体制改革、腐败和反腐败，本文主要内容关键词为：体制改革论文,腐败论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放二十多年来，我国的经济和社会现代化取得了巨大成就，但与此同时，腐败程度 也呈现出由低到高的上升趋势。于是，有人就产生了疑惑，体制改革与腐败和反腐败之间到 底是一种什么样的关系？
一、经济体制改革的渐次深入和三次经济犯罪浪潮的依次退潮
过去20年的经济改革可以分为四个阶段：
第一阶段（1978—1984年），在计划经济中引入市场机制的时期。1978年党的十一届三中全 会后，经济改革开始启动。经济改革首先始于农村，各种形式家庭承包责任制的实行使农民 获得了经济自主权。农村改革也促进了乡镇企业和个体经济的发展。这一时期实行放权让利 的改革，使国有企业获得了部分经营自主权，后者还通过国家计划分配获得各种廉价资源， 享受种种政策优惠。财政包干体制的实行，使地方政府获得了发展本地经济壮大自身财力的 动力。与此同时，各种消费品和农副产品的价格也进行了大幅度调整。价格调整后，一些高 档耐用消费品的票证供应价格和市场价格之间存在很大的价差，国际市场和国内市场价格之 间也存在着巨大的落差。上述改革对于调动地方政府、国有企业、乡镇企业和农民家庭的积 极性，促进经济发展起到了关键性的作用。但另一方面，由于商品价差（经济学称之为租金） 的存在和市场体制的残缺不全，以寻租为目的的各种经济犯罪开始出现，并在80年代初形成 高潮。这一时期的寻租型经济犯罪包括腐败犯罪有如下特点：一是寻租的主体是乡镇企业和 个体户，他们在商品流通领域中以回扣等形式向经济管理部门和国有企业负责人行贿，转手 倒卖各种高档耐用消费品，推销产品及获得廉价的原材料等；二是一些沿海开放地区的县市 卷入走私等犯罪活动中，目的是增加地方财政收入和“搞活”本地经济，国际和国内价格之 间的巨大落差使得这种走私行为有利可图；三是寻租的对象主要是存在价差的各种高档耐用 消费品。换言之，寻租行为主要在消费品领域进行。1981年开始的严厉打击经济犯罪活动就 是针对上述以寻租为目的的经济犯罪活动进行的。这种严打取得了一定的成效，但它并没有 解决消费品市场的价差这个根本问题。
第二阶段（1985—1991年），“计划经济为主，市场调节为辅”的双轨运行体制并存的时期 。国有企业改革进入所有权与经营权“两权分离”时期，大中型企业推进承包制，小企业推 行租赁制，股份制试点工作也开始进行。私营经济在1988年后得到宪法的明确保护，从而获 得了新的发展动力。这一时期，价格改革进入了以放开各种产品和服务价格为主的阶段，同 时生产资料实行价格双轨制并逐步向市场价格并轨。这一阶段各种消费品的价格已基本放开 ，凭票供应的各种票证陆续取消，计划内和计划外供应的价差即租金越来越少。因此，从80 年代中期开始，由于消费品市场的最终确立，在消费品领域的各种倒买倒卖活动及相关的腐 败活动逐渐退潮。
但从1984年开始实行的生产资料价格双轨制，以及银行利率和市场利率、官方汇率和实际 汇率之间的巨大落差，加上基本建设过热对生产资料和贷款需求的拉动，导致价差、利差、 汇差等各种租金的数量十分可观。据估算，这一时期每年各种差价总额高达2000—3000亿元 ，这笔巨额租金成为人们追逐的目标[1]。从80年代中后期以来，在生产资料领域和金融、 外汇领域，以寻租为目的的经济犯罪包括腐败日益猖獗并在1987—1988年间达到高潮。这一 时期以寻租为目的的犯罪包括腐败犯罪具有以下特点：一是寻租的主体变为有些党政机关和 党政领导干部及其配偶子女。党政机关经商办企业形成一种热潮，“官商”、“官倒”成为 倒买倒卖的主体。二是生产资料的价格双轨制成为寻租行为猖獗的主要制度基础。三是寻租 现象主要集中在生产资料领域，同时金融领域和外汇管理领域的寻租现象也不容忽视。1989 年后进入治理整顿的时期，这一时期在清理整顿公司方面取得了一定的成效，在严厉打击 腐败分子方面也取得一定的成效，但总的来 看，产生寻租行为的制度基础并未受到触动，因此产生寻租型经济犯罪包括腐败犯罪的温床 和土壤依然存在。
第三阶段（1992—1995年），社会主义市场经济体制基本框架初步确立的时期。1992年召开 的党的十四大正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标，此后市场化取向的经济改革进 入了一个新的历史时期。1991年后政府加快了生产资料价格由双轨并为单轨的步伐，1992年 国家一次放开近600种生产资料的价格交由市场调节，从而使绝大部分工业生产资料双轨价 并为市场单轨价。1992年后，随着生产资料市场的最终建立，以寻租为目的的第二次经济犯 罪浪潮才最终消退。
但从1993年开始，出现了第三次经济犯罪包括腐败犯罪浪潮，具体表现为金融犯罪、土地 批租等生产要素领域中经济犯罪等呈现上升势头。这一时期以寻租为目的的经济犯罪表现出 以下特点：一是单位犯罪或法人犯罪在经济犯罪中所占的比重增大。在炒股票、炒地皮、炒 外汇和走私活动中，国有银行、国有企业、地方政府乃至军队武警以单位的名义卷入上述犯 罪活动的现象屡见不鲜。二是出现了从“寻租”向“设租”发展的趋势。一些政府职能部门 为了给本部门创收，以“加大执法力度”、“加强管理”为名，巧立名目收取各种费用，从 而出现了许多典型的“创设租金”的行为。三是寻租现象主要集中在生产要素领域。出现第 三次经济犯罪浪潮的主要原因在于，市场化取向经济改革的一些主要任务尚未完成，生产要 素市场的管理比较混乱。总体来看，我国消费品市场和生产资料市场已基本建立，而生产要 素市场化过程仍在进行中。在生产要素领域，根据一些学者的测算，到1997年，中国的资本 市场化程度为17.2%，土地的市场化程度为22.5%，劳动力的市场化程度为70%，生产要素的 总体市场化程度仅为36.5%，这说明我国生产要素市场化任务远未完成。而在生产要素市场 最终建立之前，生产要素领域的寻租型腐败犯罪将始终存在。
第四阶段（1997年—），社会主义市场经济体制基本框架进一步确立的时期。90年代中期以 后，随着国家加强对证券股票市场、房地产市场的管理并积极推进国有专业银行商业化步伐 ，生产要素领域的腐败犯罪浪潮开始减退。同时，价格改革上也迈出了新的步伐。2001年7 月，国家明确彻底开放107种商品和服务的价格，国家定价的商品和服务由141种（类）减少为 13种（类），这样在社会零售商品、农产品和生产资料购销环节中市场调节价的比重超过了90 % ，我国经济的市场化程度进一步提高[2]。
但与此同时，国有企业开始成为腐败犯罪的重灾区，走私和骗取出口退税等犯罪现象愈演 愈烈，公共工程建设领域中的腐败犯罪呈现上升趋势。第四次经济犯罪浪潮悄然出现。
国有企业经营管理人员为了个人致富不惜内外勾结搞垮本企业的现象时有发生，“庙穷方 丈富”成为国有企业效益不良的真实写照。1994年后国有企业开始了机制转换工作，大型企 业进行公司制改造，中小型企业通过出售、兼并、租赁等多种形式进行改制。1997年9月召 开党的十五大后，国有企业改革步伐明显加快，到目前已有50%的企业完成了改制。但 总体看，国有企业改革迄今为止尚未取得实质性突破。政府仍通过人事任命等多种形式干预 企业 经营，同时所有者缺位导致企业出现内部人控制现象。只有在产权改革和政企分开方面取得 实质性进展，国有企业成为腐败犯罪高发区的现象才能从根本上得到改变。
自90年代中期以来，我国部分商品的国内价格远远高出国际市场价格，这成为谋取差价收 入的走私犯罪猖獗的主要原因。1998年有关单位选择了48种有代表性的商品进行国内外价格 对比，结果发现国内价格高于国际市场价格的有35种，占73%（高于20%以内的13种，占27%； 高于21%—40%的7种，占15%；高于41%以上的15种，占31%），国内价格低于国际市场价格的1 3种，占27%。在加大打击走私力度的同时，需要不断缩小国内价格与国际价格之间的价差， 消除有关租金，这样才能对走私行为起到釜底抽薪的作用。1997年亚洲金融危机以后，为了 鼓励出口，国家实行出口退税政策，一些不法分子与政府官员相勾结骗取巨额出口退税，给 国家财政造成严重损失。如何进一步完善出口退税和相关政策，应当成为下一步研究的一个 重点。
工程建设领域中的腐败犯罪由来已久。1998年后国家为刺激经济增长而加大公共工程建设 投入力度，工程建设领域中的腐败犯罪呈现进一步上升趋势。其原因在于，一些地方和部门 出于自身利益考虑进行人为干预，导致公共工程建设领域中有形建筑市场难以真正形成。地 方领导人为保证“肥水不流外人田”而对工程招投标进行强力干预，政府各职能部门垄断本 部 门公共工程管理、承建和监理形成“一条龙服务”，这些都使得市场竞争机制无法发挥应有 的作用。加快公共工程领域中有形建筑市场的建立步伐，打破地方行政干预和部门垄断，应 当成为下一步努力的方向。
二、稳步推进政治体制改革遏止政治领域的某些腐败形式
中国的政治体制改革如同经济体制改革一样，是一个渐进的过程，并具有增量改革的性质[ 3]。在过去20多年中，以加强社会主义民主法制建设为目标的政治体制改革取得了重要进展 ，从而为遏止政治领域某些腐败形式创造了有利的宏观制度环境。
（一）改革权力过分集中的领导体制和决策体制，努力遏止“一把手腐败”。党政主要领导 干部腐败即俗称的“一把手腐败”，具有很强的示范效应和放大效应。“一把手腐败”往往 导致一个地区或一个单位干部的群体性腐败，出现所谓的“一窝黑”现象。权力过分集中的 领导体制和决策体制是产生“一把手腐败”的主要制度根源。为了改变权力过分集中的状况 ，遏止“一把手腐败”，这些年我们党在领导体制和决策体制方面进行了一系列改革，内容 包括：1.实行党政分开。坚持党政职能分开，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府 工作的专职书记、常委；撤销了各种党委办事机构中与政府重叠对口的部门；建立强有力的 政府工作系统，尊重和支持人民代表大会和人民政协履行职能、发挥作用，尊重和支持司法 机关独立办案，改进对这些机构的领导方式等。这些措施对于调动政府、人大、政协、司法 机关的工作积极性起到了重要作用，同时也有助于防止因权力过分集中产生的滥用权力现象 。2.加强党内民主。实行民主集中制，坚持党委集体领导，重大事项集体讨论决定，防止个 人专断。3.实行领导干部民主生活会制度，加强领导班子内部的相互监督等。4.提倡决策的 科学化和民主化，专家的建议和群众的意见在决策中受到一定的重视。这些措施的实行，对 于防止一把手权力过大并滥用权力起到了积极的作用。但也要看到，对一把手的监督在目前 的体制中仍然是个薄弱环节，同时要求一把手负责的工作机制客观上起到了强化一把手权力 的作用。
（二）改革集中的、封闭的和隐秘的干部人事制度，积极遏止用人腐败。用人腐败是滋生其 它形式腐败的温床，吏治败坏莫不由此肇始。改革开放后，用人腐败的频发领域也是几经变 化。在80年代，招工、转干、毕业生分配中走后门、拉关系等不正之风曾盛极一时。“学好 数理化，不如有个好爸爸”的顺口溜就是对这种不正之风的一种反映。随着劳动用工制度的 改革和毕业生分配制度的改革，劳动就业计划统一分配做法的废弃，劳动就业逐渐实现了市 场化。企业用人和高校毕业生分配制度改革后，党政机关用人和领导干部任用中的不正之风 突出起来。一些党政机关进人由领导说了算的录用体制导致进人中领导批条子、打招呼现象 日益频繁，影响到党政机关人员素质和工作效率。进行公务员制度改革，实行考试录用，考 绩晋升，成为势在必行的事情。1987年党的十三大确定了建立和实施国家公务员制度的目标 ，1992年党的十四大提出要尽快推行国家公务员制度。1993年《国家公务员制度暂行条例》 正式颁布，随后开始从中央到地方逐级推行这一制度。从1994年起，每年抓住公务员制度的 某 一个方面重点实施，先后落实了考试录用制度、辞职辞退制度、交流轮岗和回避制度、竞争 上岗制度等项制度的实施，乡镇机关公务员制度实施也已走上轨道。公务员制度的推行对于 遏止党政机关人员录用中的腐败现象起到了重要作用。“由少数人选人，在少数人中选人” 的封闭隐秘体制导致领导干部任用中不正之风乃至腐败犯罪的扩散蔓延。领导干部选拔任用 中的腐败现象也经历了不同的形式，包括初期的跑官要官，到后来的买官卖官，危害甚大。 1994年召开的党的十四届四中全会决定加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，扩大 了领导干部选拔任用工作中的民主。1995年中共中央印发《党政领导干部选拔任用条例》， 以党内法规的形式对领导干部的选拔做了规范，扩大群众参与的问题在其中占有突出的地位 。各个地方都在扩大干部选拔工作中的民主方面进行了积极的探索，创造出不少好的形式， 如竞争上岗，公开选拔，任前公示，双推一选，民意测验，民主推荐等。中共中央组织部积 极在全国推荐这些好的做法。领导干部任用体制中的这些创新增加了透明度，引入了竞争机 制，扩大了群众的发言权，因而受到普遍的欢迎。但需要指出的是，这些制度创新措施目前 仅适用于副司局级以下干部，同时民主推荐和民意测验的结果尚不能充分影响干部使用的 最终决定，所有这些都限制了上述措施作用的发挥。
（三）积极稳妥地推进司法体制改革，预防和治理司法腐败。近年来，司法腐败成为人们关 注的一个焦点。这在一定程度上反映了依法治国建立社会主义法治国家的思想已经深入人心 ，人们对司法腐败越来越不能容忍，要求公正执法的呼声愈来愈高。同时也反映出，加强社 会主义法制建设已经从注重立法走向立法与司法并重的新阶段。为了适应这一新形势，从19 98年起，最高人民检察院和最高人民法院的工作报告都提出了本系统的改革设想。司法体制 改革开始提上议事日程。司法体制改革的重点目前放在实行检务公开，审判公开，强化执法 人 员的责任制约束等方面，同时也加强了各级人大及其常务委员会对司法工作的监督。总的来 看，司法改革目前只是刚刚起步，很多深层次的问题尚未触及，对其成绩不能估计过高。
（四）大力推进机构改革，积极探索行政审批制度改革，努力遏止寄生在行政审批权上的腐 败。计划经济也是一种审批经济，拥有行政审批权的经济管理部门是腐败现象易发高发的部 门。在向社会主义市场经济体制迈进的过程中，传统的政府管理经济方式严重束缚了经济发 展，同时政府对经济的过度管制也成为滋生审批腐败的沃土。精简政府机构和人员特别是经 济管理部门，转变政府职能，削减行政审批事项，成为行政改革的主要内容。改革开放以来 ，我国先后在1982—1983年、1988年、1993—1995年、1998年至今进行了四次机构改革。通 过这四次机构改革，精简掉了政府直接管理企业和微观经济活动的部门，加强了宏观调控和 社会事务管理部门，削减了大量行政审批事项，裁减了大批冗员，同时提高了公务员工资。 90年代中期以来，在进行机构改革的同时，行政审批制度改革成为行政改革的一个重点。一 些地方政府如深圳、上海等在大幅度削减行政审批事项，变行政审批制为登记备案制与核准 制，实行一站式服务等方面进行了大胆的探索，极大地提高了行政效率，优化了投资环境， 同时对于从源头上预防和治理审批权腐败产生了重要作用。从2001年开始，中纪委等部门开 始在全国范围内推广深圳等地的做法。
（五）稳步推进基层民主政治建设，遏止基层腐败。村级组织和乡镇基层政权的腐败直接危 害 广大农民的切身利益，从而影响到整个社会的稳定。基础不牢，地动山摇。加强社会主义民 主政治建设，是有效遏止政治腐败的根本途径。遏止基层腐败和维护安定团结的需要，促使 党和政府把民主政治建设的重点放在基层政权上。基层民主政治建设的重点，一个是民主 选举，另一个是政务公开。民主选举始于农村，并构成村民自治制度的主要内容。村民委员 会民主选举的成功实践，促使村级民主政治建设的内容从民主选举扩展到民主决策、民主管 理和民主监督。一些地方在村民委员会民主选举成功经验的基础上，通过两票制（又称“两 推一选”，即群众推荐和党员推荐，党内选举）进行村党支部书记和乡镇长的民主选举，以 及通 过公推公选的办法选拔乡镇党委书记，并获得了一定的成功。但上述做法尚未得到普遍的推 广。针对基层腐败猖獗的状况，90年代中期以来，党中央、国务院把政务公开的重点放在基 层政权上。1998年6月1日，中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于在农村普遍实行村务公开 和民主管理制度的通知》，该通知要求在农村普遍实行以财务公开为主要内容的村务公开， 同时要求上级政府加强对这项工作的领导和督促检查[4]。为推动村务公开工作的开展，中 央决定在全国实行乡镇政务公开，上级政府机关派驻乡镇的基层站所政务公开。目前，村务 公开和镇务公开正在全国范围内推广开来。2001年，有关部门也开始积极推动县级政务公开 。当前需要注意的问题是要防止政务公开流于形式，保证公开内容的真实、可靠和及时。
三、体制转换时期的腐败和反腐败
体制转换时期往往是腐败现象高发多发时期。前苏联和东欧一些社会主义国家在体制转型 的过程中，腐败的程度都经历了一个由低到高的发展过程。越南在80年代中期实行社会主义 革新以来，腐败的程度也迅速提高。中国在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制 转变的过程中，腐败的程度也有所提高，腐败现象的扩散蔓延引起了公众的广泛关注。
体制转换时期为什么容易成为腐败现象高发多发时期呢？这是因为在体制转换过程中，反腐 败的宏观制度结构或环境发生了重大变化，出现了激励结构扭曲、机构结构失范、约束机制 软化等重大制度性缺陷。在从一种利益分配格局向另一种利益分配格局转变的过程中，随着 社会新富甚至暴富阶层的出现，公职人员工资增长速度难以望其项背，由此导致公职人员收 入激励机制的严重扭曲，追求工资以外收入的补偿心理成为公职人员产生腐败冲动的重要原 因。资源计划分配和市场配置的并存，权力从中央向地方的下放，政府对经济和社会生活的 过度管制，民营企业对政府保护的依赖，创造了大量的腐败机会。腐败的供应方和需求方的 数量都大大增加了，权钱交易的机会也大大增加了。同时，随着旧的自上而下的行政监督体 制的动摇，新的权力监督制约机制难以在短时间内形成和发挥作用，政府官员行为的自由度 空前增加，而他们行为的责任制约束却大为弱化，腐败犯罪的风险减小了。在这种情况下， 腐败行为成为具有自利动机的公职人员和不法商人追求自身利益最大化目标时的一种有利可 图、有机可乘、风险较小的行为方式。腐败行为方式的普遍化表明，有关的制度性缺陷为越 来越多的人所察觉并被广泛利用。这是导致转型国家出现腐败犯罪浪潮的主要制度原因。
转型期腐败程度的降低和反腐败工作的成效，取决于经济和政治体制改革的进展以及反腐 败和体制改革有机结合的程度。这是因为，转型期的腐败具有明显的过渡性质，是和体制转 换时期新旧体制的并存和一些过渡性的制度安排联系在一起的。旨在实现体制转换的经济和 政治体制改革，有助于消除诱发过渡性腐败的双轨体制和改变过渡性的制度安排，因此具有 重要的反腐败功能。如前所述，随着经济体制改革的逐步深入，在消费品领域、生产资料领 域和生产要素领域的三次寻租型腐败犯罪浪潮先后消退。随着劳动用工制度的改革和毕业生 分配体制的改革，在工厂招工和毕业生分配中猖獗一时的不正之风也趋于消退。随着拆庙送 神的机构改革力度不断加大，原来附着在微观经济管理部门上的腐败现象随着这些部门的消 失而消失。而行政审批制度的改革对审批权腐败起到了釜底抽薪的作用。这些都说明，腐败 程度的降低与体制改革的深化之间存在着密切的正相关关系。因此，绝不能把反腐败工作和 体制改革对立起来、隔离开来。事实表明，在体制转换时期，遏止腐败犯罪单纯依靠案件查 处和腐败分子惩治是难以奏效的，反对不正之风单纯依靠纠风和专项治理是收效甚微的。只 有找到腐败行为产生的制度根源，积极推动体制改革和制度创新，从源头上预防和治理腐败 ，反腐败才能收到长效。因此，反腐败必须和体制改革自觉地结合起来，通过持续的体制创 新，匡正公职人员行为的激励机制，消除腐败产生的机会和条件，强化对权力行使的约束机 制，以达到优化反腐败的宏观制度环境的目的。
要最大限度地发挥体制改革的反腐败功效，必须将体制改革的重点放在那些腐败高发多发 的领域或部门，改革其中存在的诱发腐败的制度安排。腐败高发多发的领域或部门或俗称的 腐败重灾区，同时也是体制改革滞后或不到位的领域和部门，在这些领域或部门往往存在着 容易诱发腐败的体制、机制或管理制度，因此应当成为反腐败体制改革的优先考虑对象和着 力点所在。目前，在经济和政治领域都存在着一些腐败高发多发的领域或部门。在经济领域 ：国有企业的厂长经理贪污受贿问题比较突出，这与国有企业改制和政企分开不到位有着密 切关系；金融证券、房地产领域内部人交易现象引人注目，这与生产要素市场化程度较低有 着直接关系；具有行业垄断性的公共服务行业和部门的不正之风猖獗，行业垄断特权和政府 保护是导致这些部门不正之风猖獗的制度基础；走私、骗取出口退税、偷漏税等经济犯罪及 与之相关的贿赂犯罪居高不下，这与现行外贸管理体制的弊端有着密切关系；粮食流通领域 贪污挪用等粮耗子层出不穷，现行粮食流通体制难辞其咎、政府采购和工程建设领域回扣之 风盛行，这与政府竞价采购制和公共工程招投标制建设滞后有着重要关系。在政治领域：“ 一把手腐败”案件呈逐年上升态势，权力过分集中于一把手的领导体制和决策体制是造成这 种情况的主要制度原因；党政领导干部选拔任用过程中的买官卖官之风有蔓延之势，领导干 部个人说了算的任命体制是造成这种情况的制度根源；司法机关办案人员徇私枉法“吃了原 告吃被告”等司法腐败势头不减，司法独立和司法监督体制的缺位是造成这种情况的主要原 因；经济管理部门利用行政审批权索贿受贿现象仍很突出，审批权过多过滥的经济管理体制 是诱发审批权腐败的制度基础；乡镇和村干部滥用权力侵犯公民权利和税外收费加重农民负 担等现象时有发生，目前基层民主实践范围和层级的有限性是造成这种情况的主要原因。有 鉴于此，通过体制改革反腐败，应当致力于消除上述领域或部门腐败高发多发的制度根源。 只有这样，这些领域腐败的程度才有望从根本上降低下来。
总之，在过去二十余年中，随着经济和政治体制改革的不断深化，三次经济犯罪包括腐败 犯罪浪潮经历了一个潮起潮落、依次消退的过程，政治领域的某些腐败形式也趋于消亡。这 些都说明，中国转型期出现的绝大多数腐败现象都带有明显的过渡性质，它们将随着政治和 经济改革目标的最终完成而逐渐消失，腐败现象的高发频发势头也有望降下来，尽管这是一 个长期的、渐进的过程。而不断推进经济和政治体制改革，逐步完善遏止腐败的宏观制度结 构是促使中国转型期腐败从它的“高峰期”转向“低谷期”的根本途径。