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香港回归是世纪之交举世瞩目的大事，香港回归后能否保持稳定与繁荣更是举世关注的焦点。在影响香港继续稳定和繁荣的诸多因素中，美国对香港的政策是一个重要方面。随着英国对香港影响的式微，美国的作用正在急剧上升，已经成为中国在处理香港事务时必须面对的最重要的外部力量。
一.美国在香港的利益——美国对香港政策的基础
近年来，美国朝野高度关注香港问题，克林顿政府更把香港问题提到了美国对外政策日程上的重要位置，其主要原因是由于美国在香港有着巨大而广泛的利益。
在经济方面，美国在香港的投资到1996年底超过140亿美元，在当地雇佣了25万人，占香港劳动大军的1／10。香港美国商会是北美以外最大的美国商会。在香港营业的美国公司有1，100多家，其中53%的公司计划在港拓展业务。美国最大的十家银行有九家在香港设有分行，在港总资产超过500亿美元。在贸易上，美港贸易1996年为239亿美元，其中美对港出口近140亿美元，进口99亿美元，顺差达41亿美元。香港是美国第11大出口市场、第8大农产品出口市场和第13大贸易伙伴。
香港是美国在亚洲的经济中转中心，也是美国公司设立地区总部最多的地方，有426家美国公司把它们的区域或海外总部设在香港。中国对美出口的60%和美对华出口的42%经过香港转口。
美国在亚洲最大的领事馆设在香港。美国的海关、毒品管制部门、移民局、中央情报局等众多的部门都在香港设立了办事机构。香港是美国执法机构一个重要的地区中心，美长期以来与香港当局在打击各种犯罪活动，如贩毒、洗钱、商品走私、偷渡非法移民、伪造货币、信用卡诈骗及武器与敏感技术扩散等方面进行密切合作，并不断扩大在港执法内容。
美国和香港在文化、教育和人员交往方面也有密切联系。目前在香港工作生活的美国人达3.7万人，美国有九个州在港设有办事处，有80多所大学与香港有联系。1996年有1.4万香港居民赴美深造，另有3，000名香港学生在香港的美国学校学习。1996年超过80万美国人来港旅游，同年下半年有76名国会议员访港。美港之间各种官方、非官方的文化艺术交流也十分频繁，美国很重视利用这种文化联系来扩大其在香港和亚洲的影响。
在地区利益和地缘政治方面，随着亚太经济的蓬勃发展，美国对外经济的重心也快速转向亚太，美国与亚太地区经济关系的重要性已超过其它地区，这使得美国高度重视亚太地区的稳定。香港作为国际金融、贸易、航运和信息中心在亚太经济中处于中枢位置，如果香港出现“灾难”，就会威胁到美国在亚太地区的利益，这不仅会破坏香港的稳定，也会损害中国与其亚洲邻国及美国关系的稳定，增加地区冲突的可能性。此外，中国周边的国家和地区对中国崛起的疑惧有增无减，都希望美国在本地区发挥更大的作用，对中国加以牵制。美国面对中国因香港回归而地盘扩大、实力增长、影响增加的现实和有关国家舆论的压力，必须作出相应的战略调整。
在安全战略方面，美国把香港视为一个特别敏感的地区。香港是来往于太平洋和波斯湾的美国海军的重要中继站，每年有60—80艘美国军舰在此停靠，进行各种活动，香港已是美国军舰在亚洲的主要访问港。香港还是美国在亚洲的情报中心之一，美国非常重视利用其在港众多机构以及香港和外部联系广泛的有利条件，搜集中国大陆和亚洲其他国家的情报。
在意识形态方面，就像对其他地区一样，美国自认为对香港的民主自由和人权也负有责任。1992年通过的《美国——香港政策法》宣称“美国在香港的民主化和人权方面具有外交政策的利益”，“在1997年6月30日以后仍是如此”。美国还把香港作为“西化”的样板，力图演变中国。在美国看来，是自由的资本主义制度使香港获得了成功，中国大陆也会在这种成功的吸引下，走上同样的道路，实现“大陆香港化”。
二.美国对香港政策的实质
美国对香港的政策有一个变化的过程。90年代以前，是以“中立”的姿态，进行“谨慎的旁观”，90年代以来则“积极介入”，并不断加大干预力度。1992年10月布什总统签署了《美国——香港政策法》，使之成为一个有约束力的法律，标志着美国对香港问题的干涉进入了一个新阶段。1997年3月美国国会通过的《香港回归法》则表明这种干涉更加具体和深入。在今年的一系列中美高层会谈中，香港问题都成了讨论的重要内容，这表明了香港问题在中美关系中的地位越来越突出。
纵观美国对香港的政策，有三个策略取向引人注目：
第一，竭力将香港问题国际化。美国认为1984年的中英联合声明是一个“国际条约”，而中国如何处理香港问题，“并不是一个纯粹的内政问题”。作为中英联合声明的“监督者”，美国“有责任”对回归后的香港事务进行干预，并力促国际社会也加入这种干预中，意欲利用“国际保障”来向中国施压。如在今年的西方八国首脑会议通过的政治宣言中，在美英的主导下，就把香港问题放在了显著位置。
第二，扩大香港地位的特殊性。美国并未把97之后的香港看作完全属于中国领土的一部分，仍将其视为一块“单独的领地”。据此，美国作出了对香港的贸易出口技术控制、关税征收和领事往来等许多方面的特殊规定。并先后通过《美国——香港政策法》和《香港回归法》，以国内立法的形式，单方面规范了美国与香港的关系，把主权回归后的香港置于区别于中华人民共和国的一个“实体”的地位。美国强调这是对“一国两制”概念的“强化”。美国还竭力挑动港人显示“独立性”，对香港与内地的协调动辄以制裁相威胁。
第三，干预香港的政治事务。美国也认为香港回归后其在香港的经济利益是有保障的，其“担忧”主要是在政治事务上，并以此作为干涉重点。为支持香港的民主势力，克林顿于1997年4月会见了李柱铭，对其活动大加赞赏。美国政府指责成立“临立会”是“不适当和不必要的”，反对根据《基本法》对一些法律的修改，并在“公民自由、新闻言论自由”和“人权”等问题上大做文章。
美国对香港政策的目的，就是确保美国在香港这个亚太地区战略和经济中枢的地位和利益，限制中国在香港的影响，同时向国际社会显示美国的“领导作用”，让亚太各国特别是与香港毗邻的国家和地区对美国履行承诺的决心和能力放心。
三.美国对香港政策可能产生的影响
美国对香港的干涉政策，将可能产生多方面的影响。
第一，破坏香港的稳定和繁荣。由于美国的实力地位、国际影响力及与香港多方面的紧密联系，使得美国能够对香港事务产生重大影响。如果回归后香港的事态不是按美国的意愿发展，美国则可能对香港采取某些行动和措施。例如：宣称香港的地位不够自治，认为香港不能保证美国的敏感技术不泄漏给中国大陆，因此借口出于安全战略的考虑，对香港实行与对大陆相同的技术出口控制和限制，使香港不能继续获得某些需要的技术；宣称香港的制度不再有别于大陆，而不再把香港列为特殊的单独税区；宣称由于香港回归后的发展，美国对中国通过香港的大量出口实行严格的限制和控制：借口香港某些政治人士和工商人士“投靠北京”，推迟或禁止他们入境美国，等等。这些可能采取的行动和措施都将严重损害香港的经济利益，阻碍香港经贸的发展，破坏港人的信心，从而对香港的长期繁荣和稳定构成威胁。
第二，在相当程度上干扰中美关系。美国亚太战略的核心是防止一个在地区占支配地位而对美国地位构成威胁的大国的出现。在美国看来，迅速强大的中国正在变成这样一个国家。再加上意识形态方面的原因，使得美国把中国作为对手加以遏制的趋向加剧。近年来，美国国内越来越多的势力正汇聚起来给中国制造麻烦，致使中美关系波澜不断，而且发展的前景也充满挑战。在这样的大背景下，中美围绕香港问题发生的摩擦，无疑会给两国关系投下新的阴影。
今年以来，在美国对华政策的大辩论中，香港问题颇为突出。在对华最惠国待遇问题上，美国国会中的一些势力图谋将香港问题与之挂钩，众议院议长金里奇提议将中国的最惠国待遇只延长半年，以便“监视”香港的情况。美国前助理国防部长约瑟夫·奈则强调：美国国会有许多人可能在香港回归后找到最微小的事件作为理由，使之成为中美关系中的一个问题。与国会的态度相比，美国政府也将香港问题作为衡量中美关系的一个重要指标，国家安全顾问塞缪尔·伯杰宣称有三件事可能导致中美关系倒退，其中一件就是香港问题（另两件是武器扩散和台湾问题）。此外，美国一些势力甚至提出对中国违反中英联合声明的“惩罚”措施：中止中美军事交流，实行经济制裁，推迟中国加入世贸组织，阻止某些技术转让，有选择地推迟中国官员进入美国的签证申请，等等。一些美国传媒甚至预言中美会因香港问题发生“重大对抗”。
第三，会对台湾问题产生一定影响。从未承诺放弃使用武力是中国政府在处理台湾问题上与处理香港问题的一个显著不同，台湾对此深以为惧。为此，台湾当局总是在寻求尽可能牢靠的“国际保护”，而美国一直扮演着这样的角色。中美建交时，美国虽废除了《台美共同防御条约》，但很快通过了《与台湾关系法》，对台湾承担了实际上的安全保障义务。现在，在台湾看来，美国在香港问题上的作为，是观察其是否能够守信的一个机会，如果同《与台湾关系法》相似的《美国香港政策法》被证明是一纸空文，台湾如何又能把身家性命全都押在前者上面呢？这样的话，台湾就有更充足的理由来“整军经武”以自保了。反之，如果美国对香港事务一如所诺，更深更强硬地介入，则会使台湾受到鼓舞，同时也会助长台独势力的气焰。而中美关系因香港问题引起的紧张，也会使台湾坐收渔利。
第四，将会在中国的周边国家引起复杂的反应。中国周边国家对香港回归的态度有两个方面：一方面他们都在与香港密切的经贸关系中有着重大的利益，香港在印尼的外资中占第二位，在泰国、菲律宾占第三位，在新加坡占第五位。日本在香港有150亿美元之巨的投资。1995年香港同东亚的商品贸易总额达到2310亿美元。香港的10大贸易伙伴中，有5个来自东亚。直接的经济利益使东亚国家希望香港在回归时不要出现大的风波，回归后继续保持稳定和繁荣。但是另一方面，出于安全利益的考虑，他们又担心日益崛起的中国在收回香港后实力和影响大增，“威胁”扩大。因此这些国家对待美国香港政策的态度也有两个方面：一方面是不希望中美在香港问题上闹翻，破坏香港和东亚的稳定，影响其现实经济利益，为此希望美国“平静地、克制地”对香港事务施加影响。另一方面，他们又欢迎美国在香港的存在，希望美国在香港、乃至地区事务上发挥防波堤的作用，制约中国的“威胁”，保护他们长远的战略利益。正基于此，他们把美国对香港的行动，也看成是对美国可信度的一次考验，如果美国不能履行对香港承担的“义务”，那么美国对亚洲安全保证的可靠性就会被打上问号，他们将寻找其他途径来保障自己的安全。一旦出现这种情形，扩充军备和加强多边军事合作将成为可能的选择。
四.美国对香港政策的实施前景
美国对香港政策的实施前景如何？可获得多大程度上的成效，这取决于美国的目标与决心，更取决于各种因素的综合作用。
对美国推行干涉香港政策的有利条件有：首先，作为世界唯一的超级大国，美国在经济、政治、军事、科技方面的强大实力，为其插手干涉香港提供了实力基础。其次，美国与香港多方面的紧密联系也为其干预香港事务提供了某些方便与手段。再次，由于美国在世界上有着广泛的影响和相当的号召力，因此其对香港问题的态度也能得到亚太和欧洲一些国家的某种呼应。最后，香港内部也存在视美国为“保护人”、并寻求其支持的势力。这些因素使美国干涉香港的政策可在一定程度上得以推进。
但是，对美国实施干涉政策的制约因素也是存在的，且更为有力。从国际看，当今多极化日趋明显，美国虽有实力可恃，但却越来越不能随心所欲。从美国国内看，各方对香港问题的态度并非一致：国会和非政府组织中一些势力的态度是“非理性”和偏激的；政府部门由于认识到中美关系的重要性和香港问题的高度敏感性，态度则较为慎重。从与香港有密切经贸关系的亚太和欧洲的一些国家看，虽然在某些方面可能附和美国，但保持香港的稳定和繁荣也是他们的利益所在，加之面对日益崛起的中国和进入中国大市场的诱惑，美国的号召力对他们的影响有限。从香港看，内部虽有民主派等少数势力会响应美国的“介入”，但人单势薄掀不起大浪，而且即使这部分人也不希望香港陷入大混乱中，因此他们也呼吁美国继续保持中国的最惠国待遇，以免香港被殃及。当然，对美国干涉政策起关键制约作用的是“中国因素”的存在。香港回归后，已成为中国主权管辖范围内的一个特别行政区，香港事务已成为中国的内政，香港的对外关系已成为中国对外关系的组成部分，中国会承认和照顾外国在香港的利益，但不会容许外国通过插手香港问题来干涉中国的内政，损害中国主权。中国在香港恢复行使主权后，握有香港事务的主导权，在与外部势力的周旋中占据优势，这使美国置喙余地受到很大限制。随着中国国力增强和国际地位的提高，中国对香港事务的主导作用将进一步加强，排除外部干扰保障香港稳定的能力也会强化。只要中国能够把握大局，审时度势，多交朋友，少犯错误，处置得当，不折不扣地贯彻“一国两制”方针，就一定能为香港创造一个良好的外部环境，美国的干涉政策也就难以收到大的成效。