中国司法如何面对新世纪——漫谈中国司法体制改革（之一），本文主要内容关键词为：中国论文,司法论文,新世纪论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主办：本刊编辑部 中国人民大学法学院司法制度研究中心
参加人：程荣斌 中国人民大学教授
陈卫东 中国人民大学教授
贺卫方 北京大学教授
汪健诚 北京大学教授
王明远 社科院法学所研究员
戴玉忠 最高人民检察院研究室主任
刘青峰 青岛市中级人民法院副院长（在读博士生）
法律制度建设：成就很大
群众评价：水涨没有船高
贺卫方：中国改革开放20年，社会主义民主与法制建设搞了20年，成就很大，尤其是各项立法工作取得了很大的进展。但是，如果现在在老百姓中间搞一个民意测验，评价一下中国的司法状况，老百姓的评价很可能是低了，而不是高了。
那么，改革开放20年来，法制建设取得了那么大的成就，为什么人民对司法的评价却没有水涨船高呢？恐怕严重的问题是我们忽略了司法制度这个领域，法律中规定的那么多，实际中无法兑现到个案之中，有了规矩却不执行，确实是相当可怕的事情。
政府部门、媒体和大众对于司法制度问题表现了空前的关注，司法腐败成为了社会的热点话题。而目前社会关注的大都是揭露法院、检察院负面的东西。我认为现在媒体有夸大的成分，也有打错了板子的地方。例如，公安腐败也叫司法腐败，实际上应该叫政府腐败。而且法院的事情一经揭露，就容易像瘟疫一样弥漫开来，大家特别关注。
任何一个国家的司法机关都代表着正义，它是一个正义的符号。人们能够容忍政府机关的某种腐败，或滥用权力，对于司法机关出现的任何腐败都是不能容忍的，因为它把人们最后的一点点希望都给破灭了。
司法机关：行驶在快车道上的“慢车”
刘青峰：这是一个沉重而又富有激情的话题。沉重是因为中国司法在一些基层确实落后，富有激情是因为中国司法还有希望。
中国司法就像在快车道上行驶的慢车，干着急跑不快。在一些地区，司法从上到下向来受不到重视，法院不被当作专门的部门，诉讼不被看作专门机构的活动，司法人员不被当作是特殊背景的人材。“入世”对我国司法是很大的震动和挑战，我们在组织上、人员上、观念上的准备与实际的要求还相差得太远。现在不马上重视起来是很危险的。“入世”后，跨国界的官司，国际多边、双边条约、惯例的遵循，不再有对骨干、国营企业的重点保护措施，我们对此还准备不够。
目前在一些地方，法院存在四大问题：1.审判权的行政化运行，审者不判，判者不审。主审法官听合议庭审判长的，审判长听分管副院长、院长的，院长听审委会的，层层把关，层层审批，最后没人负责。审委会没有亲历案件，却可以判决，这违背回避原则。在层层审批过程中，每一层都会有行政干预。
2.法官分不开层次。不论是审判员、助理审判员，不管操守如何，素质高低，有没有训练背景，事实上一律行使着同样的审判权。开车的、做饭的、烧锅炉的，最后都加入法官。多年的媳妇熬成婆，在法院工作的四肢健全的人都想干审判。
3.法院参与色彩太浓了。管了自己不该管的，深入企业搞普法，给人家修改合同，最后自己审自己订的合同。有的媒体还表扬这个，给人的印象是遍地是法官，法官遍地跑。
4.法官待遇偏低。
司法怪圈：同一法条不同判决
贺卫方：法院承担着处理案件，解决纠纷的基本功能，另外法院还承担着为这个社会形成统一的法律规范的功能。任何一个国家的法律规范都是由两个层面组成的，一个层面是立法式规范，另一个层面是解释性规范，立法性规范可以由立法机关来完成，而解释性规范则必须要靠司法官在实际操作中来解决。
一个国家纵然有了立法上的统一性，但是如果解释性的规范高度差异的话，我们仍没有生活在一个统一法度的国家。大家很奇怪，《民法通则》只有一个，但是就是有一些案件在广东审理和在辽宁审理的结果是完全相反的。报纸曾报道过，一个案件审了5年，作出十几个判决， 像烙馅饼一样不断的翻来覆去，各个法院都引用法条，引用的法条都是一个。（刘青峰：就在一个庭里，同一个案件审理结果都不一样），说明了我们的司法界并没有清醒的意识到，它们对这个社会承担着统一法律规范的责任，司法的地方保护主义是造成判决不统一的主要因素。
司法机关承担的更高级的功能，它是一种正义的象征，法官、检察官是正义的化身。如果一个地方的法院，不再是正义的追求者，变成了邪恶的追求者；不再是纠纷的解决者，而变成纠纷的制造者，人民则无所依托。
司法体制改革：外热内冷
戴玉忠：中国改革开放20年了，人们的经济有了很大发展，随之而来是观念有变化，现行司法制度与经济基础不相适应了。中国法制观念是否能够跟上WTO的步伐，跨国贸易的增加，跨国犯罪的增加， 都要求我们推进司法改革，适应国际社会经济规律的调整。
现有司法体制是70年代末、80年代初建设形成的，有着历史的局限性，在当时不可能预见到今天会发展得这么快。随着经济的发展，司法体制应该进行改革。司法是公正的象征，但司法腐败反响强烈，司法腐败是整个社会腐败的一个反映，其管理机制受整个社会的影响，惟一的方法是对当前的司法进行改革，包括制度、体制、机制、观念全方位的改革。
刘青峰：尽管目前在一些地方还存在法院割据、司法地方化、无权威性等问题，但中国司法还是有希望的。司法改革势在必行，其改革的外部框架是观念问题。我们在基层工作，很感谢学术界、新闻界对司法改革给予了很大的关注。现在的实际情况是外边热、里边冷，出于自保意识，都不敢多说话。但我想外边热也是好事，越热越好，等到把里边煮熟了，也许我们就到位了。
司法体制改革：路在何方
系统工程：首先反对封建观念
程荣斌：改革就是革命，就是破旧立新，破除旧的计划经济条件下的条条框框，建立新的适应社会发展的司法制度。
司法改革关键是要修正观念，要法治不要人治。中国几千年来封建制度对人们思想的影响很大，清官戏很受老百姓的欢迎。有了问题找人不找法律，相信人不相信法制。一个当律师的朋友说，过去打官司找法律，现在打官司找关系。
封建主义在司法系统的影响也很大，在一些地方司法机关是行政机关的附属，从属于行政机关。有的媒体报道时把法院、检察院放到部委系统里头，还排在后一部分，这不单是文字的失误，而是真实的想法，观念上的错误。
（戴玉忠：有的新闻媒体把专访最高人民检察院检察长、最高人民法院院长放在《部长访谈录》栏目中，这根本就是错的。）
戴玉忠：司法改革是一个系统工程，涉及到国家的政治体制、经济状况、文化水准、道德伦理观念等诸多因素。首先，应更正执法思想，改革司法观念。就像盖大楼一样，观念就是大楼的地基。《民主与法制》举办这个研讨会就很好，通过宣传、舆论造成这样一种气氛，大家都认为司法改革势在必行，是保证经济发展、保证人权的必需，应该引起大家的震动。
其次，应理顺改革与现行法律的关系，现行法律哪些不适应实际情况的要抓紧改，没有的法律要抓紧立，成熟一个立一个，使改革和立法工作结合起来，否则，我们法学专家在呼吁，立法机关没有动，没有形成国家统一的规范和规则，改革还仅仅停留在理论上的探讨，实践上的实验，无法形成全国统一的有步骤的行动。
司法官：技术含量很高的职业
汪健诚：司法改革的重要目标就是使操作法律成为一种职业。我们的司法队伍从哪里来，为什么某些西方国家在司法方面比我们做得好，是因为他们的司法队伍来自于相同的经历，有共同的语言，对事物有共同的认同感，道德观念上有共同的规范。他们大多经过律师经历，从律师中选拔法官，这种机制使司法像医院一样具有专业化。
法院是技术含量很高的职业，没有专门的技术培训就干不了，硬去干就是胡来。以美国为例，美国律师要有大学法学教育学历，经过考试，再经专门品行考查机构考核，才能当律师。然后从中选拔法官，想当法官是相当难的。西方国家几乎没有一个法院里有上百个法官，我们干两年就自然成法官了。
有一位院长去地方某法院开会，身体不舒服去法院医务室打针，一问医生也是助理审判员。我有一个朋友原来在物价局工作，后来物价局撤消了，他就去法院了，这在西方一些国家简直是不可想象的。加上上级行政部门摊派下来的硬性指标，上岗后再培训（贺卫方：这叫先结婚，后恋爱），我们的法院队伍建设实在令人担忧。
法律本身也是一项技术，我们司法改革过程中应对司法队伍进行改良，现在实际情况是，正规法律院校培养的学生分不出去，法院、检察院不要，行政机关退下来的，在那个地方干不好的就去法院干。法院队伍没有专业化、职业化，就无法出现共同的语言。
司法长官行政化也是中国法官队伍的一大特色。一个基层书记可以到上级司法机关去当院长、检察长。在审判内容管理上也是行政管理，庭长、院长对案件有决定权，审判员业务水平再高也没有用。
刘青峰：代表法院行使审判权的法官应该是一个精英化的小群体。
我国拥有28万法官的世界之最，在拥有庞大的法官数量的同时，却有着办案数量少效率低的不良记录。实际上，一个法官有几个助手的塔式结构就可以了，法官之间在待遇上拉开距离，法官与辅助人员拉开距离，让法官高度注重他的荣誉，法官廉洁办案是没有问题的。
戴玉忠：司法改革要建立和造就一支高素质的司法人员队伍，机制再好，法律是靠人来执行的。这支队伍不光是有觉悟，还要有其他的物质保障。1999年1月，我到香港访问， 感到香港司法部门管理很有科学性。好多待遇都在聘任合同里写明，没有人事、后勤管理部门，没有人来研究给你分房子、研究给你派汽车，提高了效率。
体制和制度：实现司法的权威性
汪健诚：司法部门不是社会的管理者，只有社会发生纠纷了，司法才行使裁判权。管理者是行政部门，司法部门的被动性在于他不在社会中划定规则，不主动干预社会，不告不理。换句话说，如果一个县里没人告状，那么，县法官就可以关门睡觉。
因此，有些提法很值得商榷，比如说“保驾护航”，把司法功能和行政功能混淆起来。
（程荣斌：“保驾护航”本身就是带有封建色彩的词句。）
所以，有必要建立一个不听命于地方行政机关的机制，工商、税务、银行都有独立体制，司法为什么不行？
司法改革关键要建立一个司法的权威，司法中必然会有一定的错案（贺卫方：有一定比例不应该纠正的错案）。比如，足球比赛裁判，他的权威在于判错了也要维护。我们在指导思想上太求真求全了。司法的过程是一个再现过去的过程，需要在特定的时空条件下对过去进行判断。人非草木，孰能无过，西方国家有一事不再理制度，可见维护司法的权威是多么的重要。
刘青峰：现在对法院的监督成本很大，但监督的方式却很不规范，没有法律依据。现在有的人认为判决结果不满意，达不到自己的目的，就不断向各个部门申诉，人大、政协、纪委，只要有一个部门出面说话，案件就可能停下来，导致案件翻来覆去，永无休止，法院也没有权威性。
贺卫方：中国几千年的传统不尊重司法裁判的权威性，这就意味着人民的生活永不确定。
戴玉忠：最近有的学者说，由于申诉审判监督程序的设定，使得审判永无休止地进行下去，公正也就无从谈起。判决本来正确的也在翻，看你找不找得到关系。
王明远：目前司法实践中存在非理性的因素比较多，改革就是要解决掉这些非理性的因素。地方保护主义也罢，司法腐败也罢，在我看来都是非理性的因素在作怪。司法改革的基础在于法律本身是理性的东西，有超越于感性的本质特征。
司法改革的内容包括司法体制和司法程序改革两个方面，两者是相互联系的，体制是为了保障司法程序能够真正按照法律的设计得到贯彻执行。我国司法体制和司法程序都存在问题，程序从设计到操作就存在问题，体制对它的保障也不够。
按照程序设计来看，刑事诉讼法中规定检察院有保护被告人诉讼权利的责任，但是现实中双方又处于对抗状态，让它自觉的保护对方的权利，对检察官的要求很高（戴玉忠：对同一个检察官来说确实很难）。
法院的职责并不仅仅是审理刑事案件、民事案件，法院通过其特有的程序和方式向整个社会展示的过程，是一个以理服人的过程，而不是一个武断、恣意的结论。
各种各样的理想化的改革设想归根结底要物化为规则来实现。证据规则、回避规则等等，该回避的人没有回避，案件处理得再正确也是错案，就是违反了公正。重要的是一切都要依附于规则，而恰好是在规则方面我们做得很不够。现在我们有的司法机关审理案件，质证只是简单地宣读证言，物证也是如此，包括司法判决简单得不能再简单，无法向人展示法院的审判过程不是恣意的过程，是一个严格遵守规则的过程。
法律是理性的，司法也是理性的，只有人不能是理性的。人的因素，不论是中国的法官还是西方国家的法官都存在，为什么在有的西方国家，法官享有那么高的威望和崇高的地位呢？人数少是原因之一，最核心部分是通过司法特有程序展现了法官特有的价值和魅力。
司法官具有这样能够得到社会尊崇的地位，主要是由于制度的限制，追求共同规则的行为。
这就是制度化的理性，限制感性上的东西。
贺卫方：西方有一种观点，主张法官不仅仅在审理案件，而且在产生规则，所以它的社会效益就大得多，能够告诉我们这个社会中到底什么是合法的规则。美国的独立检察官制度对官员既是一种威慑，又是一种爱护。有了斯塔尔那样的检察官，克林顿早年偷税、漏税一类事情，议会、报纸、司法机关追起来没完。美国总统感叹“白宫是一个玻璃房子，全国人民都在盯着这个房子”。在这种监督之下，官员想不廉洁容易吗？可谓做孔繁森易，做王宝森难，因为你刚刚有一点小问题就被揭露了，又何至犯罪呢？
我们应该建立一个更加严厉的、公正的、独立的司法制度来保证官场清廉，来保护我们的干部不犯错误，个个都是孔繁森。
公正与效率：司法改革的目标
陈卫东：我认为我国司法体制改革追求的目标应该是两个：公正与效率。从柏拉图以来，公正一直是西方所谓的大贤大德们永恒的话题。我认为公正应该具备几个要素：程序规则的科学性；裁判者的中立性；双关当事人地位的平等性；审判程序的透明性。
我们谈论司法改革大多重视公正而忽视了效率，实际上两者是相辅相成的，不讲公正的效率是很可怕的，效率越高，冤假错案也就越多。反过来说，只讲公正，不讲效率，那么公正也实现不了，因为公正是在效率基础上的公正。我们司法实践中犯罪嫌疑人在侦察过程中无期限的羁押、案件超期限的审理现象十分普遍，就不可能有公正。
所以，我们司法改革中一定要强调效率，因为效率不但体现了对当事人人权的保护，更重要体现了国家对于犯罪的追诉问题，不能一味强调保障人权就忽视了追诉犯罪。追诉犯罪是为了维持一个稳定的社会，为人民生活创造一个良好的社会环境。
刑事诉讼法的简易程序还应该扩大，对于那些犯罪的事实部分没有争议，只是涉及到量刑问题的案件，是否有必要经过法庭履行每一个程序，才会更公正？我们这样一个大国，刑事犯罪案件在不断增多，我们如果全部采取正规的诉讼程序进行，就会出现犯罪无法得到有效控制的局面。英美国家讲诉讼程序，但是诉讼成本巨大，是不经济的。
我们一方面要扩大简易程序的范围，更重要的是扩大检察机关在起诉犯罪上的自由裁量权。从提高效率来说，反贪局和纪检监察是否可以合并？公安机关和检察机关能否侦检一体？
汪健诚：在诉讼中确实存在效率影响了公正的情况，实践中有一种矛盾的做法，一些重大的案件往往强调从重从快，而一些简单轻微的案件却久拖不决。在山东我遇到这样一个案子，被告人把另外一个人的耳朵给咬掉了三分之二，咬下来后给放到抽水马桶里冲掉了。此案不管怎么样至少应该是轻伤，案子一直拖了两年多，不立案，不给书面的东西，否则也可以上诉啊。最后的结果是，受害人兄弟两个商量我也去把他的耳朵咬掉。
王明远：我反对简易程序是因为我们的背景完全不同，原来公正的观念就没有，尊重程序的观念就没有。我们国家正常的诉讼在英美法系中就是简易程序。只有当公正观念的熏陶渗透到人们的精神里面后，才能谈简易。我详细调查了5个省的法院，从省一级到市一级， 都有违反程序的情况。
贺卫方：公正与效率在一定程序上是一回事，实现了公正就是司法最大的效率，没有效率的公正也就不公正。在河南有一个人竟然被羁押了14年，公安局把他抓起来了，检察院起诉了几次，法院没有直接的证据判不了。判不了没关系，就把他关起来，一拖就14年，从30 岁关到44岁，他的父亲去世了，母亲眼睛快要哭瞎了。 由于国家赔偿和追究责任等问题，很难再把他放出来了。
刘青峰：我们青岛中院在这方面先走了一步。首先，我们评选主审法官，在民事、经济审判几百个法官中选了30多个法官，不管原来是处级还是科级，水平不行的就降为法官的助手。法官人数减少了，办案效率却提高了，申诉、上访的减少了。
第二，民事审判工作我们搞了庭前程序，包括证据交换和审前会议两个部分。在庭前程序中，所有的证据都要固定化，请求固定化，标的恒定，这些工作都由法官助手来做。这是不接触原则，解决了法官和当事人距离问题，庭前结案率也高了。
第三，为了防止诉讼拖延，我们规定案件60%要一次开庭结案， 30%要当庭判决，不能重复审判，案件瑕疵率不能超过5%，达不到这个指标就下岗，就是水平不行。
第四，院长、庭长都来办案。院长、庭长原来都是优秀法官，提拔以后搞审批，不办案，让一些相比而言水平稍逊一筹的法官搞审判，这笔资源就浪费了。这样做一来可以节省资源，二来可以减少行政干预，三来可以堵住行政化的提拔干部，你要是最优秀的法官才能当院长、庭长。
本刊编辑：由于时间有限，就谈到这里。司法改革是一篇大文章，今天只是刚刚开了一个头，这个话题我们还要不定期地继续下去，也欢迎有关的专家学者参与进来。
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