个飞跃。然而，在计划经济向市场经济、传统农业向现代农业、粗放式经济增长向集约式增长转变的过程中，我国现行农地产权结构及制度安排已逐渐不适应新形势的要求，矛盾也日渐突出。主要表现在以下几个方面：
1.小生产与规模效益之间的矛盾
户营经济的形成是以人口或劳动力平均分配土地承包经营权为前提，由此决定了我国目前农业小规模分散经营及土地零碎化分配的格局。由于体制障碍及条件限制，土地难以流转，使得这种一家一户式的过分狭小而分散的经营规模很不经济，农户的生产受到土地规模效益的制约，农产品商品率低，相当数量的农户生产首先是为了满足自给，具有明显的小生产性质。即使出现一些剩余，也由于纯原料性产品的生产比较效益低，影响了农户联合进行规模生产的积极性。另外，由于生产规模狭小，家庭经营向“小而全”和“多样化”的方向发展，生产选择的多变性和随意性也大大加强。虽然，这在一定程度上可以适应市场的变化，但它既不利于农业的专业化分工，也不利于形成相对稳定的、具有一定规模的集约化生产。
2.小生产与大市场之间的矛盾
户营经济的形成使得农业生产主体数量多而分散，又缺乏有效的组织和分工协作，因此在面向市场经济的转轨过程中，广大农户对信息掌握十分欠缺，在交易中信息严重不对称，处于十分不利的地位。一方面，由于农户小生产与社会化大市场需求之间的矛盾，加剧了农产品市场价格的波动（注：“中国传统农业向现代农业转变的研究”课题组：《从传统到现在：中国农业转型的研究》，载《农业经济问题》1997年第7期。），从而增加了农户生产的信息成本和风险成本； 又由于长期受小农经济的影响，许多农户在生产经营中凭直观和经验决策：他们或者以头年生产的品种和数量来决定来年的生产，或者按习惯进行种植，或者以“从众”意识进行决策，不作具体分析，一哄而上，生产经营具有极大的盲目性，这无疑大大提高了风险成本，最后必然会遭到市场规律的惩罚。另一方面，由于受原体制下条块分割的影响，统一市场的功能难以发挥，使得农户不仅生产经营的风险成本很高，而且进入市场的交易成本也很高。
3.社会化服务功能滞后与现代农业要求之间的矛盾
建立和健全农村社会化服务体系，是适应区域化布局、专业化生产、商品化交换的现代农业多层次、全方位需求的必然选择。而我国目前已有的农村服务体系大多是依托行政区域建立的，这些农业服务组织以乡村集体经济、国家经济技术部门和专业协会为主，服务范围狭窄，仅能为农户生产提供一些基本服务，又不具规模，不能为农户提供产前、产中和产后的全方位服务。而且在一些地方集体经济已有名无实，无力承担起为农户提供服务的职能。社会化服务功能的滞后，使农户在生产经营的各个环节中难以获得必要的帮助而常常处于被动，这对我国农业现代化的发展是极为不利的。
三、我国农业现代化建设中的组织制度创新和农地制度改革
我们在前面曾经指出：合理的制度选择和创新，首先应具备克服原制度安排缺陷的制度绩效，其次应避免在制度创新过程中产生过大的“摩擦成本”。因此，稳定农村土地基本政策和承包关系是我们进行理论探讨和实践的基本前提。在此前提下，虽然初始形成的土地产权配置相对而言是既定的，但对由此形成的户营经济而言，只要通过经济手段将它有效地组织起来，并为之创造良好的发展环境。户营经济同样能适应农业现代化的发展，这是被许多国家农业现代化成功的经验所证实了的。所以当前的任务应是积极探索户营经济有效的组织形式，使它在良好的环境中不断发展。
另一方面，布坎南等人曾将科思定理表述为：只要交易是自愿的，那么，初始的合法权利的配置与资源配置有效性无关（注：转引自刘伟、平新桥《现代西方产权理论与企业行为分析》，载《经济研究》，1989年第1期。）。这表明， 即使目前农地产权的初始配置不一定十全十美，但只要界区清楚，且使用权可依法自由转让，农地资源仍可实现有效配置。因此，我们也应积极探索农村土地制度改革的具体思路。
我国目前户营经济的主要问题是缺乏有效的组织和专业化分工与合作，缺乏规模效益，加上在传统计划经济体制下，农业产业被分割，使得相关产业不配套，产前、产中、产后相脱节，农业利益流失，农户进入市场的交易成本过高。解决这些问题的根本途径，就是要在以家庭联产承包为主的责任制和双层经营体制为基本制度的前提下，促进农业组织制度创新、深化土地制度改革和促进土地流转。
1.农业产业化的兴起和特征
回顾我国农村改革的历程，大体经过了三个阶段：首先，家庭联产承包责任制的实现重新确立了农户的经营主体地位；随后，流通体制的改革，又把广大农户推向了市场；而在目前兴起的农业产业化，则是为了解决农户家庭经营的外部市场环境问题，同时在专业分工的基础上通过建立经济共同体来获得规模效益和增值收益，这无疑是我国农业组织制度的又一次重大变革和创新。
虽然理论界关于农业产业化的内涵和特征的观点不尽一致，但笔者十分赞同牛若峰研究员关于农业产业化内涵的表述（注：参见《农业产业化实践进展探析》，载《农业经济问题》1997年第10期。），并略作修改如下：农业产业化是以市场为导向，以农户为基础，以龙头企业或合作经济组织为依托，以经济效益为中心，以系列化服务为手段，围绕某个主导产业或若干个骨干农产品，将产前、产中、产后诸环节联结组合为一个新的产业体系，实行种养加、产供销、农工贸一体化经营，引导分散的农户小生产转变为社会化大生产，在系统内“非市场安排”与系统外市场机制相结合进行资源配置，按市场农业自我积累、自我调节、自我发展的机制运营，由多元参与者主体自愿结成的经济利益共同体。农业产业化具有以下基本特征：（1）生产专业化；（2）布局区域化；（3）经营一体化；（4）服务社会化；（5 ）管理企业化（注：牛若峰：《再论农业产业一体化经营》，载《农业经济问题》1997年第10期。）。农业产业化的核心是在利益机制驱动下的一体化经营，其实质是在这种新的组织制度安排下，通过市场交换关系，使整个农业产业“风险共担、利益均沾”（注：丁力：《农业产业化的利益机制问题初探》，载《农业经济问题》1997年第9期。），从而促使传统农业向现代农业转变，促使农业增长方式从粗放型向集约型转变。
经过几年的实践，农业产业一体化经营取得了较好的制度绩效。具体体现在：通过这种制度创新，可以将农业再生产诸环节被分割的内在联系以市场为纽带重新连接起来，引导分散的农户小生产参与整个系统的分工和协作，降低风险和交易成本，提高生产率，因而可使整个产业系统获得系列效应或规模优势，取得良好的经济效益。许多地区正是通过农业产业经营一体化方式，取得了产品增产、产业增效、农民增收的效果（注：参见《农业产业化实践进展探析》，载《农业经济问题》1997年第10期。）。但我们也应注意到，在经济比较落后的地区，由于缺乏龙头产品或龙头企业等原因，农业产业化的推行比较困难。因此，如何根据各地的具体条件进行农业组织制度的创新，仍是需要深入探讨和研究的。
此外，农业产业化要求按专业化进行分工，要求大力发展社会化服务体系，同时，农业现代化也要求实行土地适度规模经营以提高农业生产率。这就进一步要求深化农村土地制度改革，建立和健全合理的土地流转机制，调整现行的农地产权结构，使土地经营与农民就业结构的调整相适应，以适应现代农业发展的需要。随着农业产业化的发展和农业生产率的提高，土地的社会保障功能将逐渐弱化，这又可进一步促进土地资源的优化配置，加快农业现代化的进程，从而实现它们相互促进的良性循环。
2.我国农地制度改革思路的探索
我国政府在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中指出：在完善以家庭联产承包为主的责任制和双层经营体制的基础上，鼓励土地使用权依法转让，有条件的地方逐步推进土地适度规模经营。从而将稳步提高土地规模经营水平作为我国今后农业发展的目标。在具体作法上，按照“强化所有权、明确发包权、稳定承包权、放活使用权”的思路，并把放活土地使用权，建立土地流转机制列为重点，试图将市场机制引入土地资源的重新配置，逐步实行农业规模经营，加快农业产业化步伐，以实现经济增长方式的转变。
然而，在实际中土地规模经营进展十分缓慢，许多地区普遍存在土地难以流转的现象。有些农户即使不愿从事农业生产，有的甚至宁可抛荒也不愿放弃所承包的土地。这固然与经济不发达等条件制约的因素有关，但也与上述改革思路线条过粗、农地产权结构存在较大障碍等因素有关。具体表现在以下几个方面：
（1）土地产权界定不明晰，相关法规滞后，制约了土地的流转。 产权明晰，是以市场机制有效配置资源的必要条件。而在现有承包制下，对土地所有权、使用权的内容和范围缺乏明确划分，对所有权、使用权主体的权利和义务也缺乏明确和具体的规定。比如，土地承包经营权等于土地使用权吗？按照“稳定承包权、放活使用权”的思路，两者应该是有差异的，但两者的具体内容和相互关系又如何呢？又如，虽然在最近公布的《中华人民共和国土地管理法》中第二条第三款规定，“……土地使用权可以依法转让”，但目前除了一些原则性的规定外，尚未见到国家对农户授予承包土地处置权的具体法规和办法；而在承包期内，又由于“土地承包经营权受法律保护”，集体不能随意处置农户承包的土地，因而出现承包制内部土地处置权主体的缺位，造成土地流转的要素供给障碍。另外，由于权利和义务界定不明晰，尤其是农户对所承包的土地本身应尽的义务和应负的责任不明确，使得农户不仅对土地投资的积极性不高，而且由于缺乏处罚和责任约束，加上集体土地所有权弱化，难以对农户的土地经营进行必要的监督和管理，使得农户拥有的土地承包经营权扩张，合理使用土地的约束性减小，因而出现了随意改变土地用途、对土地掠夺式经营，甚至弃耕抛荒等行为。这不仅影响了土地在不改变原农业生产用途条件下的正常流转，而且也是使耕地减少、质量变差的重要原因之一。
（2）土地所担负的社会保障功能制约了土地的流转。 在经济欠发达地区，大量农业劳动力无法稳定转移到非农产业，农业社会化服务也比较落后，土地作为农民的基本收入来源和重要社会保障，使得农民对土地具有极大的依赖性，因此土地流转十分困难。即使在一些经济比较发达地区，虽然农业收入对当地农民已无足轻重，但由于就业等社会保障的后顾之忧未能消除，加上土地承包经营权不能有偿转让也制约了农民对土地流转供给的积极性，农民即使抛荒土地，也不会轻易放弃所承包的土地。
（3）对集体土地所有制的传统认识和实践制约了土地的流转。 我国农村土地的社会化占有并未超越“社区所有制”的范畴（注：靳相木：《农业社会化有待继续破题》，载《农业经济问题》1997年第12期。），即某一社区范围内的农户是该区土地的当然所有者。在这种传统认识和实践中，集体土地不仅是生产资料，也是公共财产，作为集体成员的农户平等享有土地产权是理所当然的，由此派生出的“土地所有者身份的获得无需付出代价或丧失无法得到补偿”的特征，与市场经济对产权的自由流动及等价交换原则的要求是有矛盾的。此外，这种传统认识和实践还强化了土地的社会保障功能，限制了土地流转的主体范围。在许多地方，土地进行调整的首要原因是社区人口变动而非流转或其它，这也与为了稳定承包权而采用的“增人不增地，减人不减地”的新制度安排发生矛盾。
针对以上问题，笔者提出农村土地制度改革的具体思路和对策为：
（1）明晰土地产权，尤其应明确界定土地所有权、 使用权的内容和范围，具体确定所有权、使用权主体的权利和义务。非国有土地为农民集体所有，土地所有权由该集体内全体成员选举产生的村民委员会代表全体所有者行使，这种所有权除对体制外的“四荒地”和预留机动地等拥有相对完整的产权外（指占有、使用、收益和处置的完整权利束，但不能阻挠被国家征用），承包地则由于在初始分配时已将部分权能分离让渡给了单个的农户，“交够国家的，留够集体的，剩下就是自己的”，所以在承包期内的土地承包经营权具有某些特定的权能，此时该土地的所有权权能相应地也受到了一定的制约。
具体而言，土地所有权主体应以能体现集体全体成员意愿的村民委员会为代表，其主要权利为：除对承包地在承包期内仅享有“集体提留”的部分收益权、使用监督权和违约处置权外，对其他类型的集体土地享有完整产权，并包括对承包地的初始分配权和承包期满后的处置权；而主要义务为：强化集体所有权，发展和壮大集体经济，加强农田基本设施建设，发展农村社会化服务体系，积极为农户规模经营创造条件，推进农业产业化进程。
在新的《土地管理法》中，土地承包经营权被归入土地使用权一类，国有土地和集体土地都可由单位或个人承包经营，但只能从事“大农业”生产。为便于分析，本文所讨论的土地承包经营权仅限于集体土地。笔者认为，土地承包经营权与其他农村集体土地使用权的内涵并不完全相同，最大的区别在于承包地的耕作用途受到严格控制，除被国家征用外，一般不允许改变它的农业生产用途；其次，在承包期内，承包者必须承担缴纳农业税和上交提留的义务，而其他农村集体土地如“宅基地”、“自留地”等的取得和使用则可能是无偿和无期的。最重要的是，由于土地的规模经营主要取决于承包地的流转，所以，土地承包经营权的具体界定是我国农地制度安排的关键。笔者认为，必须明确规定土地承包经营权在承包期内可以依法转让（转包）、出租、抵押、入股、继承等，并应根据市场供求关系按价格规律实行流转。但对承包地的流转必须严格限制不得随意改变用途，也不得抛荒或掠夺式经营。否则，村民委员会可依法收回土地承包经营权，并对当事人予以处罚。此外，应加强对承包地的经济评价和价格评估，积累基础资料，加强管理，鼓励农户对土地投入，并通过税收手段调整土地的收益分配，逐步以市场机制实现对承包土地的配置。
（2）鼓励土地承包经营权入股，建立土地股份合作制， 推进土地规模经营。通过这种形式，可使土地的价值形态与实物形态分离，并通过农户对土地价值形态的占有（主要通过以股权方式参与土地的收益分配来实现），逐渐淡化农户对土地实物形态的占有，使得土地便于集中，以促进土地适度规模经营。同时，由于农户原来承包的责任和义务关系不变，生产状况的好坏直接与自身利益相关，所以这种制度安排仍可保持原有的激励机制不变，并能通过有效的监督，使农户在劳动生产率提高的状况下，获得更多的剩余。此外，这还有利于实现合理的专业化分工，扩大社会化服务规模，通过提高土地利用率来提高生产能力。另一方面，土地流转还应与农业产业化进程相配合，通过现代农业的自我积累、自我调节和自我发展，逐步建立起农村的社会保障体系。
（3）超越“社区所有制”的范畴，促进土地流转。 在有条件的地方，只要不改变土地的原有用途，可以尝试允许土地所有权在农村集体经济组织之间进行流转，从而打破“社区所有制”的格局。在土地承包经营权的初始分配上，也要引入竞争机制，逐步突破仅仅面对所在社区成员进行分配的限制（新的《土地管理法》对承包经营主体不局限于本集体经济组织成员作了相应的规定，在制度方面比以前有了很大的突破。），而对于未获得土地承包经营权的土地所有者成员（并非一定为社区成员），则应给予相当于转让土地承包经营权的补偿。此外，还应在大力发展农村经济的基础上，通过建立和健全有效的社会保障体系，使社区每个成员的生活都有一定的保障。
收稿日期：1998-09-18
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