应急财政资金的保障机制与制度化管理研究，本文主要内容关键词为：保障机制论文,财政资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1002-8102(2013)-0013-08
一、研究的切入点及文献回顾
我国是自然灾害频发的国家之一，重大事故灾难和公共卫生事件也时有发生。应急救灾资金的尽速拨付、规范化管理和有效运作，对于降低灾害风险、尽快恢复受灾地区正常的生产生活秩序并重新步入正常发展的轨道，发挥着至关重要的作用。从资金属性、筹措和运作方式的角度看，与商业保险资金、商业银行信贷资金和社会捐赠资金相比较，公共财政资金是防范和化解公共事件风险的最后一道防线，理应在防灾救灾过程中扮演不可替代的角色。
从更深层次看，应急财政管理又不仅仅是一个保障资金供给的问题，同时还会涉及预算制度安排、资金拨付标准、财政转移支付、各级政府间财政关系协调、财政监督和绩效评价等一系列问题。在我国现行财政预算制度中，各级政府均已有一部分用于应对突发公共事件的预备费和支出安排，且这方面的资金投入逐年增加，在一定程度上初步建立起了政府间、部门间的资金保障协调机制。然而，与客观要求相比较，在应急财政资金管理体系、财政投入规模与结构、资金分配模式以及监督机制与绩效评价诸方面，仍存在着亟待改进和完善之处。其中，有两个关键性的问题值得我们重视：一是关于应急财政资金的保障机制及其长期有效运行问题。为使这种机制能够保证各级财政随时掌握巨额、充裕的预备财力，长期有效地保证应急救灾方面的资金需求，既要使机制本身能够正常运行并发挥预期的功能，同时还必须随着时间等条件的变化，对保障范围、拨付标准等内容进行相应的调整，从而发展和完善这种保障机制。二是关于如何处理好应急财政资金制度化管理与“特事特办”、“急事急办”之间的关系问题。应急财政管理讲求及时应对突发事件、尽速拨付救灾款项。从加强财政监管和提高救灾资金绩效水平的角度来看，也需要设计科学、有效的应急财政管理流程，在“规范性”与“灵活性”之间选择最佳的结合点。
国内学者关于应急财政资金的研究起步相对较晚。近些年来，尤其是2003年“非典”疫情、2008年初南方“雨雪冰冻灾害”和2008年“汶川地震”发生后，关于处置突发公共事件应急财政管理方面的密集研究逐步增多，且主要聚焦于三个方面的问题：一是应急财政资金缺口和多级财政应急预算预备费问题。赵要军、陈安(2008)以多次重大突发性公共事件的研究为背景，分析了凸显出来的政府预算中预备费提取比例较低且总量不足、基层地方财政部门预备费存在缺口的现象及原因。冯俏彬等(2011)提出逐渐推动各级政府建立以足额提取预备费、调整预算和发行灾后重建特别公债为核心要素的三级应急准备金制度，并探讨了相关对策措施；二是关于中央与地方政府间应急财政责任分担机制的研究。贾康、刘尚希(2004)的研究表明，财政转移支付是应急财政资金分担和协调机制的不可或缺的组成部分，但仍存在着相关转移支付资金不足和管理方式上的非规范化等问题。杜恒(2011)等认为，由中央财政为突发公共事件埋单，固然有助于解除地方政府财力上的后顾之忧，但也存在着强化地方财政的依赖性和救灾资金使用效果欠佳等连带问题；三是应急财政资金的划拨标准和流程。陈华、刘荣(2008)认为，既要简化突发事件状态下的财政应急资金划拨程序，同时也须使之与财政管理制度的要求相适应，建立起灾害发生与应急财政资金救灾之间的联动机制，按照应急响应级别高低的不同分别实施款项的拨付。
国外学者对应急管理相关财政制度问题已有长期的研究。其中，Fink(1986)论述了公共危机处理流程及多元化救灾资金的融资体系问题，并分析了该体系中财政资金所发挥的独特功效。Khan和Hildreth(2004)认为，预留必要的财政准备金，是各国政府预算编制、审批程序中需要解决的主要问题之一。Lee、Johnson和Joyce(2007)从政府预算的角度论述了风险管理问题，并探讨了准备金的提留标准和拨付程序。许多国家在财政立法中明确规定了预备费(包含灾害预防和救援费用)占总预算的比重。Mikesell(1999)、Kincaid等(2003)分别从不同视角研究了紧急救灾管理过程中联邦、州和地方政府之间的责权划分问题。在自然灾害频发的日本，其《灾害救援法》中明确规定，地方政府须按照本年度前三年地方普通税收额平均值的5%提取灾害救助基金。①
归纳已有的相关文献，可以看出，这些研究大致呈现出三个方面的特点：第一，国内的研究多集中于如何增加应急财政资金规模和比重，以及如何构建各级政府间财政救灾资金分担机制的问题。第二，国内关于常规性、制度化应急财政资金管理的系统研究还相对缺乏，尤其是应急财政资金的长效保障机制构建和有效运转的研究尚不够充实，相关资金的规范化运作和流程设计方面的研究仍有待于拓展。第三，发达国家关于应急财政资金管理的研究具有一定的先行优势，相关立法工作和管理制度也较为完善。其中，关于将应急财政资金纳入财政风险管理、财政分权下的政府间应急管理责权划分、建立救灾资金的多元化融资体系，以及实施法制化治理的研究成果和有益经验，值得我们立足于国情加以借鉴和吸收。
二、应急财政资金的保障机制构建
财政收支活动是政府行为的集中体现。根据我国财政部门执行的“政府收支分类科目”的“类、款、项”级科目分类方法，可以初步看出，与应急财政支出直接相关的“类”级科目主要包括“预备费”、“地震灾后恢复重建支出”；相关的款级科目则涵盖“社会保障和就业”类中的“自然灾害生活救助”和“红十字事业”，“医疗卫生”类中的“公共卫生”，“粮油物质储备事务”类中的“能源储备”、“粮油储备”和“重要商品储备”，以及“转移支付支出”类中的“地震灾后恢复重建补助支出”等，同时另有众多与应急救灾有关的项级科目散见于其他各种类级和款级支出当中。②因此可以说，在我国目前的政府预算支出中，虽然并无直接以“应急”冠名的开支项目，但各级财政事实上已经拥有相当一部分专门用于应对突发公共事件的支出，更存在着与应急财政资金管理有关的制度安排和具体措施。
近些年来，伴随着各级财政收支规模的逐步扩大，各“类”、“款”、“项”中与应急救灾有关的各种支出的规模也在总体上呈现出稳定增长的态势，但其中个别项目绝对额和相对数的增长变化情况却存在着不可忽视的问题。对此，我们不妨以中央和地方财政预备费的变化情况为例展开分析。预备费是我国目前最常规的应急财政资金来源，自1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定，各级政府预算应按本级预算支出额度1%～3%的比例设置预备费，且用于当年预算执行过程中的救灾开支及其他难以预见的特殊开支。③通过对我国2000-2011年度中央和地方财政预备费安排的汇总(见上表)分析可以看出，在这12年间，中央财政预备费由100亿元增加至500亿元，预备费规模增长了4倍之多；地方财政预备费也由240亿元增至640亿元，增长了约1.67倍；中央财政以及全国财政平均提留的预算费比例，均在法定的1%～3%之间浮动。然而，其中也存在着四个值得关注的问题：一是2000-2005年中央财政编列的预备费数额在100亿元的水平上徘徊达6年之久，一直未曾发生任何的变化。2007年的预备费与2006年相比较、2010年的预备费与2009年相比较也无任何变动；二是2005-2011年间，地方财政每年预备费的总额一直维系在640亿元的水平上；三是预备费的提留额度数年不变，却仍然符合法定的预备费比例标准，显示出规定的预备费提留标准的区间幅度过大；四是近年以来，全国平均的预备费比例呈现出逐渐走低的态势。
预备费本身具有重要的、不可替代的“稳定器”和“保护屏障”功能，而绝非一笔简单意义上的机动财力。预备费提取比例偏低或相对数较小，在一定程度上暴露出公共风险意识的缺失和制度安排上的隐患。全方位、立体化的公共财政应急资金保障机制的构建，需着重针对预备费制度与管理中存在的问题采取必要的对策措施，并且对各级财政预备费的非应急性使用严格地加以控制。在修订《预算法》的过程中，可考虑将各级财政提取预备费的浮动比例由目前的1%～3%提高至3%～4%，进而充实和壮大后备财力的基础。在《预算法》修订之前，可通过采取一定的政策性手段，鼓励各级财政部门按照上限比例提取预备费。
在适当提高预备费所占比重的基础上，对预备费采取基金式管理的办法，也不失为一项值得积极探索的举措。冯俏彬等(2011)曾提出了实行“3年期滚动式基金预算”的办法，即以3个财政年度为一个动态周期进行调整，将上年度剩余的预备费自动结转至下一年度继续使用，从而使一级财政在一个财政年度内至少拥有相当于三年预备费规模的预备性财力。这样做的优点在于，它既能够维持和扩大预备费的总体规模，也有助于保证预备费来源的稳定性。以2011年度财政预算(见上页表)为例，当年全国预算支出总额为100220亿元，即使按现行《预算法》规定的1%～3%的标准区间提取预备费，其3年累计的全国预备费总额也会达到3006.6亿～9019.8亿元的庞大规模，从而为应对各种突发性公共事件提供充足、可靠的财力保证。与此同时，对于诸如“年终结余”之类的款项，也可考虑将其全部或部分地纳入到预备费中进行管理。
如果说编列和动用预备费是一种常规性应急财政资金保障模式的话，那么，预算调整则属于必要的补充性应急财政制度安排。通常情况下，预算调整是指在预算执行过程中因特殊情况需增加支出或减少收入，进而对原已获得审批的财政预算进行部分变更时，按照规定程序所采取的收支调增、调减手段。在面临突发公共事件且预备费不足的条件下，各级政府财政应可先期拨付相关应急救灾、救助款项，若超过年初设定的预算支出规模的话，则须视轻重缓急适当压缩其他类别科目的支出，然后将其列入预算调整的方案之中，并在事后履行必要的手续。对于与应急财政密切相关的其他各类、款、项级科目开支，应从强化风险控制的角度出发，在预算编制过程中尽量安排充分，保证资金足额到位，以减轻突发公共事件情况下的后备财政资金压力。当面临重大自然灾害且前述措施手段仍不足以保障应急救助和灾后重建对财政资金的特殊需求时，在综合考虑需要和承受能力的前提下，也不排除动用发行赈灾特别公债的选项，所筹措的资金应完全用于灾后重建领域。
三、基于制度化管理的应急财政资金分配与使用方式优化
解决资金来源问题，只是应急财政管理体系的一个侧面。而应急财政资金的制度化、规范化分配和使用，则是该体系中需要面对和解决的深层次问题。
目前，我国各级财政部门均制定了应急财政资金保障和管理的预案(办法)，预案中大多涵盖了应急财政管理的组织指挥体系、预警监测与响应、收支政策、预算调整、资金拨付以及事中和事后的监督检查、绩效评估等内容。④应该说，这些预案的制定和实施，对于防范自然灾害、应对突发公共事件具有不可替代的作用。但综观各种预案以及许多地方以往应对重大自然灾害和突发公共事件时所采取的各种措施，可以发现，应急财政资金分配使用过程中仍存在着诸多值得认真思考的问题：首先，各类应急财政资金的分配尚缺乏规范化的、确定的执行标准或参照性标准，资金款项分配过程中不同程度地存在着随意性和盲目性的问题；其次，受制度设计和“多头管理”⑤执行方式的影响，资金划拨过程中拨付不及时、不到位的情况时有发生，部分地抵消了救灾款项的时效性；再次，在资金使用方面，任意调整和改变资金既有用途、挪用挤占救灾款项等违章、违纪、违法现象屡见不鲜，而对此状况又往往缺乏及时、有效的监督和制约。此外，在处理应急资金与相关物资储备、调拨之间关系方面，存在着重资金安排、轻物资储备，重资金拨付、轻物资调度的情况，从而出现资金到位但物资不足或缺位的问题。尽管应急财政管理的特点是讲求及时应对突发事件、尽速拨付救灾款项，但本着提高救灾资金绩效和强化财政监管的原则，需要设计科学、完整、有效的应急财政资金管理流程，并且把握好“规范性”与“灵活性”之间关系的契合度。
(一)设计、制定相对规范的应急财政资金分配标准
应急财政资金分配标准的设计和制定，与前述资金保障机制一道，共同构成了应急财政事前管理的基本架构。应急财政资金的分配标准，需根据突发公共事件的危害程度、财政资金救助的项目类别、需求程度以及财政自身的承受能力等多种因素加以确定。因此，突发公共事件的类别不同，资金救助的项目和具体标准的安排也应该有所差异。以重大自然灾害为例，由中央和地方政府财政安排的灾民生活资金救助的范围，覆盖着解决灾民无力克服的衣、食、住、医等方面的临时困难、抚慰因灾遇难者家属、转移安置灾民、倒损房屋恢复重建，以及救灾物资的采购和储运等项内容。其中，灾民食、衣、住、医方面的临时生活救助标准，可以参照本地同期社会保障体系的基础工程——农村或城镇居民最低生活保障制度具体地加以确定，并最终将这种灾民临时生活救助纳入到整个社会保障体系的子系统中来；抚慰金的实质，是给予遇难者家庭和家属的生活救助，其标准的制定可以大致参照当地居民的低保标准和基本生活开支水平；转移安置灾民救助标准的测算，应视“集中安置”和“分散安置”的不同情况，分别考虑临时安置点搭建与维护管理、安置点伙食、安置点医药和公共卫生、给水排水设施乃至学生临时就学等多种因素；倒损房屋恢复与重建方面救助所涉及的标准问题，则可参照当地建房成本、经济适用房标准(指城镇地区)或人均居住面积和住户平均人口数等一系列因素进行测算。鉴于地方政府直接了解和掌握当地救助需求与财力水平的实际情况，理应由当地财政和民政部门出面制定具体的相关救助标准。
(二)在制度化管理的基础上实现应急财政资金的尽速拨付
应急财政管理体系中的一个重点和难点问题在于，当面对重大突发公共事件造成的灾害时，如何处理好“急事急办”与“制度化管理”之间的矛盾关系，即一方面必须尽量简化救灾款项的拨付程序、实现应急财政资金的尽速到位；另一方面，又需要将这种简化了的流程或程序纳入到特定的制度框架之中加以适当约束。应急财政资金的拨付涉及财政应急响应级别问题，进而又涉及突发公共事件的危害级别。按照危害程度、紧急程度和发展态势的不同，我国将突发公共事件的应急预警响应级别划分为四个等级(国务院，2005)，即Ⅰ级响应(特别严重)、Ⅱ级响应(严重)、Ⅲ级响应(较重)和Ⅳ响应(一般)。突发事件的危害等级越高，则相应的财政应急动员和响应级别也就越高，并应据此及时下达相应的处理突发公共事件和救灾款项或转移支付资金；对于据实结算等特殊类型的转移支付，可以分期地下达预算，或者采取先预付、后结算的方式；对于紧急情况下特殊用途的救灾资金，财政部门可采取先安排支出或者划拨资金等措施，然后再按程序补办所需的相关手续。从根本上讲，应急资金拨付是一项集灵活性与原则性于一身的特殊的支出安排，在工作中既要适当简化流程、保证资金的时效性、防止出现资金滞留或缓拨的现象，又必须符合规范化操作的要求，依规则行事，使资金的紧急下达和动用能够经受住制度和时间的检验。
(三)着力强化对应急财政资金使用的事中和事后监管
强化对应急财政资金的监督管理，不仅是实行依法理财、维护财经纪律的必然选择，而且也符合提高应急资金绩效水平的客观要求。由于应急财政资金的使用属非常规性开支，且按简化了的流程从速划拨，其所可能涉及的财经法纪和必然面对的资金绩效等一系列问题更应引起我们足够的重视。针对以往应急财政监管实践及现行制度中存在的缺失和矛盾，有必要从如下五个方面入手，着力采取切实有效的对策措施，强化对应急财政资金使用的事中和事后监管：一是加强财务管理，对由财政部门拨付的各种救灾、应急款项实行专账核算，确保资金专款专用，严防截留、挪用、挤占资金和擅自更改资金使用范围，建立健全应急财政资金的国库动态监控体系；二是理顺救灾资金的管理体制，将救灾财政资金的“多头管理”模式改为“一个部门(财政部门)牵头、民政等其他部门参与管理”的模式，或者改为“财政、民政两个部门共同管理”的模式，进而提高应急资金管理的效率；三是应急财政资金的分配由以往单纯的“应急拨付型”向“应急拨付与绩效评价结合型”的模式转变，使提升绩效水平成为救灾资金分配的最终归宿；四是增强救灾资金分配和使用过程的透明度，在推行政务公开的同时努力提升相关财政信息的质量，方便灾民和社会公众及时、全面地获取财政救灾信息；五是进一步加强监察、审计部门对应急财政资金使用和管理情况的监督检查，财政部门也应及时地对应急资金管理情况进行检查或抽查，并且自觉接受社会各界对财政救灾资金管理情况的监督。
图 应急财政管理基本流程
四、应急管理中的政府间财政关系及其协调
传统意义上的各级政府间财政关系，往往是指上下级政府财政之间常态化的收支划分和资金往来关系。而当面对突发公共事件时，实际上也会随之面临各级政府间的财力划分和收支往来关系问题，因此，如下图所示，这种政府间的财政关系及其协调也同样贯穿于应急财政管理的整个流程当中。
应急事件处置中所牵涉到的各级政府间财政关系问题，至少涵盖如下五个方面的内容：其一，与财政体制有关的应急管理中的责任分担与财权划分问题。按照现行划分方式，对于以地方为主处置的应急突发事件的相关支出责任，是采取“地方自救为主和中央补助为辅”相结合的制度性安排，当救灾支出超过地方政府财政能力时，可以向上级财政申请补助(杜恒，2011)。其二，应急性、救灾性专项转移支付的分配。以中央对遭受特大自然灾害地区的生活救助资金补助为例，目前，中央财政对受灾地区分别按灾害应急救助、遇难人员家属抚慰、过渡性生活救助和倒损住房恢复重建、中央级救灾储备物资采购管理等具体项目和既定标准给予专项转移支付。其三，既有财政级次条件下的应急资金划拨程序问题。在现行财政管理体制条件下，基本的运作流程是中央财政将救灾款项划拨到省级财政部门，再由省级财政逐级下拨至各个相关县级部门，然后再逐级下拨、发放(赵要军、陈安，2008)。其四，“对口支援式”横向转移支付。这往往是指由中央政府出面，组织较发达地区对受灾严重地区实施的非公式化的、但具有一定约束性的财政转移支付形式⑥(在平时条件下，横向转移支付则主要表现为发达地区对不发达地区的对口援助)。其五，突发公共事件处置方面的各级政府间财政关系协调机制。这主要体现为，在重大灾害事件发生之前，便明确地划分了上下级政府财政之间救灾救助支出的分担比例或份额；而当应急救灾处置过程中面临特殊、特定情况需要重新安排时，在上级财政主导下进行的相互间收支关系的调整和协调。
尽管应急管理中的各级政府间财政关系包含诸多方面的内容，但从总体上讲，其核心要素仍然是“救灾资金共同负担”共识下中央与地方政府之间应急救灾资金的合理分担比例问题。综合各种相关因素加以考虑，我们认为，这种分担比例和协调机制应当主要依灾害事件应急响应级别的高低、受灾地区经济发展程度和政府财力水平的状况而定。以可能发生于中西部某一局部地方的自然灾害为例，在中央政府启动四级至三级应急响应机制(灾害程度一般或较重)的情况下，受灾地区所属省份及灾害事件发生地政府财政可承担30%～50%的生活救助资金份额，其余部分则由中央财政负担；若应急响应级别提高到二级乃至一级(遭受严重或特大自然灾害)时，所在省级政府财政及灾害发生地政府财政所负担的灾后生活救助资金份额可适当调低至10%～30%，中央政府承担其余的份额，并视灾害事件影响程度和灾后恢复重建的难度等具体情况，研究启动横向对口支援机制的必要性。对于发达地区而言，如果启动一级、二级自然灾害应急响应机制，那么，由中央政府财政负担的生活救助资金份额可在40%～60%的区间浮动，其余部分则由所在省份及灾害事件发生地政府财政承担；当应急响应级别为三级和四级时，中央政府财政所负担的灾后生活救助资金份额可进一步调低，并由地方政府为主承担起筹措和调度、使用救灾资金的具体责任。
按照突发公共事件应急响应级别的高低，分别对不同类型地区实施差异化的救灾性财政资金分担比例，正是考虑到了目前条件下发达地区和欠发达地区经济发展程度及财力水平的具体状况。从一定程度上讲，这也是应急管理条件下中央政府以效率与公平相结合为导向，运用财政调控政策和手段，调节区域间经济发展程度和财力水平差异的直接体现。当然，对于这种分担机制和分担比例，还应该随着客观情况的变化适时、适当地加以调整，中央财政也应会同民政部在每年年末对已下拨的年度自然灾害生活补助等各种救灾救助款项的具体落实情况进行跟踪考核。对于在地方本级预算中已预先安排了充足的应急准备资金、且补助资金落实情况好的受灾地区，中央财政可给予一定的奖励性补助，从而引导各级地方财政部门在日常管理中树立忧患意识，重视应急公共财政资金的筹措和经费保障问题，激励地方政府部门进一步管好用好应急财政资金并提高救灾资金的绩效水平。
注释：
①该项法律于1947年立法，2000年修订。
②参见中华人民共和国财政部制定的《2012年政府收支分类科目》，中国财政经济出版社2011年版。
③参见《中华人民共和国预算法》，1994年3月22日第八届全国人大第二次会议通过。
④在许多政府财政部门的官方网站中，均可以看到其制定和颁布的相关应急财政管理预案。
⑤应急救灾财政资金涉及财政、民政、卫生、城建等多个政府部门，从而产生了部门间的组织协调问题。
⑥汶川震灾之后，国务院制定了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》(国务院办公厅，2008)，组织东、中部地区若干省(市)按3年期限建立对四川、甘肃、陕西受灾严重地区的对口支援机制，每年对口支援的实物工作量按照不低于本地上年度地方财政收入的1%考虑。此为典型的对口支援式横向转移支付模式。
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