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1998年6月， 全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议明确提出，从1998年下半年起开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，这标志着以住房实物分配为主要特征的旧的住房制度的根本改变，新的住房制度框架的基本确立，也宣告了住房将成为城镇居民消费热点这一新阶段的到来。但是，由于多种原因，目前国内住房消费市场没能很好形成，这一方面会使商品房大量积压，造成建设资金沉淀；另一方面居民的住房需求得不到满足，不能落实国家“扩大内需拉动经济增长”的宏观经济政策。因此，政府应采取各种有效措施，引导居民实行住房消费，切实推进住房商品化、社会化进程。
一、降低商品住宅成本，把住房售价控制在合理水平
城镇住房消费市场未能很好启动的一个原因是房价较高。房价由土地费用、建安费用、各种税费以及开发商利润四部分组成。据建设部统计资料分析，我国城镇商品房价格构成的成本中，土地费用占20%左右，建房成本占40%左右，而市政配套费和各种税费相加就占到40%左右。有的地方各种收费名目多达百余种，其中相当部分是不合理的乱收费、乱摊派。因此，要降低房价，首先必须清理各种市政配套费和税费，取消不合理收费。各级政府应带头削减计划经济体制下形成的收费项目或标准，如各种市政基础设施建设配套费用，可把它分类，分别由相关部门合理负担；物价部门应会同城建、房管、财政等部门，清理附加在商品住宅价格上的各项收费，加以区别取舍，统一发布合理收费项目，并监督执行；减免流通过程中的契税、个人所得税、土地增值税、投资方向调节税及房产税等。其次，进一步清理土地出让中的各种收费，降低土地费用。如对经济适用住房采取土地划拨方式，免收出让金；对微利住房，适当减收土地费用；对高档商品房用地，可采取拍卖、招标等方式，多收一些土地出让金。这样，既可降低普通住宅价格，又能体现土地价值。要想在降低土地价格方面取得显著成效，重要的一点是要规范土地市场。目前我国土地产权的转让仍是以协议形式为主，拍卖和招标市场发育不足，这容易导致不规范操作，使一些与政府联系较密切或进行幕后交易的开发商获得开发权。因为土地总量有限，不少开发商得到用地权后，不是直接进行开发，而是层层转手，炒卖土地，土地价格被人为地、不合理地抬高。鉴于此，各级政府应加强城市土地规划管理，在土地转让过程中实行公开招标制。第三，把开发商利润控制在合理范围。国外房地产业的平均利润率一般在5%—8%，而我国房地产利润前几年平均25%以上，92、93年甚至在30%以上，即使在95年以后房地产市场回落的情况下，平均利润也在15%以上。可以采取打破行业垄断、用竞争方式确定开发建设单位及进行政府指导价等方式控制开发利润。
当然，通过降低土地费用与利润、减免各项配套费和税费来达到降低商品住宅成本的目的是有一定限度的，如突破这个限度，则容易导致政府无力承担配套费用支出、开发商偷工减料、影响工程质量等后患。因此，要考虑从实现住宅建设产业化、大幅度提高住宅建设的劳动生产率方面来降低住宅成本。我国目前的住宅业总体上仍处于粗放型生产阶段，住宅建设产业化程度低，开发建设的工业化、标准化体系尚未形成，施工周期长，劳动生产率只及发达国家的1／2到1／3，人均年竣工面积仅为发达国家的1／5；能源消耗、原材料消耗、土地资源消耗高于发达国家的3 倍。（注：吴强《我国住宅业发展态势与新经济增长点问题》，《数量经济技术经济研究》（京）1998年2 月。）这是我国住宅成本一直降不下来的根本原因。因此，实现住宅建设由粗放型向集约型经营的转变，加大科学技术向住宅生产力的转化，提高劳动生产率，是降低建房成本的一条根本途径。
二、实行住房分配货币化，增加职工工资中的住房消费含量部分
国务院〔1998〕23号文规定，停止住房实物分配后，职工购房资金来源主要有：职工工资、住房公积金、个人住房贷款，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。这也就是说，实行住房货币分配有多种选择途径。第一种是增加工资。长期以来，我国实行的都是实物分房制度，即把职工的住房消费在国民收入初始分配中大部分作为社会扣除归国家财政，以公共融资建房，再将所建房屋以实物形式分配给职工居住，职工在使用期间只需缴纳很低的租金，住房产权归国家所有。住房分配货币化改革中的“增加工资”，并不是单纯意义上的发钞票，而是把过去国民收入中用于建房投资的二次分配，还原到初次分配中去并以货币形式纳入劳动者工资报酬。第二种是增发住房补贴。住房补贴并不是面向全体职工，而是针对部分职工，且因人而异。因为从购房能力上看，工资越高的人，其恩格尔系数就越小，其购房能力就越高；反之，工资越低，则恩格尔系数就越大，其购房能力也就越低。我国居民收入在地区、单位之间很不平衡，虽然大多数居民收入低，但也有一些居民获得较高收入。因此建议在确定住房补贴时，应把工资收入的高低作为计算住房补贴的一个重要因素。
三、建立新型住房供应体系，扩大经济适用房的建设规模
据国家信息中心公布的数据显示：我国城镇家庭年收入5000元以下的贫困型家庭占4%，5000元到10000元的温饱型家庭占34%。即使国家采取了降低房价、增加职工收入的手段，这部分低收入者短期内也不可能购买商品房。因此，对不同收入家庭应实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。在这个新的住房供应体系中，政府不直接供应住房，而是通过政策引导、调控住房市场，改善住房供应状况，以满足不同收入家庭的住房需求。如对安居房、经济适用房免收土地出让金；对经济适用住房实行政府指导价；对最低收入家庭由政府核定住房租金等。
我国80%的城镇居民是中低收入者，因而应着重建立面向中低收入家庭的社会住房供应体系，工作重点是扩大经济适用房的建设规模。因为经济适用住房的供应对象是普通职工，占城镇居民的大多数。在扩大规模的同时，也要进一步完善经济适用住房的全过程管理，包括监督住房质量、建立申请购买、审查批准、售后上市等制度。
此外，对困难家庭也要保证其有房住。如江苏省无锡市结合新的货币化分房方案，近日配套出台了《无锡市最低收入职工家庭租住廉租住房管理试行办法》，以保证贫困职工家庭在实施货币化分房政策以后也能住到房。《试行办法》提出廉租住房由两条渠道解决：一是从腾退的旧公有住房中调剂解决；二是由政府或单位出资兴建低标准的专用住房。租金标准根据最低收入线与全市人均收入比和当年的公房租金标准综合确定，具体公式为：廉租住房租金＝最低收入线÷全市人均收入×公房租金标准。（注：黄清、郑粹华《无锡最低收入家庭可租廉租房》，《新华日报》1999年4月20日。）这些办法可以借鉴。
四、发展住宅金融，建立完善的住房消费信贷体系
发展住宅金融，首先要合理确定住房消费贷款额度、期限、利率和付现比例。住房信贷体系既包括生产信贷，又包括消费信贷。长时期以来我国住房贷款基本上都投向生产领域而很少投向消费领域，即使是率先开办住房消费信贷业务的建设银行，其发放个人抵押贷款的额度也仅占建行房地产信贷部贷款额的6%，远远低于国际上20%—40 %的水平。因此应重视调整银行信贷结构，在信贷总量中增大住宅消费信贷的比重，这样才能解决资金供求之间的矛盾。
第二，要改变住房抵押贷款形式单一的局面，推动住房抵押贷款证券化发展。根据《个人住房贷款受理办法》的规定，借款人申请个人住房贷款时，必须提供担保。目前绝大多数城镇居民采用抵押贷款方式进行购房，即以所购住房作为贷款抵押物，贷款所购住房在抵押期内未按时还贷或到期还贷数额不足，银行有权对房屋进行处理。但考虑到我国国情，银行将无力还贷者赶出住房是难以付诸实施的。从银行有效控制放贷风险及城镇居民能获得更多购买贷款双方面来考虑，目前我国在住房抵押贷款领域应采取如下措施：1.加强政府的宏观指导作用，制定并完善抵押市场的法律、法规。2.建立个人住房抵押贷款提保或保险机制。可由政府为低收入购房者提供担保；也可由保险公司提供担保或保险。3.积极推进住房抵押二级市场。所谓住房抵押二级市场是指住房抵押贷款由贷款行创造出来后，再转售给其他投资者或以抵押贷款为担保来发行抵押贷款债券的市场。（注：胡伟艳《我国个人住房抵押贷款发展模式》，《中国房地信息》1999 年1月。）建立与形成真正的住房抵押贷款二级市场，是发展我国住房金融的重要手段。它可以提高金融资产的流动性，获取大量新资金；还可以将贷款风险社会化，形成个人住房抵押贷款的良性循环。4.促进住房抵押贷款形式多样化。国外普遍开展的住房抵押与住房储蓄相结合的住房抵押贷款、住房抵押与住房建设基金相结合的住房抵押贷款、可调整住房抵押贷款（利率、期限、首付额均可调）、分享增值抵押贷款（主要对付通货膨胀的影响）、分级偿还抵押贷款等，我们可以根据国内实际情况，酌情予以借鉴。
第三，构建住宅储蓄机制，引导城镇居民自助型住房消费。住宅储蓄的显著特点是先存后贷、资金有保证、银行风险小。我国城镇居民的储蓄率较高，1998年底，储蓄总量突破5亿元大关， 对这一部分资金应很好地加以利用。银行要大力开展住房储蓄业务，对进行住房储蓄者采取低贷款利率、优惠售房等政策，鼓励居民将闲置资金用于购房储蓄。在住宅储蓄机制中，特别值得关注的是建立住房公积金。我国从1991年开始全面推行住房公积金制度，到1998年底，公积金归集额达到1000亿元。由于住房公积金制度是通过长期义务性储蓄来逐步提高职工家庭解决自住住房的能力，是一项基本社会保障制度，因此，今后需要进一步提高公积金的缴交率，并着力解决机构、使用和监管等几个方面的问题。
第四，健全相关法律法规，建立并完善与住房金融相配套的服务体系。由于商品房抵押贷款法规不健全以及相应的配套措施不完备，银行、房产商和购房者之间手续往来复杂。一个购房者为了办妥一份按揭手续，不得不奔走于银行、房地产商、公证处、房产交易所、保险公司、自己所在单位部门等等，如此众多的环节和手续，使一些购房者视为畏途。可否考虑建立一些相配套的服务体系，诸如专门替居民办理买房手续的部门或公司；银行、房产公司等各单位可达成协议，互相代办一些手续，简化买房过程。此外，还应建立包括资信调查、房屋评估、工程监理等在内的住房金融服务网络及其他服务配套体系，促进住房贷款与中间业务的结合，全面带动住房金融业的发展。
五、培育住房二级市场，以一、二级市场联动促进住房消费热点的形成
随着住房制度改革的深入进行，单一的住房一级市场难以满足不同层次的城镇住房消费者，开放住房二级市场成为亟待解决的问题。
开放住房二级市场的益处是显而易见的。首先，它起到增加城市住宅供应总量，调整市场房价的积极作用。如若启动住房二级市场，房改房分批逐步上市，将使住房市场迅速扩容；由于折旧因素等，房改房的上市价格将远远低于新建商品房，这种价格冲击将调整原本过高的商品房价，使之趋于合理。第二，优化住房资源的合理配置，盘活住宅存量市场，加快住房建设资金的回收。在二级市场中，原有房户售出旧房，以售房款加补充资金购入新房；无房户则享有更大的购房选择空间。对城镇居民来说，二级市场中的买卖行为改善了其居住条件；对国家来说，住宅存量市场得以盘活，资金运作进入良性循环。第三，抑制不规范“灰色”交易，促进相关法规的完善。由于目前许多城市的住房二级市场没有启动，而市场有强烈需求，所以有一批中介公司和换房公司正进行着不规范的房产买卖交易，使得国家利益流失。二级市场放开后，这些“灰色”交易将不再有生存市场，同时通过二级市场的运作，相关法律、法规会日臻完善。第四，住房投资的盲目性有望改观，住宅质量将更符合消费需求。住宅在二级市场上的流动，能很快反映出居民的消费需求。那些设计水平、房型档次、施工质量、地段、交通及配套服务设施不尽如人意的住宅将不被市场所接受。这就使得开发商们在投资定位时认真考虑居民的消费需求。第五，开放住宅二级市场可以拉动国民经济增长，促进社会稳定。二级市场的开放使住房消费市场的普及率大大提高，城镇居民将手中的货币投资于住房，能迅速带动房地产市场以及相关行业的发展，进而拉动国民经济增长。经济发展了，居民手中的货币量又将增加，这样就形成了合理良性循环，有利于社会进一步稳定。
现在问题的核心是：如何制订一项既能兼顾国家、集体、购房者三方利益，又能和住房一级市场互相衔接、互为补充，使得房改房能够稳妥入市并刺激居民住房消费的合理制度。鉴于住宅的价格与产权关系比较复杂，不同城市不同地段的住房变现后的增值相差很大，因此房改房的上市要处理好公平与效率的关系。为体现“效率”原则，国家允许房改房上市的政策应尽快出台，而且早出台比晚出台好。为体现“公平”原则，国家在允许房改房上市的同时，要制定相配套的收益分配政策，可以利用税率杠杆，如上海对上市交易公房征收综合税和综合地价；北京对出售公房收取合理的土地收益金、两税一费（营业税、城市维护建设税、教育费附加）、土地增值税及个人所得税。各地政府可以视本地实际情况制定相应法规，力争做到既不使国家利益流失，又能调动城镇居民在住房二级市场上的买卖积极性，引导居民住房消费热点的形成。
六、完善社会保障制度，提高城镇居民住房消费的信心与购买力
借鉴国际先进经验，我们目前需要做的工作是：第一，建立专门的社会保障管理部门。我国社会保障事业滞后于社会整体发展水平的重要原因就是政出多门，有关社会保障项目之间协调困难，制约了保障事业的发展。在国务院已设立劳动与社会保障部的基础上，各省、市、县政府可分别设立社会保障厅、局，配备专门工作人员，形成全国从上到下相对统一的社会保障行政管理系统，统一管理社会保障的人事、民政和财政。第二，健全社会保障体系。社会保障的覆盖面应尽快扩大到集体企业、个体企业、私营企业和三资企业。保障项目要涉及生、老、病、死、伤、残及就业、教育、收入水平等各个方面。第三，建立和健全社会保障基金的营运和管理体制，保证其合理使用并促使其保值增值。我国目前社会保险基金的积累比例还较小，在国家、企业、个人共同合理分担的基础上，今后要逐步加大个人对养老、医疗、住房等保险基金的投入。对基金的运行要加强监督制约机制，防止非法挪用；对筹集到的社会保障基金要用好用活，如通过财政部门进行再投资等，使其发挥更大的效益。
只有整个社会保障体制完善了，城镇居民住房消费的信心和购买力才会得以提高，居民手中的钱币才能真正进入住房消费市场。