国际组织中的国家利益——冷战与冷战后的比较，本文主要内容关键词为：国际组织论文,战后论文,冷战论文,国家利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：战后建立的一些主要的政府间国际组织，在国际政治与经济事务中发挥着重要作用并对国际关系产生了深刻影响。冷战结束后，体现在国际组织中的国家利益在内容上主要表现为：从以安全领域的合作为主转向以经济领域的合作为主；在表达形式上主要表现为集团模式的弱化和转化。同时，国际组织作为各国利益冲突和协调的重要场所，有许多新的问题和困扰。这些问题和困扰也是当今国际体系的一个反映，主要表现在3个层面上：1.国际社会管理层面； 2.国家体系参与层面；3.国家微观层面。问题的解决取决于各个成员国对自身利益与国际社会共同利益的理解和抉择。
国家利益的实现和维护有赖于民族国家在国际环境中与世界其他部分的联系〔1〕，由于国际组织为这种联系提供了固定的渠道， 因而成为维护和实现国家利益的重要场所之一。在国际组织中，成员国的国家利益大都要受相应组织规则的约束，以及成员国国家利益之间的相互制约。一般情况下，它们通过磨合在共同利益的基础上达成一定程度的合作。然而，冷战结束前后，在国际组织中，无论是国家利益的内容侧重点、表达方式还是判断依据，都表现出不同的特点。
内容：从安全利益到经济利益
冷战时期，东西方意识形态上的分歧和美苏在全球范围的争夺与对抗，恶化了国际局势，增加了世界的不安宁。东西方军事对峙使国家安全成为世界各国国家利益中的最优先考虑。冷战结束及随之而来的战略改组，降低了世界大战爆发的可能性，随着多数国家的安全系数提高和各国对经济发展的重视，经济利益上升到国家利益的首要位置。冷战结束前后国家利益内容的这种变化，自然也反映到国际组织中来。伴随着国家利益的这一变化过程，多数成员国日益重视国际组织的作用，纷纷重新确定它们在国际组织中的国家利益，并且据之调整了各自在国际组织中的政策。国际组织中的国家利益一般有两方面的内容：一是表现在各国强调其国家权利，维护自己的民族利益，二是在互相依存压力下调整自己的利益。调整的程度依据国际组织的目标和程序以及各自的需要和实力而不同。但总括起来，国际组织中国家利益调整前后的变化有以下几个特征：
一、对抗性国家利益的成分减少，国家利益交叉程度加深。随着意识形态利益在国际关系中的作用下降，冷战期间国际组织的成员国之间以东西方划线，以及中间国家介于二者间寻求平衡点的对抗基础和模式已经消失，各成员国在国际组织中的行动更多地从国家利益出发。而重点转移为维护经济安全和为经济发展利益寻求国际合作。对国家利益选择或认识上的趋同，客观上加深了成员国国家利益的交叉程度〔2〕。 冷战时期，联合国安理会长期处于瘫痪状态，但在海湾战争期间，安理会常任理事国则表现出相当大的协调一致。1990年8月2日到1991年12月底，安理会就伊拉克和科威特局势一连通过了24个决议，与冷战时期大国通过插手地区冲突来测试彼此的意志和能力的作法相比，这在联合国历史上还是第一次〔3〕。冷战后，在南部非洲、中美洲、 东南亚以及其他地区，“地区问题地区解决”的政策也促进了国家间冲突的消除。在这方面，一些地区组织，如北约、美洲国家组织、非洲统一组织和东南亚地区论坛发挥了积极作用。
二、全球性的人类共同利益逐渐成为国际组织各成员国国家利益中的有机组成部分，在此基础上，拓宽了国家利益的范围。冷战结束前后出现的全球化趋势，是当今世界发生深刻变化的特征之一。冷战后国际政治气氛的缓和，突出了全球问题的重要性。越来越多的国家认识到，诸如环境污染、人口猛增、毒品泛滥、核武器扩散、世界范围的移民潮以及富国与穷国之间的差距拉大等全球性问题，不是单独或少数几个国家所能全部解决的。各个成员国在考虑其国家利益时，不得不将经济上相互依存的增长和区域性贸易集团（如北美自由贸易联盟、欧洲联盟、亚太经合组织）的发展趋势纳入在内。这些新考虑为在国际组织框架内实行多边协调与合作开辟了道路。近年来，联合国发起的一系列会议，如1992年在里约热内卢召开的环境与发展会议、1994年在开罗召开的人口与发展会议、1995年在哥本哈根召开的社会发展高峰会议，以及在北京召开的世界妇女大会，为寻求解决全球性经济与社会问题发挥了主导性作用。
三、竞争性的经济安全利益在调整后的国家利益中占据重要位置。冷战曾使美国、欧盟和日本结成一体，但冷战后发达国家之间在贸易、金融及市场方面都出现了摩擦。经济竞争正日益取代军事冲突。南北问题的核心是建立国际经济新秩序。西方大国通过其控制的机构，如国际货币基金组织、世界银行和各种地区性发展银行或双边渠道同第三世界国家打交道。南方国家则利用联合国作为讲坛，讨论“经济的政治方面的问题”。成员国之间的关系中经济利益因素加强，政治因素减弱，导致对世界市场的争夺被提到了国际安全的高度来认识。但这种争夺尚未形成全面对抗，当发展到一定程度时一般会相互作出妥协，避免对双方都不利的结果。日本与美国发生的数次贸易战，最后大都是以日本的妥协告终。中国加入世界贸易组织受到的阻挠，究其实质是美国等国家企图以此作为筹码，压制中国作出更多让步。
冷战结束后，国际组织中各成员国国家利益在内容方面发生的调整和变化，虽然整体上有利于各国在国际组织中的协调与合作，但是在一些地区和对少数国家来说冷战的阴魂仍未散尽，有的国家在界定其国家利益时仍附加了不少地缘政治和意识形态的成分。如在处理波黑冲突时，受大国控制的北约往往与联合国的行动不合拍；在援助前苏联东欧地区经济转轨方面，国际货币基金组织和世界银行迎合西方大国的意图，作出过于慷慨的承诺。另外，冷战后不少地区局势失控，冷战长期掩盖的矛盾骤然爆发，虽然在国际组织中大国之间已取得较大程度的合作，但在处理与小国关系方面却存在不少问题，“新干预主义”的倾向在少数大国中有所抬头。
表达：集团模式的弱化和转化
冷战及其意识形态导致国际组织内部分裂为不同的营垒：以美国为首的西方集团；以苏联为首的东方集团；处于两者之间的第三世界国家集团。苏联为限制联合国秘书长的权力，曾提出一项“三驾马车”方案，要求以3名权力相等、一致行动的官员代替单个的秘书长，这3个官员将分别代表不结盟国家、苏联和西方集团。此建议虽遭否决，但从一个侧面反映了冷战时期联合国内部集团间抗衡的特征。美苏两大集团把第三世界国家作为争夺的对象，对于中国，美国则“在联合国以及各种国际组织内用全力阻挠恢复中国的合法席位”〔4〕。 第三世界的一些国家则充分利用美苏的矛盾，以期获得相应的经济利益和改善它们的国际地位。第三世界一些国家的政策进一步加剧了联合国内的集团对抗。联合国安理会中的5个常任理事国分属3方，由中国代表第三世界国家的利益。由于五大常任理事国常常意见相左，联合国安理会维护和平的作用受到了很大限制。
随着冷战结束，以意识形态对立为主的国际冲突开始降至次要地位。联合国成员国之间意识形态上分野的消弥，提供了一个较为灵活的、多极化的政治环境。旧的政治联盟所形成的运动规律已为新的运动规律所取代，各成员国在国际组织中维护国家利益的方式出现了转折。
首先，集团政治的色彩逐渐淡化。在联合国内，苏联解体和东方集团的瓦解，有利于联合国安理会协调立场。俄罗斯取代苏联在常任理事国的位置后，常常执行迎合西方意图的政策。第三世界国家在失去可加利用的东西方矛盾后，则加速了分化、重组的进程。过去两大集体都拉拢一些处于关键地位的国家，冷战后对第三世界国家的态度则是“不失礼貌的冷淡和漠不关心”〔5〕。 越来越多的第三世界国家接受实用主义的原则，在南北问题上很难协调共同的立场。以往历届联大设在联合国内的不结盟运动协调局，都要对各种重大国际问题发布表达一致立场的决议或声明，但从1990年第45界联大以来，常常由于意见分歧，拿不出类似的决议或声明。多数第三世界国家基本上采取国家利益和地区利益至上的态度，代表发展中国家的七十七国集团也常常在联合国大会和经社理事会的会议上无法形成共同的主张。
其次，冷战时期国际组织成员国通过与大国集团结盟，谋求集团安全利益并以此维护自身安全利益的作法，转为通过国际组织谋求集体安全利益来维护自身安全利益。在冷战时期，国际组织处于低档运转状态，多数国家采取与大国结盟的方式来维护安全利益。西欧、日本长期处于美国的核保护伞之下，东欧及其他地区的社会主义国家则与苏联结成联盟。冷战结束为成员国利用国际组织的集体力量来维护和平提供了契机。日本、德国近年来积极参加联合国的维持和平行动，联合国在冷战后的维和行动显著增多，针对苏联东欧地区的民族矛盾及非洲地区的部族冲突，联合国都尽快作出决议并采取了维持和平的行动。从联合国及其安理会处理海湾问题的全过程看，利用集体安全机制维护宪章、制止侵略基本上成为多数国家的共识。
第三，依据国际法、习惯法和国际惯例进行多边磋商日益成为冷战后解决国家利益冲突的主要方式。1994年7月， 东盟在泰国举行了东盟地区论坛（ARF），这是亚洲首次进行磋商多边安全的论坛。 联合国和不久前成立的亚太经合组织也发挥了类似的“论坛”作用。世界银行集团分别于1965年和1988年成立的解决投资争端国际中心（ICSID ）和多边投资担保机构（MIGA），旨在为投资争端提供“非政治化”的解决程序，其业务在冷战后有了很大发展〔6〕。 世界贸易组织作为贸易争端解决机构，正试图扮演某种世界贸易法庭的角色，并且能够制裁它认为违背协议的签署国。
冷战结束前后，国际组织成员国维护自身国家利益方式的变化，反映了相互依存关系发展使国家间协调倾向增强的一面，在冷战后新的多元格局下，世界主要国家开始重新判断其国家利益〔7〕。 经济利益在各国国家利益中的地位显著上升，迫使各国更多地参与到世界经济中，经济上共同利益的增加和对国际和平环境的需要，必然导致各国相互依存程度的加深。在国际组织中反映为成员国从经济和政治角度进行全面考虑，以及越来越多地通过国际组织进行多边协调活动。
抉择：冲突与协调
“国际组织本身由于致力于合作事业，这已经改变了国际组织中国家利益的观念和性质”〔8〕， 从冷战结束前后各成员国国家利益的内容调整及其维护方式的变化看，这些变化趋势预示着国际组织的一个新多元化合作时代正在到来。然而，冷战后的世界并非是太平的世界，面对冷战后多元化时代错综复杂的问题，国际组织作用和影响的发挥更加取决于成员国对其国家利益的现实抉择。冷战结束至今，国际组织的运行并不顺利，遇到了许多困扰及对其的争论。总括起来，这些困扰和问题可归结在以下3个层面上：
1、国际社会管理层面。核心问题是主权与干预。随着冷战结束，世人期望国际组织能够重新恢复国际合作的基础，开创“超越民族国家”的新纪元〔9〕。同时，冷战后世界上跨国行为体大量增多的事实， 以及对全球性问题的日益重视，使国际社会学派不仅认为国际组织是促成外交互动和建立国际规范的重要场所，而且把国际组织本身看作是制度建立和实施管理过程中的重要角色。据此，西方更有一些学者提出，传统的主权概念“已经过时”，国家主权受到越来越多的制约而正在逐渐弱化，主张国际组织行使某种程度的“世界政府”职能，也就是所谓的“新干预主义”。
冷战后国际冲突的性质有了显著变化，大多数冲突不再是国家之间的冲突，而是国家内部的冲突，在国际上尚缺乏“合理”干预的规则和程度的状况下，国际干预极有可能违背国际法“不干涉他国内政”的基本原则。特别是少数西方大国盗用国际组织的名义谋取它们的特殊利益，必然要危害被干涉国的国家主权。从联合国维持和平行动的成效看，它的确取得了一定成功，如在萨尔瓦多、波斯湾的军事行动。但在维和行动中作为授权国的美国，在海湾战争之后对伊拉克采取的措施、在调解波黑内战时进行的干预、在索马里的介入内争，都采取了与宪章不符的干涉内政的做法，使联合国的维和行动打上了美国制裁的标记，损害了联合国的声誉。这种情况继续发展，以联合国的名义进行的国际干预，就会变成为少数发达国家利用效劳，侵犯中小国家主权的工具〔10〕。近年来，在国际发展援助领域，西方国家常常借口人权、环境问题乃至“统治的质量”，对发展中国家附加政治性条件的现象十分严重。对此，发展中国家强调，国家主权是国际法和国家关系的基本准则，包括环境、民主和人权等问题的解决虽需加强国际合作，但本质上仍在各个国家管辖范围内，不能借口国际合作干涉一国内政，损害国家主权。
2、国际体系参与层面。国际体系是以领土为依据、 并在政治上组织起来的，彼此相互作用、追求国家利益的若干实体的集合，故也称为国家体系〔11〕。在国际体系中，国际组织可为成员国提供各式各样的便利，通过各个国家在某些领域的合作而建立起某种“国际控制”，或者处理国家之间发生的共同问题，建立若干各国均须遵守的规则和程序。在该层面上，国际组织的作用是副次的、派生的，要随着国际体系内力量和利益的格局变化而变化，国际组织中的核心问题是国家参与和利益协调的制度化。实际上，联合国等国际组织大都是为这个目标服务。它们“帮助一些地区成为新独立国家，并帮助它们参与国际事务”〔12〕。
不少学者认为，随着时间的推移，国际组织的活动将反映国际体系整体中力量和利益的变化。但冷战后国际组织的作用、地位和“独立性”都有所增强和提高，国际组织的活动不一定能反映国际体系中力量和利益变化的全貌。另外，冷战后的世界出现了许多新矛盾，不仅在冷战后局势失控的地区，发达国家之间也面临着一轮新的实力较量和利益争夺，在此情况下，仍然存在主权国家对国际组织控制权的争夺。在冷战后成为唯一超级大国的美国重视联合国讲坛，但它的前提是联合国应当成为体现其在全世界领导地位的舞台。因此，国际组织能否通过提供不偏不倚的沟通渠道和挽回面子的机会来消除或处理间歇发作的危机，就存在不小的疑问。
3、国家微观层面。核心问题是国际组织中成员国的不平等现象。 冷战后，尽管大国之间的关系有所协调，例如安理会内部的协调，使联合国恢复了主要的政治功能。但中小国家特别是第三世界国家的地位并未得到显著改善。相反，冷战结束后，第三世界国家在联合国中的地位下降了。50年来，象世界银行和国际货币基金这样的国际组织，对发展中国家的经济发展有所贡献，但它们的控制权仍掌握在少数发达国家手中。少数发达国家通过这两个机构甚至使一些受援国的政策亦为发达国家所控制。为此，巴布亚新几内亚提出一项关于“联合国在机遇与参与方面的协议”的提案〔13〕，要求改善发展中小国经常被排斥或处于当前重大国际变革的边缘的状况。
历史上，大国控制国际组织忽视小国利益的事例不胜枚举。无论是19世纪的五国同盟，还是本世纪20、30年代的国际联盟以及冷战时期的联合国，它们的共同特点是以大国之间的利益平衡为中心。联合国宪章规定该组织“建立在所有成员国主权平等的原则之上”，但这未能改变大国主导联合国的状况。从冷战之始，联合国对冷战就根本无法直接处理，各强国政府充分利用它们占据的优势地位，如安理会的各常任理事国都有能力阻止联合国安理会采取强制手段，亦能干扰以和平方式解决争端的努力。在联合国系统的其他机构，每逢商讨发展规划或作出建议，都要考虑到富国、强国的威望和意愿。冷战后，小国尽管获得了一个特殊的机会，能够以“自主的角色”〔14〕的身份参与国际事务，但从现实主义角度看，小国因其弱小和缺乏影响力，尤其是90年代以来发展中国家内部发生的分化，使它们在南北关系问题上越来越关注与自身利益有关的问题，难以在联合国内团结一致，去争取广大发展中国家的整体利益。
从对上述3个层面问题的论述中可以看到， 虽然国际组织的地位和作用在冷战后有所提高和突出，但国际组织面临的挑战显然更加广泛和复杂。国际组织的成员国在加强与国际组织合作的同时，同样也面临着多种的抉择。笔者认为，无论是国际社会层面的管理还是国家之间的平等参与，问题的解决取决于各个成员国对自身利益与国际社会共同利益的理解和抉择。正如克里斯特·琼森所指出的，国际组织中各国利益的协调本质上取决于在一个相互依存趋势增强的世界里，各国政府在多大程度上承认其国家利益与“共同利益”是一致的〔15〕。理论上，因为冷战后世界的趋势是各国必须在众多的领域进行合作，我们有理由期待它们更多地通过国际组织为共同福利、解决跨国界的问题以及减少冲突而相互妥协。不过，今天的国际体系仍以主权国家为基础，国家主权和国家利益仍是国际政治中高于一切的支配力量，国际组织的作用是有限的。尤其尚有少数大国奉行大国干预政策，在此情况下，不少发展中国家的国家利益在国际组织中并没有得到应有的尊重。所以，世界各国将本国的利益与其他国家的利益和各国共同面临的问题更多地联系在一起，尚需世界人民的共同努力。
注释：
〔1〕唐永胜、刘静波、张志忠：“国家利益的分析与实现”， 《战略与管理》，1996年第4期，第74页。
〔2〕阎学通：“国家利益的判断”，《战略与管理》1996年第3期，第37—38页。
〔3〕李铁城：“从海湾战争看联合国的集体安全机制”， 载袁士槟、钱文荣主编：《联合国机制与改革》，载北京语言学院出版社1995年，第111页。
〔4 〕赵宝煦：“祖国统一与中美关系——略谈美国政府插手问题”，载郭焕圭、赵复三编：《台湾之将来》学术论文集，中国友谊出版公司1983年，第184页。
〔5〕马克·洪：“联合国里的小国”， 《国际社会科学杂志》第13卷，第2期，1996年5月，第101页。
〔6〕Shihata,Ibrahim F.I.:"Towards a Greater Depolitciz-ation of Investment Disputes:The Roles of ICSID and MIGA",《The World Bank in a Changing World》,Dordrecht,M.Nihoff Publ-ishers,1991,P.309。
〔7〕阎学通：“国家利益的判断”，《战略与管理》1996年第3期，第38页。
〔8〕吉恩·莱昂斯：“国际组织与民族利益”， 《国际社会科学杂志》第13卷，第2期，第95页。
〔9〕同上，第82页。
〔10〕周纪荣：“冷战后联合国与国家主权的新格局”，载袁士槟、钱文荣主编：《联合国机制与改革》，北京语言学院出版社1995年，第23页。
〔11〕奥兰·R ·扬：“世界事务中的系统论与社会论——国际组织的地位和作用”，《国际社会科学杂志》第11卷，第4期，第15 —16页。
〔12〕唐永胜、刘静波、张志忠：“国家利益的分析与实现”，《战略与管理》1996年第4期，第82页。
〔13〕马克·洪：“联合国里的小国”，《国际社会科学杂志》第13卷，第2期，第103页。
〔14〕同上。
〔15〕克里斯特·琼森：“从组织观点看国际组织与国际合作”，《国际社会科学杂志》第11卷，第4期，第26页。