论我国科技政策评估体系中存在的问题，本文主要内容关键词为：评估体系论文,政策论文,论我国论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在科技日益成为最重要生产力的今天，面对科技发展日新月异的速度，世界各国为了争取在未来全球竞争中提升自己的地位，部在加快对科技发展战略与政策的调整，同时也都加大对科技的投入。如何加快本国科技事业的发展，以及如何尽快提高本国科技资源的利用效率，就成为世界各国都面临的紧迫问题。因此，科技政策的制定就成了目前世界各国都在加强研究的重要领域。由于在全球化时代，科技发展的最大外生变量又是科技政策，坚持对科技政策制定过程的研究，也越发显得重要。相对于发达国家来说，由于他们进入市场经济的时间较长，再加上有较成熟的政治体制保障，因而他们形成了比较完备的公共政策制定体系，对科技事业的发展也有比较成熟的经验，甚至可以直接借鉴公共政策的成功经验，从这个角度上说，他们的政策效率要比我们高出许多。相对而言，我国的市场经济的发育还不成熟，科技体制的转轨时间也不是很长，在科技事业的许多方面甚至还保留着计划经济时代的烙印，因而科技政策的制定的整体水平还不高。坦率地讲，我们还没有培育出一个成熟的科技政策制定体系，更不用说政策评估体系了。众所周知，只有建立了一个完善的政策评估体系，才能促进和加快科技政策制定体系的完善，从这个意义上说，探询我国当前政策评估体系中存在的问题，对于我国科技事业的发展就具有了重大的现实意义，同时这也是长期以来我们公共政策研究中一直被忽视的薄弱环节和领域。
1 当前国际上科技政策评估体系的研究现状
从世界的范围看，如果从把“政策与科学直接联系起来并赋予现代意义的是美国政治学者哈罗德·拉斯韦尔”[1]的论断成立的话，政策科学的历史还比较短。这样，政策科学的历史只可以追溯到1951年哈罗德·拉斯韦尔(H.D.Lasswell)与同事共同发表的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文算起，到今天也不过五十多年的历史，因而这门学科还是一门新兴的不成熟学科，到目前为止，甚至还没有形成一种得到普遍公认的研究范式。但是，由于发达国家拥有成熟的市场经济和完善的民主程序，因而在实践中还是积累了不少可资借鉴的经验。正如有的学者指出的那样：“总体说来，政策评估内容和形式的丰富化是沿着技术评估（单一评估）——道德评估（社会评估）——系统评估（综合评估）的路线发展的。”[2]我们认为这个路线基本上反映了西方当今政策评估的大体演变方向，但是我们还要看到，这个路线只是对政策各个层面的共时性的揭示与评价，无法全面地反映在整个政策生命中评估的时间序列问题，即历时性层面，因此我们认为从时间的序列上对政策进行评估更能真实反映政策制定中存在的问题，只有在这个序列中再结合前面提到的演变路线，才能更好地揭示整个政策的评估过程。对于我们的论题来说，按时间序列来看，发达国家对一项政策的评估大体上包括如下几个环节：事前评估、事中评估和事后评估，这样就保证了在整个政策的生命期，政策的运行都能得到有效的监督和反馈，及时发现政策运行中存在的问题，这样为政策的调整甚至对于失败的政策进行终结都提供了真实可靠的信息。
如果按照我们上述的分析，结合国外政策研究中的最新进展，可以清晰地发现，国外更注重事前和事中的评估，可以说这种趋势反映了大科学时代科技发展的特点，相对而言，我们国家更注重事后的评估，两者之间存在着巨大差异。这种状况的存在说明了以下两个问题。
首先，即事前评估在国外具有成熟的政治体制保证，所有利益集团和公众部可以对政策制定提出自己的意见和建议，同时信息的公开化、反馈渠道的畅通是实现这个目标的保证。这里需要提及的是反馈渠道的畅通，与西方的社会历史发展有着密切的关系，因为发达国家在18世纪就已经初步形成了具有批判功能的公共领域，正如哈贝马斯指出的那样：“资产阶级公共领域的成败始终都离不开普遍开放的原则，把某个特殊集团完全排除在外的公共领域不仅是不完整的，而且根本就不能算是公共领域。”[3]
其次，事前评估还需要具有成熟的相关学科配套支持，这主要表现在对政策问题的确认、对信息的收集整理、对价值的判断以及从多维度进行的可行性研究等。从这个意义上说，政策科学是一个交叉的边缘学科，它需要多种成熟学科的支持，才能有所建树；事中评估更是需要政治体制的保证和开放的公共领域的监督，这些条件我们国家目前还不成熟；至于事后评估，可以说是最差的评估方式了，因为到事后评估的时候，往往已经形成了巨大的沉没成本，发达国家普遍认为这是效率最低的评估模式。由于发达国家已经有很长时间的市场经济经历，使得他们在政策评估中更注重对效率的追求，不过这样也存在问题，即在整体利益与局部利益的处理上，政策评估往往成为利益集团为了自己的局部利益，不惜牺牲整体利益而进行政策调整的一种博弈手段。由于科技政策只是政策体系中的分支政策，相对于公共政策来说，显得就更为年轻了，虽然有它的特殊性，但是总体上讲，还是有许多共同之处的。
鉴于以上考虑，我们在基本政策原理上参考了政策科学的一些原则做法是合理的。那么，中国的科技政策的评估体系中存在哪些问题呢？也许这才是本文的最终目的所在。
2 我国当前科技政策评估体系中存在的问题
我国的科技政策研究从真正意义上讲是很晚近的事情，只是在改革开放以后，逐步实行市场经济体制以后才开始出现现代意义上的政策科学，以前只是计划经济下的行政命令，谈不上政策科学的研究。而政策评估相对于政策制定来说更是最近才出现的，到20世纪90年代以后，随着我国市场经济体制的深入发展，政策评估才开始真正出现。经过十多年的发展我国的政策评估体系有了长足的发展，为我国的经济与社会发展中制定科学的科技政策提供了一种有效的监督与反馈的功能，使我国的政策制定水平有了很大的提高。但是，不能否认我们的政策评估还很不成熟，在实际的运行中还存在许多问题，这些直接制约了我国政策制定水平的提高，同时也更深层面地影响了我国科技发展的效率与战略路径的选择。经过分析我们认为中国当前科技政策评估体系中存在以下几个问题。
1)事前评估中存在的问题。
事前评估作为一项政策制定的基础性工作，在我国当前的评估体系中没有得到应有的重视，这也是我国长期以来科技政策针对性比较差，效率不高的主要原因所在。众所周知，当代的科技部是投入非常大的事业（据统计公报介绍：“我国2000年的科技投入的比例即R&D/GDP已经达到1%，经费总支出为896亿元。”[4]而先进国家这个比例基本上在2%～3%之间，由此可见任何一个科技政策下面暗含了多么巨大的资源配置），然而任何一个国家在科技上的投入又都是有限的，那么如何使这些资源配置到效率高且能解决事关国家和人民切实需要的最关键的问题上，这些都是科技政策制定过程中应该加以考虑的，这方面虽然我们目前普遍采用了可行性研究（效率层面）和价值判断（社会公正层面）的方式来对政策目标进行认定，但是坦率地讲，实际的效果并不是很好，原因出在哪呢？我们认为主要是以下两个方面造成了事前评估无效率或低效率。
其一，主体的不明确。这里的主体既有科技政策制定的主体，也有评估的主体。美国政策科学家戴伊(Thoms R.Dye)认为：社会精英阶层的偏好、大众传媒的舆论导向及政府与各利益集团之间的博弈在确定什么样的政策目标时起着特别关键的作用，在政策目标确定后各利益集团的博弈在决定怎样制定时又起着重要的作用[5]。由此可见科技政策制定主体的复杂性，我们通过研究发现，“目前我国科技政策的制定主体是一种混合型的，换言之制定主体的选择正处于一种深刻的转型时期，既有精英主体还有共同体主体。”[6]由于目前我国科技政策制定中的主体的不明确，致使科技政策在出台前就已经存在严重的倾斜与不公正，导致政策效率无法达到最佳，因而这种背景限制了准确地事前评估的可能性，导致政策的事前评估成为形式，这样，可行性研究也就失去了存在的意义。另一方面，我国并没有形成一个真正的政策评估主体。科技的发展是一件非常复杂的事情，现在的科技知识也远离了人们的日常生活，因而在我国公众整体的科学素养还不高的情况下，公众作为直接的评估主体，显然还不可行，但是，公众应该具有知情权，那么评估主体应该在哪里找呢？我们认为在当前，科技政策的评估主体应该是政策的直接受众，只有他们才能真正理解一项科技政策的直接影响。按照程序正义的要求，切蛋糕者，最后拿蛋糕，才能保证公平，当然科技政策也体现了一个国家的意志，这一点是可以有特殊性对待的。但是大多的科技政策还是针对现实问题的，因而这部分的评估主体我们认为应该是科技共同体。
其二，事前评估的缺席还有一个更为根本的原因，那就是人类对自身理性的盲目崇拜，这一点尤其在科技精英的意识中体现得更为突出。其实，许多学者早已证明了人类理性的有限性，在加上知识的分立特性，任何人都无法掌握所有分立的知识，因而制定出一劳永逸的政策，只能是人类的一种理想。我国的科技政策制定主体的这种观念也根深蒂固，从一定意义上说，这种思想无形中阻止了事前评估的可能性。鉴于以上考虑，我们可以说，事实上我们还没有形成事前评估的习惯，事前评估目前基本上还处于起步阶段，相信随着市场经济的深入，民主化进程的加快，事前评估会逐渐地真正发挥它的作用。除此之外，我国科技政策评估中存在的问题还表现在事中评估中。
2)事中评估中存在的问题。
任何政策制定出来后都要在实践中运行，以体现政策的初衷，这也就是我们所说的政策执行过程。对这个过程的评估我们称为事中评估，事中评估是发现政策质量的关键环节，如果这个过程真正发挥作用的话，就可以对政策制定中出现的偏差进行及时的修正，从而避免许多不必要的损失，使政策在限度内最大程度地发挥它的引导与规范作用，更为重要的是对那些与现实严重不符的政策提出终结的建议。但是，纵观我国的科技政策的事中评估体系，只能遗憾地说，我们目前并没有形成真正有效的事中评估体系。目前存在的问题主要有以下两点。
其一，执行主体与评估主体之间的脱离。这主要表现在任何科技政策的执行主体都是从事具体科研实践的共同体，而评估主体在我国目前主要是各种监督机构，这样一来监督机构的主体与实际执行主体之间就出现了严重的脱离。造成这种情况的原因是评估主体的单一化，从一定意义上说，这种监督机构也是整个政策制定体系的一个环节，即便从监督的角度上说，这种体制内的监督也是低效甚至无效的，更不用说客观地评估了。
其二，事中评估面临的最大障碍是信息反馈渠道的不畅通。这种不畅通是双向的，举例说，人们不知道对一个政策的反馈意见应该向哪里反映，而制定者和评估者也无法及时获得政策执行中的真实信息，这样执行者与评估者之间的关系是紧张的，就这样，一项重大的科技政策出台后就走入了政策生命的中后期。可以说正是由于事中评估体系的不完善，使许多本可以避免的损失和偏差，一直运转到政策的终结。除此之外，在政策终结的时候，对政策进行评估，虽然是我国政策体系中非常重视的环节，也已经成为一种习惯，但是遗憾的是，在事后评估中我国的评估体系在当前也存在许多问题，已经远远不能适应时代发展的需要。
3)事后评估中存在的问题。
事后评估也是政策评估体系的重要环节，虽然这是最无效率的评估方式，但只有通过对以往经验的系统总结与分析，才能避免下次出现同样的失误，可以说这种评估模式在我国有着优良的传统。但是现在的问题是我们的传统的评估模式，许多已经陈旧，不能适应时代发展的需要了。况且这些总结性的经验和教训又有多少得到了真正的重视呢？通过分析，我们发现目前我国的事后评估主要存在以下几方面的问题。
其一，缺乏相应的奖惩机制。也就是说任何一个政策的制定都要引入有限责任问题，只有这样政策的制定才能真正从起点上就具有一种责任感。众所周知，我们的政策总是以集体的名义出台，然后导致的结果就是集体的不负责任，这样的教训在我国可谓深刻，许多宝贵的科技资源就是在这种无责任的政策制定中被浪费了。
其二，科技政策结果的公开与分析，然后接受公众的听政，只有这样才能真正发现问题，而不至于成为一种流于形式的东西，才能真正对下一个科技政策的制定，产生实际的约束机制。非典的蔓延的一个重要原因就是信息封锁，可以说这已经成为政策评估中最大的难题了，没有准确的信息，谈何正确的评估呢？
通过上面的分析，我们可以清晰地发现，我国的政策评估体系在三个环节上都存在严重的问题，那么解决这些顽症的出路在哪里呢？也许这才是我们研究的目的所在。
3 解决我国科技政策评估体系中存在的问题的建议与路径选择
戴伊(Thoms R.Dye)曾就政策评估为什么经常会出现失败的现象也进行过深刻的剖析。他指出主要有以下6点原因影响政策评估的顺利进行：①由于不同群体对政策的要求与预期不一，为应付“众口难调”，政府便通常追求不一致的目标以满足多样化群体的要求。而整体计划和评估政策将使政府在公共政策方面不一致的真相暴露，从而引发大量的政治冲突，所以政府为避免冲突而宁愿选择不进行会招致麻烦的评估研究；②许多计划和政策只具有象征价值，他们并不能改变目标群体的实际境况，而只想使目标群体感到政府在关注他们，因而政府并不欢迎这种会泄露它们的“努力”实际上是无用的研究，结果使计划的象征性价值都下降；③政府有很大的既得利益驱动来“证明”他们的计划是具有积极影响的，当局往往把对政策影响进行评估的尝试看成对政策的限制和破坏，抑或是对自己当政能力的质疑；④政府已经在这些政策和计划中作了大量的组织、金钱、物资以及心理的投入，因而他们更倾向于反对揭示这些计划不起作用的研究；⑤政府从事的任何认真的关于政策执行效果的研究难免会对政策的执行造成一些干扰；⑥政策评估也需要大量的投入，包括资金、机构、时间以及人员的配备等，政府机构不喜欢从运行中的计划上牺牲这些资源[7]。可以说，戴伊对政策评估的阻力分析还是很深刻的，他的分析有助于我们在制定科技政策评估时以思路的启发，帮助我们寻找克服阻力的方法和顺利开展评估。针对上面科技政策评估中出现的问题，我们认为打破陈旧的评估观念，树立一种正确的政策评估观念最为重要。我们认为主要的解决策略有以下几个方面。
公共政策的低下说明政策制定系统需要改进，而政策系统的改进又需要高品质的公共政策。因此，首先关键的是要改变观念，引进新的力量对公共政策制定系统进行必要的改革以走出这一“困境”。为此，需要建立一套科学和有制度保证的公共政策制定系统，以确保科技政策的制定从开始就具有前瞻性、系统性、连续性和可操作性。在经济全球化和科技飞速发展的今天，要对科技政策进行有效的评估，得同样需要一套系统的科技政策制定体系，因为科技政策的评估只是整个科技政策制定系统的一个环节。这要求建立科技政策制定和评估体系时处理好以下几方面原则：①科技政策的制定和评估必须有完善的制度保证，这样才能保证科技政策制定与评估的规范和连续性；②在法治的前提下，科技政策的制定、执行和评估主体，特别是后两者，一定要坚持市场优先的原则，尽可能引入竞争机制；③科技政策的制定、执行与评估全过程应该公开化、透明化，尽可能使信息公开和交流的顺畅；④在过程公平的基础上还须要结果的公正作保障，要求有配套地对科技政策的制定、执行和终结的结果进行公正奖惩机制；⑤树立一种全新的政策评估观，因为评估的成本相对来说是很低的，而一项没有效力的政策所造成的损失和评估的费用相比是巨大的。这些只是从宏观上对政策评估环境的分析。
其次，从微观层面上讲，我们应该在政策评估的三个环节上入手。①针对事前评估，我们应该加大力度，培养成熟的政策评估主体，逐渐完成由精英主体到公众主体的过渡。目前应加大共同体主体在政策评估中的作用，尽量降低精英主体在科技政策制定和评估中的主导作用，这既能保证政策的公平性，又能在评估实践中破除个人迷信和崇拜，使人类的理性时刻得到检查；②对事中评估来说，主要应该加快公共领域的建设，只有这样，信息反馈渠道的建设才能真正取得实质性的进展，另外加快政策评估主体多样化的发展，尽量多发展体制外的评估主体。任何评估都是需要成本的，体制内的评估机构由于缺乏独立性，使评估结果缺乏客观性，同时又需要大量的投入，所以这些评估机构的发展应该限制；同时，对于独立的、民间的评估机构应该鼓励大力发展，这样才能保证结果的客观性，又没有太多的投入，问题是这种评估机构往往缺乏最直接的信息和资料，因而又影响了评估的结果，所以解决的出路就在于加快公共领域的建设，这样新的评估主体才会出现；③至于事后评估，我们认为应该引进奖惩机制，只有这样，事后评估结果才能真正避免成为流于形式，也才能为下一次的政策制定提供经验和教训；同时引入奖惩机制，也能最大限度地激发政策制定主体的责任心。只有经过这些努力，我们国家的科技政策的制定水平才能有明显的提高与改进。
4 结语
综上所述，正是由于缺乏完善的科技政策评估体系，以及市场经济还不成熟，导致我国的科技政策的总体运行质量不是很高。由于现代科技的特点，科技政策已经成为科技发展的最大的外生变量了，因而加强科技政策评估体系的建设，在我国就显得尤为重要了。只有有效的科技政策的制定，以及成熟的评估体系的建立，才能使我国宝贵有限的科技资源得到最有效配置，使科技政策真正起到对科技发展的规范、约束、促进与激励作用。从这个意义上讲，对我国科技政策评估体系中存在的问题的研究，在当前就具有了重大的现实意义。