国土空间规划编制方法探索
武 琳1张向阳1 艾 敏1闫志鹏2
（1.自然资源部第一地理信息制图院，陕西 西安 710000；2.陕西省渭南市体育中心，陕西 渭南 714000）
摘 要： 当前我国的国土空间规划包括的类型较多，其联系密切、关系复杂，整体上表现为发展失衡。为创造更加适宜的国土空间规划发展环境，还需要加强国土空间规划编制方法创新。由此，本文通过分析国土空间规划存在的问题，提出针对性的解决方案，以期使土地利用的发展空间越来越广阔。
关键词： 国土空间规划；国土空间；编制
国土空间规划是一项传统而又不断创新的建设工作，既体现了传统的经济与土地的关系，又肩负新时代赋予的由“物质文化需求”向“美好生活需要”过渡的任务。为了解决规划工作中出现的问题，实现资源的合理配置与高效利用，还需要深入探讨国土空间规划编制方法。
1 国土空间规划的内涵及地位
1.1 国土空间规划基本构成
国家“十三五”发展规划纲要提出：“建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间规划。”主体功能区规划也在2018 年纳入国土空间规划体系。国土空间规划承担了社会与经济发展载体的功能，为实现与经济和社会发展目标相一致，就必须从合理规划空间资源配置入手，为国土空间开发提供切实可行的战略方案。
国土空间规划是国家发展规划的重要分支，以“三类空间”和“三条红线”为国土空间的本底条件。三类空间是指城镇空间、农业空间、生态空间，三条红线指永久生态红线、永久基本农田红线、城镇开发边界［1］。由此形成了空间管控格局，融入了包括空间发展战略、城市发展布局、生态保护及修复、产业发展布局等在内的空间要素，以及规划实施保障机制、协商机制在内的机制要素。
1.2 国土空间规划的内涵与发展
国土空间规划既包括全国性的国土建设规划，也包括区域的综合性国土建设规划，还包括结合水利、城市、人口、环境问题的专业性规划。国土空间规划是按照我国社会经济发展总体的战略目标开展的，确定了地区的经济布局，协调人口、资源、环境之间的关系，是国土重大建设活动的空间布局。作为指导社会发展与国民经济建设的重要部分，国土空间规划是地区中长期发展的重要依据，包含国土空间的整体规划与合理利用。
张总表示，这些只是中鼎集成在研发设备之初从客户角度出发的一种体现，一台设备究竟好不好，并不是制造者说了算，而是客户在使用过程中觉得安心、放心、舒心才算成功，所以事先就从客户角度考量设备的研发，能够充分让设备在推向市场的第一时间便助力仓储企业解决需求，助力企业乃至行业的升级发展。
在各级规划工作中，由于规划过程中存在用地分类标准、规划期限、法规体系等诸多差异性，因而表现出明显的渗透、重复的关系。这也是运行网络横向纵向交叉的特征体现。各类规划之间的配合程度不高，存在管制重叠与规划矛盾，也为许多矛盾的产生埋下了隐患，如审批复杂、内容冲突，各规划相互关联，且存在空间资源利用的碎片化，大大降低了国土空间规划的执行效果。
坝址区各岩性承载力及开挖边坡地质值建议如下：变质二长花岗岩强风化层0.6～0.8 MPa，弱风化层 2.0～2.5 MPa，黑云角闪斜长片麻岩强风化层0.4～0.6 MPa，弱风化层 1.8～2.0 MPa。开挖边坡地质建议值：基岩1∶0.3～1∶0.5。
1.3 国土空间规划的地位及重要性
该文件同时指出，各级政府规划的配合十分重要，对于建立定位准确、边界清晰、功能互补的国家规划体系具有重要作用。国土空间规划是实现经济增长与社会发展的重要因素，五级政府共同描绘国土空间规划，为促进“人口-资源-环境-生态”的可持续发展注入了强大动力。
2018年11月，中共中央、国务院在《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中明确了新时代国家的新规划体系，指出发展规划与国土空间规划之间密不可分的联系，强调了二者共同发展的必要性和可行性，提出“一级政府、一本规划、一张蓝图”的规划制度改革目标。
另一方面，规划中的横向协调也至关重要，想要分工明确，就要突出层次性，在同一标准的基础上突出目的与方法的差异性。总的来说，主体功能区规划是一项综合性的规划任务，需要工作人员对国土空间规划的功能有全面、准确的了解。为了实现上述目标，需要建立完整的信息库，借助大数据信息技术，了解国土资源的利用状况，从而对国土资源的发展规划有更明确的判断。
2 国土空间规划编制存在的问题
2.1 法律保障体系不够完善
激发国土空间规划的作用及价值，需要从优化基础建设入手，构建完整的国土空间规划体系，保证上下级规划部门与不同职能的规划部门之间的有效沟通，从而实现分工明确、职责清晰。
缺乏坚实的法律基础，导致在土地规划的环节出现钻法律政策空子的可能，招投标阶段存在利益驱动下的暗箱操作，国有土地使用权成为一些不法分子作弊的核心。同时，由于编制规划的制度不够完善，对科学发展观体现不足，也存在一些圈地、滥用耕地的现象；或是受攀比风气的影响，对土地的利用效率不高，盲目、超额购地，极大地浪费了宝贵的土地资源。
在省市县等核心功能区建立明确的总体编制目标，确定具体的发展格局，将规划任务反映在各类指标上，以实现对区域内有限资源的最大化利用和管理的统一性。管理的统一性体现在以下几个方面。第一，规划单位对本地资源的管理不再是单一的发展或保护，而是要以土地建设为基础，加强生态环境和耕地保护，实现经济发展；是在传统的保护任务、整治任务与多元化发展基础上的提升，有助于确立综合规划编制指标的地位，保障区域内部现有资源的合理有序规划。第二，开展地区资源管理时淡化各行业类国土空间规划的界限，按照统一的指导理念、目标和规划实行具体的发展格局建设，即各行业空间类项目规划站在区域国土空间规划的同一平台。第三，对于规划之间重合、交叉的情况，以上级规划为主，调整国土空间规划方案，将不属于空间类型的编制囊括在内，保证达到规划指标的落实。
2.2 总体规划执行不够严格
总体规划执行不严格体现在运行机制漏洞与制度漏洞下的管理制度的弊端。规划类型包括编制、监督、实施三方面。由于制约机制不合理性，导致政府管理改革的方向与市场经济发展方向出现偏差，从而不得不寻求新的路径。土地使用管理制度的不足还体现在土地预审制度不完善和建设监管制度不健全，国土部门对土地使用的把关依据立项审批结果，对落实定额指标的情况监管不到位，导致擅自变更土地使用权的现象较为严重。随着社会的发展，新的规划类型也在不断增多，这也为政府的审批工作带来了新的负担。由于信息公开程度不足，公众行使监督的权利得不到落实，这不符合政府改革的初衷，因此必须寻求新的出路。
2.3 规划部门之间协调性不足
国土部门强调耕地保护的重要性，环保部门重在林地保护的落实，城建部门关注城市建设与发展，这些部门对规划中产生的分歧、矛盾不以为意，且缺乏有效的沟通交流，导致出现的问题只能拖延下去。当前，我国国土空间规划依靠的最主要因素仍是经济发展，这使得经济发展成为相关规划的关键，不可避免地忽视生态环境规划。这种现象普遍存在于各级规划中，对国家的可持续发展造成严重的负面影响。
总体规划的分工不明确、职能不清楚，不同部门在规划设计上存在不同的侧重点，从而导致整体规划缺乏国家层面的统一。国土空间规划、城镇体系规划的协调性差，不能体现政府作为社会经济管理者的作用，使得国土空间规划在各个方面各行其是，处于严重的规划僵局。
3 国土空间规划建议
3.1 构建完整的国土空间规划体系
相关法律法规和文件是当前国土空间规划工作的重要标准，在国土空间规划工作中发挥着重要的指导作用，但形式比较零散、不够统一，没有完整的体系［2］。由于国土空间规划立法进度跟不上国土空间规划的发展进程，所以导致其缺少主干法律。法律规定的内容相对笼统，许多土地条例没有实现精细化，且不同法律层次的配合性不高，在实际使用时达不到预期的效果。在实际应用中，由于国土空间规划总体的执行力不够严格，一些地区尚存在局部调整过于频繁、随意性大、原则性不高、程序不规范的问题。
一方面，以国家级规划部门提出的要求和目标为主要工作任务，国家级与省级规划充分体现宏观的战略目标，将国家的宏观目标作为原则性问题的指导。地区规划部门要实现良好的上下级沟通，以便确定正确的工作方向，从而制订符合上级规划精神的具有地方特色的规划方案。
三级信息平台建设内容包括中央、流域、省级水资源管理三级信息平台，初步形成集信息汇集与应用支撑为一体的三级平台互联互通、信息共享、流程协同的国家水资源监控管理技术体系。项目实施将使全国70%以上的许可取用水量、80%的重要水功能区、85%的大江大河重要省界断面得到有效监测，有利于强化最严格水资源管理制度监督考核，有利于提升水资源管理调控和应急处置能力。
3.2 明确国土空间规划的总体编制目标
扬地的水中，白色的石头很鲜明。 你穿着白色的中衣朱红色的衣领，我随从你到了曲沃。 已经见到了君子，为何不快乐呢？
3.3 探索国土空间规划的编制方法
发挥各规划区域内的特色，紧密结合当地发展水平，落实国土空间规划的主要控制指标，需要解决空间发展不平衡的问题；需要修订传统的规划制度，转变传统规划观念，以全面发展、以人为本、生态文明建设为主要理念，更加注重质量、特色、协调，以期达到更高的发展质量。
护理教师在传授护理知识、护理技能的同时也应进行护理研究。作为一名护理教师，只有在完成教学任务的基础上潜心研究，才能达到“以教带研，以研促教”的目的。护理教师可以把在护理教学、临床工作中发现的问题、难点、热点作为科研课题和方向，通过科学、严谨的科研方法去分析解决这些问题，不仅促进了护理专业的发展，也促进了教师本人的成长。所以，护理教师不仅要精于教学，也要勤于科研，从而获得教学和科研双丰收。
由以上数据对比可以看出，实验后实验班在颠球、20 m脚内侧运球过杆、脚内侧定点射门三个项目成绩高于对照班，其颠球技术具有非常显著的差异。
探索国土空间规划的编制方法是新时代自然资源管理部门与规划编制单位面临的主要问题，留给各级规划单位可利用的空间有限，因此，必须明确空间优化导向，尽量缩小国土空间管理的误差。国土空间规划中实现国家意志向地方传递，主要通过控制各项指标和三条控制线来实现，各级规划单位通过把握上级规划内容主线，将规划布局保持在较为统一的高度上。
3.4 优化空间规划流程管理
对于传统的国土资源规划存在的问题，信息化的今天已经有许多辅助软件能实现信息化管理。具体而言，需要运用科学理论解决社会问题，科学的国土空间规划观念应注重信息化的发展，综合大数据科技、社会物理学方法，规范规划程序，落实规划理念，真正体现公共利益。推广基础数据、规划数据与审批数据的信息化编制符合时代发展的需求，也是提高国土空间规划编制效率的必要途径。在规划阶段，贯彻落实以人为本的理念，首先根据经济发展需求与学科特点，征集相关单位的意见，再选定领域内的专家进行具体推敲，再面向社会进行项目的建议征集，反馈给分领域专家，从而得到新的实施方案。最终方案予以落实，借助信息平台优化规划流程管理。
4 结语
新时期的国土空间规划将为经济社会的可持续发展做出更多贡献，只有国土空间规划合理运行，才能保障社会健康发展。为此，要为国土空间规划注入科学性和实用性元素，不断完善国土空间规划的管理制度，保障国土空间规划在法治体系建设、可持续性发展和生态文明建设的环境中充分发挥自身职能。
参考文献：
［1］马天顺.新时期国土规划的功能定位与编制思路［J］.建筑工程技术与设计，2017（20）：18.
［2］康维海.科学定位加快编制确保高质量编制完成省级国土规划［J］.青海国土经略，2017（6）：封3.
［3］张丹丹.新时期国土空间规划存在的问题与对应措施［J］.房地产导刊，2019（21）：19.
Exploration on the Method of Land Spatial Planning
WU Lin1 ZHANG Xiangyang1 AI Min1 YAN Zhipeng2
（1.First Institute of Geographic Information Cartography,Ministry of Natural Resources，Xi'an Shaanxi 710000；2.Weinan Sports Center,Shaanxi Province，Weinan Shaanxi 714000）
Abstract: At present,there are many types of land spatial planning in China,which are closely related and complex,and the overall performance is unbalanced development.In order to create a more suitable environment for the development of land and space planning,we need to strengthen the innovation of land and space planning methods.Therefore, by analyzing the problems existing in land space planning, this paper put forward targeted solutions, in order to make the development space of land use more and more broad.
Keywords: land planning；land space；establishment
中图分类号： F301
文献标识码： A
文章编号： 1003-5168（2019）25-0153-03
收稿日期： 2019-08-10
作者简介： 武琳（1989—），女，硕士，工程师；研究方向：土地规划、土地整治。
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