村民自治中民主合作的缺失及解决路径——以全国“海选第一村”北老壕村的治理为例，本文主要内容关键词为：为例论文,缺失论文,路径论文,海选论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C912.82 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2010)11-0240-05
村民自治制度自实施以来，作为我国基层民主的重要组成部分和农村治理的一种有效方式，对我国乡村社会发展乃至整个国家民主建设都产生了极其深远的影响。但是，随着村民自治的逐渐深化，其运行过程中出现的一系列问题远远超出人们的预料，其成长空间和制度推行引起学术界诸多反思和探讨。村民自治面临着“成长的烦恼”和“发展的困境”。[1]其中之一就是作为村民自治重要标志的“海选”，即村委会直接选举，并没有达到“一选就灵”的效果，反而在“海选”之后面临着一系列村庄治理问题。这些问题正在大大抵消“海选”及村民自治产生的积极意义。根据我们对中国“海选”第一村——吉林省梨树县北老壕村两个月的村庄调研和“海选”观察，我们认为，造成“海选”之后治理困境的重要原因是民主参与后的不合作。这是进一步完善和深化村民自治所必须关注的问题。
一、村民自治困境理论综述与问题意识
关于村民自治困境的分析，从村民自治诞生起，理论界和学术界就没有停止过对它的反思与探讨。有学者从一开始就质疑村民自治的实践效果、民主效应和发展前景，甚至否定村民自治。①村民自治经过实践和理论的考验，如今已成为我国基层民主的主要标志和农村治理的有效途径，只是这种通过国家建构的制度安排在农村社会的运行中仍存在一些需要解决的问题。目前关于村民自治困境的理论分析主要有以下几种代表性的观点：
(一)村民自治异化论
持异化论观点的学者认为：目前我国村民自治制度的发展存在诸多干扰因素，主体、职能、权力等都出现异化现象。(1)主体异化。村民自治的主体应是广大村民群众，但现实中的主体却是村庄治理精英和非治理精英。(2)功能异化。村民自治的自治功能被行政功能和经济功能所取代，村委会行政化倾向浓厚，治理功能大大弱化。(3)权力异化。一方面，因村民自治的主体发生异化，使得村民自治中村委会权力性质发生相应的异化；另一方面，表现为权力行使异化，法律赋予村委会的部分权力在现实中会异化为腐败的根源。②
(二)村民自治内卷化论
有些学者认为，在农村基层组织的变革过程中，国家虽然赋予了村委会自治的地位，但这些自治要素无法形成对于既定制度格局的挑战。村民自治制度是在原有基础制度框架基本未变情况下的“单刀突进”，村委会的组织变革名义上是指向“自治”，但实际上更深刻地、更全面地复制了政府的科层特征，因此距离自治的组织性质却愈来愈远。村民在实质权力有限的情况下，其抗议行动往往流产，政府可以借“坚持党和政府的领导”这种“排他性权力”来对抗“村民自治性”，结果是政府加强了对村庄的控制，陷入了内卷化处境。[2]
(三)村民自治失衡论
村民自治失衡论包括三个方面：一是村民自治在实践过程中只重民主选举，而民主管理、民主决策和民主监督往往很少受到应有的关注，导致村民自治内容的失衡；[3]二是村民自治作为一种外在的制度设计和安排，在进入农村社会以后，由于社会发育的不足与滞后，导致民主制度与民主社会之间的失衡；[4]三是通过国家、村组织和村民三个结构要素的功能互动而实现的村民自治，在实施过程中，由于参与村民自治的主体不是广大村民群众，导致村组织的不断膨胀，造成自治结构对应下的功能失衡。[5]
(四)村民自治空壳论
空壳论包括两个方面：一是自治内容的空壳化，村民自治的行政化、自治功能的有限性以及农村人口的大量流动，使得村民自治有自治形式而无自治内容，导致空壳化。[6]二是自治基础的空壳化，包括空壳财政和空壳职能，使得村民自治无法正常开展而陷入空壳化。
总的来说，村民自治异化论、失衡论、内卷化和空壳论分别从不同的视角对我国村民自治运行中的问题进行了分析，并分别提出了相应的实践对策，很大程度上促进了基层民主的发展。但是从整体上看，它们集中于村民自治制度运行中的行政化以及实际运行情况。这其中存在一个内在逻辑错误，即以制度来解释制度本身，而没有分析造成村民自治困境的内在机制。因此，这些理论无法解释北老壕村民主实践中发生的问题。是什么导致了村民自治的困境呢？它是受什么样的因素影响而形成的呢？这是本文将主要论述的核心所在。
二、北老壕村村民自治的困境与民主合作的缺失
北老壕村，是全国“海选”的发源地，隶属于吉林省梨树县梨树镇。该村地处松辽平原，土质为黑钙土(也就是人们常说的黑土)，土地肥沃，养分高。北老壕村属传统经济型农村，种植业和养殖业是农民收入的主要来源。土地共计约950公顷，95％的土地种植玉米。今年6月完成第八届村委会的换届选举，这次换届选举与前几次换届选举一样空前热烈，村民参与的积极性很高。但这种积极的参与，不是因为村庄治理颇有成效带来的，反而是因为村庄治理尚存在诸多问题引起的。其村庄治理问题主要有：
(一)财政空壳
税费改革前，通过“村提留”和上级返还，加上各种收费中获得的截留，北老壕村可支配的运转经费基本能够保证。税费改革对北老壕村既带来了积极影响，也带来了新问题，这就是村庄财政的空壳化。特别是村庄的集体债务，导致了村委会可支配的公共经费严重不足，村庄公益事业和公共治理缺乏必要的财政基础。到2009年，村庄累积多达133万元的债务，这其中多为贷款和吃喝等接待费用。该村目前没有集体经济和村办企业，村集体收入完全依靠乡镇的转移支付，而转移支付资金归镇经管站统一管理。2008年，该村转移支付资金总计38000元，其中，经管站收取4500元管理费，村干部工资支出24000，订报刊3600元，办公用品1400元，罚款4000元(镇经管站认为没有完成灭鼠任务)。村庄没有集体收入，陷入“无钱办事”的困境。
(二)职能不全
村委会是实行村民自治的组织依托，担负着组织群众管理本村事务、举办公益事业、协助完成政府工作等多种职能。职能的健全和发挥是村委会履行作用的基础。而北老壕村村委会的职能长期处于残缺不全的状态，近几年更是不断弱化，村委会难以带领村民发展经济，从而造成村民对村委会的不满。据对该村的调查显示，村民普遍认为一个能带领村民致富、改变村民生活面貌、帮助村民解决实际困难的村委会才能成为真正意义上合格的村委会。而现在的北老壕村村委会仅仅扮演着“维持会”的角色，履行的只是评选低保户、调节民事纠纷等极少的职能。
(三)村务管理问题
北老壕村的村干部虽然都是经过“海选”产生的，但“海选”产生的干部当选后并没有遵从民意，反而由于村务管理的各种漏洞以及财务不清，造成村民意见很大，群众经常上访。据调查，村干部的经济问题主要有：个人去北京旅游花费近万元，以公款名义进行报销；将国家拨付救灾的黄豆种私自出售，并将出售款占为己有；将村集市承包出去6年，承包款为个人占用；未通过任何程序，将1、2、3、4、5、9小组的林地私自出售，款项数额巨大，去向不明。③另外，村内还流传着其他关于干部个人品质的种种言论。村民对村干部的能力和品德都一直存在疑问。在农民心目中，一个能够不给村里“落饥荒”(意思是不贪污不挥霍，不会让集体欠债)、能够为民办事(修路、办理公共业务、带领大家致富等)的村干部才是合格的村干部。但北老壕村部分村组干部并没有得到村民的认可，群众缺乏对村干部的信任，村干部也无心办事。
北老壕村以上的问题在其他村也存在。这些问题产生的原因是村民参与不够，只有通过更广泛的民主参与才能解决。但北老壕村作为全国“海选”第一村，历经数届“海选”，村民的参与意识在强大的民主动员下不断增强。具体表现在：(1)敢于怒斥村干部，表达自己的不满。在2010年“海选”过程中，有个农户就对前来的拉票的候选人说：“村道没有修上，选你有啥用，这次不选你了。”还有的农户在村民代表大会上直接指出某些人的工作失误。(2)对于投票资格特别重视，在选举中就有一些农户因为选票问题与小组长发生争执，甚至快要动手。(3)该村村民上访已经成为一种习惯，在整个乡镇是出了名的。对涉及自身利益的事情，无论大事小事，只要村干部解决不了，村民直接就去上访、告状。
从整体上看，北老壕村村民的民主参与意识是很强的，在选举过程中，几乎所有在家的村民都参与了投票。这就说明长期的民主动员已经给北老壕村村民带来了新的政治和社会面貌。为什么在一个村民参与积极的村庄仍然存在其他村庄一样的“无钱办事”、“无人办事”、“无心办事”的治理问题呢？这就需要进一步分析村民自治的制度体系和运行机制。从村民自治理论与制度看，它包括两个方面：一是在国家法律规定之下，村民对自己的事情自己做主，这里涉及国家与农民的关系，属于村民自治的外部性问题。二是村庄的事情由全体村民共同做主、共同办理，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这里涉及村民自治共同体中的村民之间及村民与村干部的关系，属于村民自治的内部性问题。群众直接选举的“海选”而不是政府的“指选”、“派选”，主要解决的就是村民自治权利的外部性问题。这种外部性问题经过20多年的村民自治实践，从理论和制度上得到基本解决。而村民自治的内部性问题正日益突出。在北老壕村，具有强烈参与意识的村民并没积极的参与到村庄治理中来。以村庄修路为例，村民都表示村道修建是村庄最大的事情，是村民最关心的，也是与每个村民利益息息相关的大事。村民认为只要村道能修好，村里很快就能发展起来。由于村庄道路建设超过12公里，修建费用过高，加上村集体无钱，除上级拨款以外，有一部分资金需要村民共同出资筹建。然而村民的态度却是：“农民的钱，一分钱都别想动。”几乎所有人表示不愿意出钱。原村书记为修村道，欲将村集体的树出售，受到几乎所有村民的反对，进而影响到了他的选票。一般民主理论认为，高度的民主参与下往往形成的是一种高效的自治模式。而北老壕村并没有出现这样的结果。在村委会选举、监督、管理和决策上，村民都彰显了民主参与能力，但是并没有因此实现村庄的有效治理，反而出现了村庄的无有效治理现象。
在村民自治过程中，仅仅有国家下放权力，仅仅有村民参与选举，是远远不够的。村民的民主参与不只是获得村务管理权力，实现自我利益，更需要在共同参与中相互合作，通过民主合作来实现共同利益。北老壕村治理面临困境的重要原因就是村民在民主参与后的不合作问题。人们只愿意通过参与实现自己的好处，而不是通过共同合作在实现共同利益中获得自己的好处。
三、影响民主合作的因素及对村民自治的影响
从制度安排的层面来看，村民自治的最终目的是实现农村社会的有效治理。然而民主合作中存在的问题导致了村民自治一直停留在“自”的层面，两无法实现积极有效的“治”，进而使得村民自治陷入运行的困境。政治科学文化分析途径认为：制度在净化个人偏好方面发挥着决定性的作用，制度不仅决定了“游戏规则”，而且影响到一个社会建立什么样的价值。[7](P204)
(一)家庭联产承包责任制与市场经济的结合，使传统中的小农意识得到新的重组和复苏，农户的自利性倾向得到了强化，进而弱化了合作能力
波兰尼曾将市场经济看做是“魔鬼的磨坊”，它无所不在地将自身的机制渗透到现有的所有社会生活中，摧毁个体所依赖的各种社会屏障。[8](P41)市场机制突出强调的逐利观念和金钱意识，市场经济使农民从传统的熟人社会中走出来，进入陌生人社会，形成的金钱观、价值观与竞争机制，逐渐打破和摧毁了传统上因血缘、亲缘和地缘组合起来的农村社会资本网络。农民逐渐成为一个一个独立的原子化的个体，并在市场经济中学会和强化了自利性倾向。随着农业税的废除，农民从国家控制和公共事务中解脱出来，从而更加倾向于内向型的利益保护机制。经过市场经济的渗透，农户的自利性行为取向更加明显。很多村庄公共事务的共同行动都必须建立在金钱交易的基础上，从北老壕村村民对修路的态度上就明显地表现出来，修建村道的钱想让农户出是不可能的，每个人都愿意参与讨论，但都不愿意出钱，一分钱都不可以，公共事务中的合作意识几乎没有。
(二)新时期“政策下乡”的惠农机制及其个体导向，使农户进一步的个体化、原子化，缺少合作
进入21世纪以来，国家的各项惠农政策纷纷出台，粮农补贴、家电下乡、农机下乡、新农保和刚刚出台的建材下乡等等，得到了广大农民的认可。惠农政策的惠农机制往往直接指向农户个体或本人，进一步将农户从集体管理和公共事务中剥离出来，弱化村庄集体行动能力。在北老壕村的农民看来，“现在国家都把钱打到卡上，跟村里没有关系了”。这种“没关系”的背后，说明农民已对不涉及自身实际物质利益的集体事务不感兴趣了，所以，一般的村庄治理如道路、村庄卫生、村容村貌和综合治理等跟村民基本上脱离了关系。在农民的思维中，一方面只要把自己的家院收拾好就行，对自家以外的事则漠不关心，即使有意见，也只是表达愤慨，但是不出力不出钱，治理是村干部的事，治理不好也是村干部的事；另一方面农民认为这些事务国家和政府都会解决，用不着他们操心，只是早晚的事情，进而也形成了农户对政策的依赖和集体行动的惰性。
(三)货币压力效应，在行为动机上使农户从公共领域退回到私人领域、从集体合作到自我关注
货币压力是徐勇首先提出关于社会化小农的行为动机时采用的分析概念。④现代市场使农户面临外部世界时，“家庭生产、生活、交往的每一个换届，每一个步骤，都需要以现金来购买服务和商品”，而城乡之间的断裂和农村社会与经济的发展滞后性并无法提供如此之多的货币支出，使农户“经常面临短期性货币支出压力和周期性的家庭赤字”。[9]农户的行为动机往往以获取货币收入的最大化为目的。如何获得货币收入以满足日益增长的消费支出，使得农户将自己的大部分时间和精力集中在增加货币收入上，主要从事私人领域的市场交易行为，从而进一步缩小了公共领域的参与和合作空间。这种社会化的过程是农村市场化的过程，是高消费欲求嵌入到外部环境与条件匮乏的社会机制中形成的。[10]这种匮乏的社会机制，就是指城乡的断裂而形成的巨大时代裂缝，即城乡处于相对不同的时代发展水平而形成。[11](P11)所以，货币压力机制形成的农户自利性倾向和不合作动机是一个长时间的发生过程。
总的来说，制度设计的偏向、市场经济的自利机制、惠农政策的个体导向和货币压力效应使得农村社会内部农民个体自利性倾向明显，从而导致农民合作意向与合作能力的缺失。在村民自治的民主动员中，可以实现村民的民主参与意识和能力的培养，却无法培育实现村庄有效治理所需要的农民合作能力。在村民自治的早期，这种民主参与下不合作的问题尚不明显，然而，随着村民自治的逐渐深化，这一问题开始彰显出来，进而成为村庄实现有效治理的屏障。北老壕村所遭遇的正是这一问题，它既是当前村民自治面临困境的主要原因，又是今后走出困境要解决的核心症结。
四、思考：实现民主合作的主要路径
中国农村社会在经历了传统资源累积、社会主义改造和市场经济冲击之后，伴随着后税费改革时代的来临而发生了本质的变化。从传统分散独立，到行政化合作，到市场性放任，再到政策性培育，如今的农民已不再具有强烈的合作意识，而是走向了自利性的独立个体。在新形势下，如何让原子化、独立、自利的农民在民主化进程中实现合作自治，是村民自治的本质性要求，同时也是中国农村目前真正实现自治和解决治理困境的关键所在。从本质上讲，在中国农村需要的不仅仅是较高的民主参与意识和较强的民主参与能力，更重要的是形成整体性的民主合作机制，这样才能将民主参与意识和民主参与能力有效的运用到我国新农村建设中来，才能真正的促进农村和农民的发展。笔者认为，实现民主合作有以下几种路径：
(一)组织化路径
目前学界和政府已经在理论和实践方面都做了很多关于农民组织化的工作，取得了较好的效果。组织化路径包括组织合作和合作组织两个方面的建构与培育。组织合作，凸显的是通过什么样的方式来促进农民的合作意识与合作能力，包括组织的形式、动员的形式、培训的形式、政策的形式和法律的形式等。合作组织，强调的是通过在农村建立一些具有合作性的组织来促进农村和农民的发展，如资金互助组织、经济合作社、养殖协会等。
(二)网络化路径
网络化路径强调，通过传统村庄关系纽带和现代市场纽带的结合，将民间现有的社会关系网络动员起来，增强村民之间的交往频率和关系密度，进而有利于从日常生活层面培育农民的合作意识与合作潜力。目前学界多引用西方的社会资本和网络化治理的理论来分析和建构我国农村网络化合作模式。还有一些学者主张，从传统资源中挖掘出适合现代农民合作的因素，如宗族、宗教和传统集体行动等。
(三)制度化路径
制度化路径强调的是，通过制度对偏好的纠正和塑造作用来实现农民合作意识与合作能力的培养，促进民主合作。尤其是通过政策引导的作用，是一种比较好的方式。同时，对村民自治内容作出相应的调整，扩展为民主选举、民主决策、民主监督、民主管理和民主合作，从制度层面上凸显民主合作的重要性，这也是村民自治的题中之意。民主合作是民主选举、民主决策、民主监督和民主管理都必须依赖的方式，并通过民主合作才能最终实现自治与治理。
综上所述，村民自治中民主合作出现问题并不能直接归因于某个因素造成的结果，它是各种环境和因素共同作用的结果。所以，它的解决不能只依靠其中某一个方面的工作来加以整体改善，需要一个“综合治理”的过程，更是需要一个循序渐进的过程，即我国现代化逐渐完整和完善的过程。中国目前的实际情况就是：在快速的现代化进程中，如何推进基层民主的深化与发展，以解决现代化带给中国的社会和政治问题。
注释：
①参阅：党国英的《村民自治是乡村民主政治的起点吗？》(《战略与管理》1999年第1期)、《中国乡村民主政治能走多远》(《中国国情国力》1993年第3期)，沈延生的《村政的兴衰与重建》(《战略与管理》1998年第6期)、《关于村民自治及村民自治研究的述评》(《当代中国研究》2003年第2期)。
②参阅：刘勇华的《村民自治权的异化与治理》(《新闻天地》论文版2009年第7期)、汪小红的《异化与矫正：村民自治制度的政治社会学思考》(《社会工作》2009年3月下半月理论版)。
③该内容来自北老壕村村民控告信的部分内容，其真实性，目前正在调查中。
④社会化小农理论是由徐勇首先提出来的，后在邓大才、刘金海等学者的推动下，逐渐走向成熟，并逐渐成为解释当今小农行为动机的权威性解释。参阅：徐勇的《“再识农户”与社会化小农的建构》(《华中师范大学学报》人文社会科学版2006年第3期)，徐勇、邓大才的《社会化小农：解释当今农户的一种视角》(《学术月刊》2006年第7期)，刘金海的《社会化小农的历史进程：中国的经验》(《华中师范大学学报》人文社会科学版2007年第4期)。