大城市突发事件管理：对京沪穗邕应急模式的分析，本文主要内容关键词为：突发事件论文,大城市论文,京沪论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
现代城市是一个高度复杂的、多功能的、综合性的有机体，是一定地域内政治、经济、文化中心，发挥着工业生产基地、商品流通枢纽、金融中心、信息中心、科技文化教育中心和对外开放窗口等多种功能，在国家和地区的经济发展和社会前进中起着先导作用。在现代大城市里，人口与经济聚集，巨量的社会成员以各种各样的组织、群体或单位的形态存在，城市系统的组元众多，存在着各种复杂的相互作用及非线性机制，呈现出高度的动态开放性。在这一系统中发生的突发事件具有复杂的快速的关联效应及积累、扩散效应，应急管理失当就会对城市经济社会生活造成很大的负面影响。需要进一步指出的是，在全球化背景下，公共危机的来源已经发生了很大变化。不只是自然灾害、战争等会引发危机，诸如环境污染、传染病、金融不良资产和呆坏帐、计算机病毒、处置不当的人民内部矛盾等均会成为诱发危机的重要因素。大城市由于其自身的特点而易于成为危机事件的爆发点，而且一旦发生突发事件就很容易扩散和积聚破坏性的能量。因此，大力加强突发事件管理和构筑系统的应急管理机制，对于转型期的中国大城市来说，客观上已经成为一项特别紧迫、重要而又艰巨的任务。
二
现行的城市危机管理基本上是把各类突发事件纳入“常规性突发事件”和“非常规性突发事件”两大模块予以应对和处置。前者主要是指那些专业性比较强，责任主体以较单一的职能部门为主，管理工作相对易于程序化的那些突发事件，如公安、消防、交通、急救等方面的事件等。后者主要是指那些综合性较强、牵涉面较广，对城市经济社会系统正常运行扰动大，实现管理的程序化比较难，需要多个部门或多方面力量协同应对的那类突发事件，如突发自然灾害、突发性的社会安全事件等。从动态的角度看，这两类事件是会相互转化的。常规性事件如果应对失当，就有可能发展和蔓延成综合性的非常规的事件；非常规性事件在快速有效的应对机制下也可以分解成几个常规性事件来处理。北京、上海、广州、南宁等城市在其危机管理架构中，程度不同地试图整合“常规性突发事件”和“非常规性突发事件”这两类管理活动，力求建构一个综合性比较强的应急管理机制。
“整合条块关系强化属地管理”的北京模式。北京城市建设和经济社会发展的步伐非常快，面对突发性危机事件的机会正在迅速增加，危机事件亦将呈现新的发展趋势。道路交通事故、生命线工程事故、火灾、群体性事件和政治事件等将是北京城市今后主要的人为灾害事故。大风及沙尘暴、浓雾、雪灾和高温等是北京市主要自然灾害和重点灾害。战争、地震、地质灾害、信息化灾害等仍将是主要的潜在灾害隐患。随着高层和超高层建筑的增多，地下空间的开发利用，新材料、新技术和设施带来的环境污染，尤其是大量人员流动带来的疫情频率加快，都会成为北京新的致灾源。特别需要指出的是，作为全国的首都，北京市拥有其他大城市所没有的庞大社会组织体系和复杂的条块关系，社会结构的异质性更高。在危机事件发生时，地方政府实际上很难协调、统筹辖区内的中央在京单位、军队单位和外地驻京机构。如何整合好条块关系，切实强化突发事件的属地管理机制，的确是搞好首都公共危机管理的关键。
根据国务院的要求并经过认真调研，北京市于去年年底制定并颁布了《北京市突发公共事件总体应急预案》（以下简称“预案”）。根据“预案”，北京市危机管理的决策层为北京市突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发公共事件应对工作。应急委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市各突发公共事件专项指挥部、相关委办局、卫戍区、武警北京总队负责人为成员。“预案”规定，北京市突发公共事件应急委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。其具体职责涉及突发公共事件信息的收集分析、总体应急预案修订、专项或分应急预案审定、预案演练的督促检查、城市危机管理的宣传教育、突发公共事件信息网络系统的建设、指挥平台的运行维护等。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。根据“预案”，如果遇到牵涉面大且超出北京市控制范围的突发事件时，提请党中央、国务院批准成立“首都突发公共事件应急委员会”，由党中央、国务院指定一名负责同志或授权中央政治局委员、北京市委书记任主任，中央国家机关、驻京部队及北京市委、市政府有关领导为成员，统一指挥协调首都突发公共事件应对工作。
实际上，以上制度设计在中央与地方危机管理的衔接上仍然可能会发生断档，以至贻误时机。而且设立于市政府办公厅的突发公共事件应急委员会办公室（市应急指挥中心），层次较低，独立性较差，不具有专业性和权威性，恐难发挥防范预警、应急处置和综合协调功能，恐怕也难有专门的力量去研究制定长期危机管理战略和应急计划，也不可能将各方面社会力量和资源迅速整合到统一的制度性框架体系之内。北京市目前正在加快应对暴力恐怖事件等突发事件的立法步伐，为制定北京市应对突发事件条例做前期准备。上述困境，可望在地方立法中得到一定程度的缓解。但比较根本的解决问题的办法，恐怕还是要通过中央层面的决策来建立常设性质的应对突发公共事件的“首都体制”。
“多元协调管理机构与应急响应机构相对接”的上海模式。2000年，上海市成立减灾领导小组作为全市减灾工作的决策领导机构，领导小组下设办公室，作为其日常办事机构，办公室主任由市政府分管副秘书长兼任，常务副主任由市民防办主任兼任。主要功能是负责减灾方面的宣传教育、预案编制、信息分析整理等工作。在决策层（减灾领导小组）之下，目前作为过渡，上海市还按灾种成立了抗震、防汛、防火等委员会作为相关灾种的协调管理机构，分别设在相应的职能部门。今后的目标是逐步实现归并，最终做到综合减灾的一元化领导与指挥。在市级模式之下，各区（县）也相应地建立了防灾减灾的领导机制和工作体制。
为了提高政府处置突发事件的应急指挥和快速响应能力，2001年11月上海市委、市政府决定深化社会服务联动工作，建立市应急联动中心。应急联动中心设在市公安局，依托110指挥中心发挥作用，其主要职能是在市委市政府以及具有管理突发事件职能的领导机构（如市减灾领导小组、反恐怖领导小组等）的领导下，对全市范围内的突发事件按照统一指挥、分级管理的要求实施先期应急处置。应急联动中心的设立，使得对灾害事故的统一接警成为可能。据报道，上海已实现110、119、120等特服号码的连通，市民在紧急情况下只要拨打其中的一个号码即可实现报警。由于挂靠市公安局，故其日常管理工作由公安局负责。作为市突发事件应急响应的中枢和组织载体，应急联动中心对市危机管理的各联动单位实行开放制度。突发事件发生时，根据其性质，相关的联动单位可以进驻中心担负相应的协助指挥职能。
从以上描述可以看出，上海危机管理模式的主要特点是，市灾害和应急事务的管理工作仍由各灾种协调机构负责，没有应对各类突发事件和灾害事故的常设的统一管理机构。作为突发事件的应急响应机构，市应急联动中心必须同时接受市减灾领导小组、反恐怖工作协调小组和航空安全领导小组等多个协调管理机构的指挥，两者之间是“多”对“一”的关系。这样一种模式存在的问题是多头领导，程序复杂，缺乏统一管理，应对重大突发事件的能力薄弱，因此，有待过渡到综合减灾的一元化领导与协调管理。
“依托公安部门建立社会联动机制”的广州模式。广州市以应急管理为目标的社会服务联合行动工作是随着公安机关110报警服务系统而建立和发展的。1998年广州市正式启动以110报警服务台为龙头，由供水、供电、医疗、环卫、环保、工商、民政等23个职能部门共同组成的社会服务联合行动网络，成立了“广州市社会联合行动服务小组”（以下简称联合小组），市长任组长，主管副市长担任副组长，相关职能部门负责人做成员，统一领导全市应急求助和突发事件处置工作。联合小组是广州市危机管理的决策层，其日常办事机构和联络辅助机构（即小组办公室）设在公安局，负责联合小组的日常事务，对各责任单位的工作进展情况进行日常督导和定期考核检查。作为市突发事件专门的应急响应机构，联合小组下面还设立了社会联动中心，挂靠市公安局，与市公安局110指挥中心实行“两块牌子，一套班子”。根据市政府的授权，联动中心有权指挥、协调、调度、监督相关联动部门去处置全市的应急求助和突发事件。
广州市突发事件管理的联动机制是，110报警服务台统一受理全市各类应急求助报警电话，接警人员通过网络平台将警务报警切转至相关的公安业务部门，将非警务报警通过电信网切转至相关的联动职能部门。遇有重大突发事件时，可根据需要将警情切转至数个职能部门，由其协同处置。处警情况由接警单位、部门及时向110报警服务台反馈，使其在突发事件管理中的信息中枢作用不致弱化。按照有关规定，没有参加社会联动的部门和单位，当接到110指令时，亦须根据实际情况认真受理，快速处置，并及时向110反馈信息。除了依托公安部门建立社会联动机制外，广州市还分职能地建立了卫生防疫应急机制、安全生产应急机制、防汛防旱防风应急机制，覆盖全市各类突发事件的应急网络不断完善。近年来，广州市陆续健全了应急管理的相关法规规章，建立了110联动规章，同时还建立了部门信息通报制度和联动工作例会制度等，使社会联动工作具备了一定的法律保障。
广州模式的特点就是：市政府授权市公安局负责突发事件的应急联动处置，市公安局可以统一指挥、协调相关部门，实现联合行动。但是，突发事件毕竟是多种多样的，对于社会联动途径所不能包纳的事件，广州市则采取另设相应应急机构的方式解决。如此一来，就产生了和上海形式虽异但实质相同的问题，即仍然是多个指挥系统并存，彼此之间无法有效统一调度，应对综合性的和比较重大的突发事件的能力依然薄弱。
“建立直属市委市政府领导的应急处置事业单位”的南宁模式。近年来，南宁市因在全国第一家建立由政府管理的、与市公安局平级的社会应急联动中心而受到国内外关注。1998年底，南宁市开始着手进行建设市政府应急联动中心的准备工作。2000年3月，市政府社会应急联动中心正式成立，直接接受市委市政府的领导。其运转模式是“集中接警，一级处警”。具体地说，就是利用集成的数字化、网络化技术，将110、119、120、122纳入统一指挥调度系统，市民只要拨打其中任何一个号码就能及时得到处警服务。目前，南宁市社会联动中心的接处警大厅面积有600平方米，设有接警席8个，处警席位12个。接警席的主要任务是负责受理报警电话、输入接警情况，并根据接警事件性质立即将其转至相应的处警席；处警席接到情报后则要分别按照刑事治安、交通事故、消防火灾、医疗急救等事件的性质直接向有关单位下达出警指令。在接处警过程中，与事件有关的通话均被数字录音设备记录下来。在处警席的后面，社会联动中心还设立了1个值班主任席，负责协调各处警台共同处置某一重大突发事件。中心工作人员的来源分别是市里选调、社会招聘或单位派驻。其中主任、副主任由市里直接任命，接警人员实行社会招聘，由中心直接管理，处警人员则主要由公安、交通、消防、急救等联动部门派驻，以派驻单位为主实行双重管理。
为了树立应急联动中心这一事业单位在突发事件管理中的应有权威，保障新建立的应急机制正常运转，南宁市政府组织有关部门及法律专家制定了《南宁市社会应急联动规定》（试行），于2002年4月 1日以市政府规章的形式正式发布，并准备在试行一段时间后加以修改和完善，将其上升到地方性法规层次，正式出台《南宁市社会应急联动条例》。尽管如此，南宁市的应急联动中心在突发事件管理中仍然面临着难解的困境。且不说授予一个事业单位分量那么重的危机管理职能是否合乎政府职能转变和事业单位改革的方向，单就国家目前尚无应急方面的统一法律，而公安、消防、卫生、交通等专业性法律又相对健全的情况而言，地方上试图通过一个政府规章、借助一个事业单位来实施综合性的突发事件管理，其长期效果和现实效力究竟如何，是值得打问号的。事实上，南宁市应急联动机制主要处理的还是公安、消防、急救、交通等那些“常规性”、“专业性”的突发事件，工作重心也只是在接处警上，尚未建立起针对重大突发事件尤其是重大、特大自然灾害、疫病、人为灾害等“非常规性”和“综合性”突发事件的事前防范和预警机制。
根据以上分析，可以说，南宁市突发事件管理模式的主要特点是：市政府直接主管社会应急联动中心，联动中心依据政府规章对突发事件实行集中接警和一级处警，统一调度指挥全市相关单位和部门以提高应急管理的效率和水平。
三
京沪穗邕突发事件应急模式均为因地制宜而产生，各有自身的特点。从总体来看，它们还存在着应急指挥体系建设力度不足、对公众参与机制建设重视程度不够、全程发挥专家作用的危机管理要求体现得不明显、应对危机的法律法规建设薄弱等共性问题。从公共危机管理的内在要求及自身规律出发，本文对这四个城市及中国其他大城市的危机管理及公共安全建设提出如下五点对策建议：
一是加大创新力度，建立一元化的应急指挥体系。现行的条块分割式的和单灾种的应急反应和管理机制，已难以适应转型期公共危机管理的需要。在突发事件管理方面搞得比较好的城市，应当在现有基础上再迈出关键性的一步，即依托和整合现有资源，建立一个统一的市级危机管理决策机制，设立专门负责灾害和危机管理的政府机构，形成多部门协同的综合灾害应急反应和管理模式。
二是建立健全公众参与机制，提高行政机制与社会机制的耦合程度。抗击非典取得胜利的一条宝贵经验是“群防群控”。对于大城市来说，社区常常处于危机发生的第一线。为了提高危机反应速度，降低灾害损失，建构政府力量与社会公众耦合联动的应急机制是至关重要的。大城市的危机管理尤其需要重视民众参与机制的建设，要把应急志愿者队伍建设、公众危机意识及各种突发事件相关知识的教育培训工作、市民自救与互救演练、危机心理准备等一并纳入城市公共安全机制，提高危机管理中政府与社会耦合联动的水平。
三是全程发挥专家作用，提高危机管理的科学性。危机管理是一个包含预防、处理和评估三大环节的完整系统，并非只是突发事件发生后的应急处置工作。2003年9月正式出台的《北京市防治传染性非典型肺炎应急预案》中，就为决策领导机构专门设计了“专家预警委员会”（由流行病学、病毒学、临床医学、公共卫生管理、统计学等方面专家组成），专门承担疫情监测信息的综合分析与评估、预警级别确认、疫情形势判断、应急响应建议等任务，对决策领导机构起信息咨询和决策参谋作用。大城市各类突发事件的管理、危机管理的各个环节均可参照这一思路和设计来组织专家力量和发挥专家的作用，从而为提高政府危机管理的科学化水平提供有效的智力支持和专业保障。
四是加强危机管理的“政策学习”，不断提高危机应对能力。作为一种公共政策机制，“政策学习”是将政策评估与政策变迁连接起来的中介环节。在防治非典斗争中，党和政府显示了较强的政策学习能力和危机应对能力，有关的学习成果在其后各层次各类型应急预案的制定和实施中得到体现。但这一学习比起社会转型期的要求来还只能说是是初步的和内生性的，因为学习的主体所涉及的大多只是小范围的群体（如行政体系中负责某项具体政策的职能部门），所涉及的政策调整大多属于较低层面上的具体政策工具或手段的调整。这对于大城市应对综合性的突发事件是远远不够的。“内生性的政策学习”亟待转变为“外生性的政策学习”或“社会学习”，即城市社会系统中的各个群体及组织都应成为学习的主体，围绕公共安全政策，政府体系应与外部环境广泛进行密切的互动。只有这样，危机管理的政策范式才能得到真正的优化，危机管理知识才能以城市系统各类组元为载体得以有效存储和积累，城市系统应对突发事件的能力才能整体性地得到提高。
五是加强法规体系建设，为危机管理提供坚实的法律保障。我国虽然从中央到地方也制定了一些针对不同灾种预防和处理的法规条例，但大部分是单灾种的，综合程度不高。从危机事件发生、扩散规律及国外有关经验看，加强危机管理的正确方向应当是尽快制定综合性的紧急状态法律，在中央层面成立有权威的危机决策与指挥机构。鉴于我国是单一制国家，对于地方上的危机管理应当淡化“因地制宜”，各大城市的应急模式最终应当过渡到一个相对比较统一的模式上来。由于全国统一法律的出台和统一机构的建立可能还需要一段比较长的时间，因此，为了保证城市经济社会正常运行和发展，大城市应积极运用地方立法权，尽快制定城市紧急事态条例，并应针对社会生活中危机风险较大的某些领域出台专门的法规条例，以规范各项管理工作，为现已设立的“硬件”（各类应急管理机构）高效有序地运转提供规范有力的“软件程序”系统。
标签：危机管理论文; 国家突发公共事件总体应急预案论文; 应急指挥系统论文; 工作管理论文; 时政论文;