政策创新：深圳优势与竞争力原因分析，本文主要内容关键词为：深圳论文,竞争力论文,优势论文,原因论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深圳特区保持持续快速发展，中央优惠政策起到了巨大的推动作用。但是从1992年之后，中央的优惠政策逐渐减少，深圳仍然保持了高速发展的势头，是什么原因促成深圳的良性发展状态？本文从政策创新的角度，以深圳作为实例解读政策创新与地区发展竞争力、政策创新与行政改革的关系。
一、以制度创新和政策创新赢得新优势和竞争力
制度创新是深圳发展的重要经验，而制度创新包括政策创新。制度创新是制度变革的重要形式。制度是指各种办事规程和行为规则的集合，包括一定历史条件下形成的社会体制、机制、法律等。对我国这样一个由传统计划管理体制向市场经济体制转轨的国家来说，制度必须经过政策创新并逐步累积才能最终确立，因此政策创新是制度创新的基础和先导。
第一，政策创新是产生有价值的政策过程。第二，政策创新是以新的理念为指导对一些政策进行的改革与完善活动，它与政策制定程序的改革、政策执行的改革、政策评价的改革与完善有关。第三，政策创新是一种有价值的政府行为。政府管理本身就是一个政策制定、政策执行、政策评价与调整的过程。但只有政策创新，这个过程才是有价值的。如果没有政策创新，就没有制度创新和管理创新，也就没有社会进步。第四，政策创新是制度创新的重要内容和体现，研究制度创新不能不研究政策创新。
深圳特区的迅速崛起与政策创新有着极其密切的关系，首先，中央实行的特区政策是深圳创新的前提和基础。中央经济特区政策的创新与实施，为深圳实践创新提供了充分的客观条件，也为深圳的进一步发展奠定了良好的物质和政治基础。1992年以来，国家对全国各地逐渐实行了一些共同的政策，如社会主义市场经济政策、可持续发展政策、科教兴国政策等，但是各地实施的效果不同，深圳实施的效果明显地好于内地，其原因是深圳在遵循国家基本政策的基础上有所创新，有所超前地制订了适应本地区发展的政策，这是深圳在中央优惠政策减弱条件下，继续保持高速发展的重要原因。
深圳的政策创新与其制度创新有着良性互动关系。深圳新制度的建立是以有价值的政策创制为前提，而新制度的建立为推行新政策提供了制度保障。一种创新性政策必须以制度的形式规定下来，也就是必须使政策制度化、规范化、法治化，政策才有权威性。
政策创新对深圳产生何种影响？从1992年以来，中央给深圳的优惠政策仅仅限于税收的15%，其他优惠政策都逐渐变为普惠政策。深圳通过政策创新积极应对挑战，不仅保持了原有的发展优势，还获得了新优势。深圳2000年国内生产总值GDP在中国大中城市中首次超过天津、 重庆，跃居第四位，仅次于上海、北京、广州。深圳的外贸出口总值和人均GDP则依然排在中国大中城市首位。 去年由深圳上划中央的税收达四百八十多亿元， 占全市税收总额的比例达到七成多（注：《中新社》2001年1月24日。）。另外，深圳的高新技术产业产值已占其工业总产值比重的40.5%，深圳成为科技强市。深圳以港口运输为核心的现代物流业迅速崛起，深圳港集装箱吞吐量跃居全国内地沿海港口第2位、 全球第10位。
还有深圳的高新技术产业的快速发展也与科技政策创新有关。1990年，中共深圳市委作出了“以先进工业为基础，第三产业为支柱”的战略性决定，当年还制订了《1990年至2000年深圳科学技术发展规划》。之后又于1991年8月， 发布了《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》。1995年初，深圳市领导把信息技术、生物技术、新材料技术等产业作为高新技术产业发展的重要领域。到1998年2月， 又出台了《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》。正是这些颇具前瞻性的中长期规划、产业导向以及扶植性政策，推动了高新技术产业发展。1999年，深圳市政府、北京大学、香港科技大学三方携手，在深圳湾畔建立了深港产学研基地。三方提出，要“将基地建设成为一个高层次、综合性、开放式的官、产、学、研、资相结合的实体”和“具有全球竞争力的高新技术人才培养基地和科技创新与产业化基地”。目前，基地已成功地引进了17个科技成果项目，投入了近1亿元的风险投资，推出了13 个高新技术人才教育培训项目。高科技产业的发展，不仅给深圳带来经济的腾飞，更重要的是它对深圳的社会生活、文化教育、城市建设、企业管理、传统工业等，都带来了潜移默化而又影响深远的连锁反应。
政策创新为深圳带来的新优势，而新的优势，增强了深圳的竞争力。深圳对人才也具有较强的吸引力，目前深圳每年吸引各类人才超过万人。
创新是深圳经济特区发展的灵魂，没有创新，就没有经济特区的创立；同样没有创新，也就没有深圳的发展。创新，是经济特区完成中央赋予的历史使命的必然要求，没有自身的创新实践，经济特区就不可能发挥其应有的作用。
二、观念更新带动政策创新
是什么推动了深圳的政策创新？笔者认为，观念更新是政策创新的重要动力。观念更新是一切创新的前提。深圳经济特区的创新是多方面的，有体制的创新、科技的创新、管理的创新、政策创新，但最重要的是观念创新。观念创新是其他创新的前提。观念创新包括思想解放、观念更新、理论突破等形式。特别是思想解放是观念创新的重要体现。深圳在20年的发展中创造了许多全国第一，其背后都是思想解放和观念的创新。土地拍卖的第一锤；率先建立产权多元化的外向型经济模式、率先进行以市场导向为主的改革尝试、率先对按产品分类和上下对口模式设立的政府机构进行了大刀阔斧的改革；率先进行政府审批制度改革。都是在中央优惠政策的前提下的创新，没有这些创新，中央优惠政策也难以发挥应有的作用。也正是这些创新，深圳比较早地注意到城市管理和城市建设必须体现经济增长、社会进步、环境保护三者协调的原则，从而克服了许多国家或地区在快速发展过程中产生的单纯追求经济增长指标、忽视社会精神文明和环境生态质量，从而导致社会经济增长而道德水准下降和环境恶化这样的发展难题，形成了一条可持续的城市发展战略。
创新的观念，使深圳确立了敢为天下先的进取精神。深圳历届市委、市政府的争创一流、积极进取的意识，深圳的各级政府强烈的竞争意识，是深圳创新的力量之源。深圳的创新意识也与危机意识联系在一起，在我国加入WTO在即情况下，深圳领导者有着强烈的危机意识，同时也有着超前的眼光，使他们能够超前思考许多问题，这是政策创新的因素之一。例如，今年初，深圳组织了23个政府部门研究我国“入世”对深圳带来的冲击和影响，提出要超前研究应对措施。最近，深圳市政府决定，进一步改革审批制度，即深圳再精简一批审批核准事项：精简审批事项92项；精简核准事项80项。并且，行政效率全面“提速”，市长于幼军率市工商、规划国土、外资13个部门和深圳海关、出入境检验检疫局负责人向境内外广大投资者和全市人民郑重承诺：改进机关作风，提高行政效率，优化投资环境！深圳这种超前的眼光，是深圳从观念创新到政策创新的重要原因。
三、以行政改革促进政策创新
要把观念创新转变为政策创新，并使创新成为持续不断的动力，就必须依靠行政管理体制的改革，从制度上形成不断创新的正激励机制和正强制机制，从而形成以行政改革带动和促进政策创新。
深圳在1980年建立经济特区，1981年就进行了第一次大规模的机构改革，率先打破了按产品分类和上下对口设置政府机构的传统模式，在国内开创了“小政府，大社会”的机构设置模式。以后深圳又先后进行了五次机构改革，建立相对精干、高效的政府架构。深圳还率先进行政企分开的改革，取消企业的行政级别和行政主管，实行企业无行政主管的管理体制；建立三级国有资产管理体制；改革政府审批制度，依法设立审批事项，规定所有的审批必须设立审批的程序、依据、条件，并向全社会公开保留的审批事项和取消的审批事项。政企分开的改革，使政府职能从管理国有企业为主转向对全社会的管理为主，特别是转向城市的规划、建设与管理，深圳确立了高起点规划、高标准建设、高效能管理的市政管理的新理念与新模式，这是深圳城市发展奇迹的重要原因。政府审批制度改革，促进深圳市政府运行重心从以行政审批、行政监控管理为主，转向以制定公共政策或行政法规为主，这种转变也有利于政策创新。
深圳还加强对政府规章制定的规范化、制度化、法治化、民主化建设。政策创新是政策制订过程，只有使政府规章制定的程序规范化、制度化、法治化、民主化，才可能使政策制定成为政策创新的活动。在民主与法制的社会，制定政策必须经过民主和法制的程序，这种程序是政策体现、协调公众利益的保障。从广义上看，公共政策有三种形式：法律、法规、政府规章或规范性文件。但它们制订的主体不同，法律制订的主体是立法机关。行政机关也可以制订法规，但行政机关制订的法规叫行政法规。在中国只有国务院制订的政策才是行政法规。地方政府制订的政策是规范性文件，也叫政府规章。深圳政府作为地方政府，其出台的政策只能是以规章或规范性文件的形式出台。
地方政府制订规章或规范性文件的活动，是一种行政立法活动，这种活动需要形成一种制度化、规范化、法治化、民主化的程序。从计划经济向市场经济的转变，也是中国政府职能的转变，包括职能方式的转变，即从以行政命令、人治的管理方式转向制度化、规范化、法治化、民主化的管理方式。这种转变在深圳取得了显著成效，其主要表现就是深圳对政府规范性文件的管理制度进行了改革。
深圳在建特区的20年中，以市政府和政府部门名义出台的规章和规范性文件共2400多项，这些规章和规范性文件对深圳的发展曾起了积极的作用。但是随着特区的发展，一些政府规章和规范性文件逐渐暴露出一些不适应特区发展的情况。1999年4月， 《中华人民共和国行政复议法》颁布之后，深圳法制局组织抽查了市政府22个部门、4个区政府自1993—1999年3月发布的304件规范性文件，发现政府机关规范性文件的制订和发布存在以下问题：
一是许多规范性文件制订的法律依据不足；二是有些部门将应当通过立法规范的问题，以部门文件的形式发布实施；三是文件技术上有重要疏漏。从抽查的文件来看，许多文件行文很不规范。有的表述模棱两可、含糊不清，有的前后矛盾，有的文字技术上不够规范；四是对过时的文件清理不及时，造成规定相互冲突；五是规范性文件发布渠道不统一，部门之间发布的文件相互冲突，责任无法界定。
针对检查中发现的问题，深圳市从2000年8 月对现行规范性文件进行全面清理。首先要求对市区政府及各部门发布的规范性文件进行一次彻底、全面的清理。对没有实际内容或者违反现行法律法规及国家政策的文件予以废止；对内容有缺陷、文字技术不规范的文件进行修改，修改后的文件、合乎规范要求的文件一起在本级政府公报上统一公布。经过清理后，以往发布的规范性文件，凡未重新公布的，不得继续执行（注：《政府法制工作简报》2000年第5期，深圳法制局办公室编。）。
同时，深圳市政府重新修订《深圳市规范性文件备案规定》，形成了《深圳市行政机关规范性文件管理规定（草案）》，这项草案针对以往规范性文件存在的问题做了三项规定：“统一要求、统一审查、统一发布”。“统一要求”即对制定机关（哪些政府机关可以向社会发布规范性文件）、制定规范性文件的范围、制定规范性文件的程序进行了统一规定。“统一审查”即要求在规范性文件正式发布之前对其进行统一的技术和法律审查。“统一发布”即将各部门制定的规范性文件集中到一个法定的载体——《政府公报》上统一公布，以有利于保证规范性文件的公开性、严肃性，有利于当事人和人民群众的监督和查询。在对《管理规定（草案）》进行讨论时，还特别补充了一个重要规定，即对于一些与市民关系密切、非常重大的文件，在正式发布前一定要采取多种方式征求意见，把市民参与政策制定制度化，这样才能保障政策充分体现市民的利益。该规定于2000年10月20日颁布，这标志着深圳政府规章制订将进一步规范化、法治化。
深圳的实践表明，地区的竞争既是技术的竞争、人才的竞争、产品的竞争、经济实力的竞争，也是政策的竞争，创新的竞争，政府自身的竞争。政府能够创新，能够通过创新不断强化行政管理效能，地区的优势就越突出、地区的竞争力就越大。20年来，深圳走出了一条以观念创新带动政策创新，以政策创新赢得地区的优势和竞争力，以行政改革强化政策创新的创新之路，这是深圳保持持续高速发展的动力之一。当然深圳还存在一些影响政策创新的不利因素，还需要通过深化行政改革来进一步提高政府政策创新的能力。