非公经济发展政策执行的阻滞因素分析及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,非公经济论文,因素论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国务院关于《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（以下简称《非公经济发展意见》）的出台，犹如一股强劲的春风，吹暖了民营企业家的心。但民营经济政策从出台到落实还有很长的路要走，很多障碍要克服，《非公经济发展意见》很难在短期内解决多年来积累的问题。一项政策出台，重要的是如何在日趋复杂的环境中有效地执行。政策执行这一被长期忽视的环节，迫切需要研究。
一、非公经济政策执行中阻滞因素的主要表现
1.目标群体障碍。目标群体是指受政策直接影响而且必须做出适当反应的那些人，包括政策执行人和受益人（个体、私营企业）。政策落实与否，落实的好坏取决于落实政策部门和落实政策的人。（1）政策执行人的思想障碍。歧视观念依然存在。尤其内陆地区（国有企业多）对国企和民企仍不能一视同仁。（2）政策执行人的作风障碍。调查表明，政策执行中官僚主义作风仍然存在，民营企业普遍反映，与政府平等交流的机会太少。中央宏观调控，银行贷款不管是否合理一律紧缩，贷不到款的民营企业由于资金短缺被迫停产。（3）个体私营企业信任度障碍。民营企业不能及时了解有关政策精神。对政策执行人不信任。企业主对职能部门的管理普遍反感，他们认为管理就是收费。有的政策执行人明明是为企业办了好事，而企业却认为“是为了升迁”。挫伤了政策执行人的积极性。
2.传统体制导致政策不适当障碍。问卷调查显示，基层工作仍延续传统体制模式，层层指标级级下压，导致的直接后果是政策不适当难以执行：一是任务庞杂上责下负。二是有些任务无力完成。融资难问题，国家和地方虽已出台过不少有关政策，有些地方也已建立了贷款担保中心，但在实施中，手续繁杂，收费高，而且只对企业，不对个体，政策执行人无力协调银行与政府之间的关系。三是搞形式报假数字现象仍较普遍。
3.政策执行中执法环境障碍。调查显示，90％以上的民营企业认为执法人员不能一视同仁。后果一是民营企业投资收益权屡受侵犯；二是正常履行合同难；三是投资所有权的安全性、完整性与独立性不能保证。突出表现在民营企业投资兼并国有企业、“红帽子”企业明晰投资股权、民营企业科技成果资本转化、知识产权保护等方面，出现了许多非法剥夺、占有、挪用、侵吞民企投资产权的案例。
4.政策执行机构障碍。我国现行体制机构庞杂，虽已多次精简机构，但成效不大。一项政策执行起来要经过若干个环节，如《非公经济发展意见》2月份发布，6月中旬省有关部门刚完成细则，到市细则完成，再到区、办事处、乡镇、企业恐怕已近年底。而且细则的执行也不能一个部门说了算，所有职能管理部门都有自己的势力范围，一个部门卡住了就不能继续运转下去。
二、非公经济政策执行中阻滞因素分析
产生以上问题的原因是复杂的，我们主要从以下几方面分析：
1.政策执行人对政策缺乏理解。一是受知识水平的限制，我国基层干部中有正规大学本科以上学历的不多，一些基层干部不懂市场经济管理，更忽视对马克思主义世界观方法论的掌握和运用。因此在政策执行中不能很好遵循市场经济规律。二是犯形而上学的错误，片面追求民营经济增长速度，强迫民企上项目，既出政绩，又缓解地方财政压力。三是没有树立执政为民的价值观，没有把个人价值和社会价值统一起来，没有看到个人的政绩是建立在人民生活幸福之上。
2.忽视了适宜的政策执行环境。首先，政绩考核指标带来现实困境。经济指标与基层干部的升迁联系在一起，经过量化后的经济指标看上去富有刚性，但实际操作中由于受经济规律的影响，实难为人所控。为完成经济指标，在微观领域干预民营企业经营活动，同时也加大了地方保护。其次，依法行政变成了部门行政。如土地使用。虽然土地归国家所有，但国有企业拥有土地所有权，地租收入事实上归这些企业所有，几乎不征收资源税。民营企业没有土地使用权，就需要买土地，交易成本就高。常常要靠“公关”、找“门路”，政策执行人在协调民营企业用地上往往束手无策。
3.忽视了政策执行中损益关系的平衡性。非公经济政策的执行往往直接牵涉到多个利益主体之间的损益关系，由于利益主体多元化，如各级地方政府、各种所有制以及具有隶属关系的经济组织，甚至个人，利益主体之间的联系和制约，无疑会成为政策有效执行的强大约束。《非公经济发展意见》规定：“允许非公有资本进入垄断行业和领域”，但各级政府都有独立的发展目标，包括扩大地方财政收入，减少财政负担，扩大地方对资源的配置权力，保护原有既得利益等等。虽然《非公经济发展意见》颁布后一些政策法规亟待清理和细化，但使民营经济真正获得公正平等的竞争机会，真要打破垄断实属不易。
4.政策结构不够合理。政策不是孤立的，除了与环境的联系外，各项政策之间存在着相互依存的关系，并通过一定的结构整合成有机整体。在政策结构中，每一项政策都起着维系和平衡政策体系的功能，当某项政策发生变化时，整个政策体系都会发生变化。这表明，成功的政策不仅要与周围环境达到平衡统一，而且还必须达到在政策结构上协调统一。我们现行政策结构，由于忽视了各项具体政策与政策整体的协调统一，造成了政策执行中的管理理念与管理体制相碰撞。如：（1）职权范围不明确。多年来民营经济工作职权范围不明，各部门职能既有交叉又有疏漏，造成多头管理，致使部门权力利益化，部门利益法制化，各种政策规章不能相互衔接、相互补充，造成基层无所适从，难以落实。由于管理体制不顺，各职能部门难以形成合力，对民营经济缺乏统筹规划和系统引导。各机构之间的职责划分也不够合理，不够明确，有些事多个机构管，有的没人管，有利争无利让，相互推诿、扯皮、拆台、指责，分歧争吵不断。（2）税费体制不顾。按照法律，只有中央政府有权制定税收政策，地方政府无权为增加财政收入而决定自己的税种，但允许他们征收费用。这样地方政府就可以发文件收费而无须通过立法批准，造成乱收费现象。此外，由于执法机构与收费行为之间的利益联系没有切断，使一些地方的执法机构“三乱”行为屡禁不止，“权力寻租”现象时有发生，民营企业的营业利润大量被剥夺。（3）干部责任追究制落实不到位。一是干部职责不明，责任不到人，使市场监管部门的管理没有刚性。二是具体职能部门的处长、科长们握有“实权”，而内部监督机制不到位，各机关的纪检部门大多游离于本单位主体业务之外，又难摆脱本单位各种因素的制约，因此，各处室使用权力的情况完全在监督视野之外。三是由于收入低，待遇差，经费紧张。一些处长把工作职能当成了“创收”的工具。
5.政府职能转变不到位。政府职能转变喊了多年，至今未实现根本突破，如政府审批制度环节多、效率低。审批项目虽然削减了不少，但大多属于闲置不用、与部门利益关系不密切的事项。《非公经济发展意见》颁布后，一个项目还是层层审批，公章旅行，从立项到施工，得盖100多个章，有时一个部门就盖好几个章，常常使企业丧失发展良机。有的职能行为前移，有的职能自我细化延伸，结果事前审批代替了事后管理和政府服务，政策不能保持稳定性和连续性。
三、对非公经济发展政策顺利执行的对策思考
消除政策落实过程中的障碍，是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，对此，我们提出以下几点思考：
1.尽快出台公务员法，造就高素质的政策执行人。首先，提高政策执行人的业务能力。落实《非公经济发展意见》，首先要强化政策执行人的执行能力，提高综合业务素质。不仅要懂经济会管理，还要学习马克思主义基本理论和科学的工作方法，抵制唯心主义和形而上学。增强运用科学发展观推动民营经济发展的自觉性；树立正确的政绩观、执政为民的价值观、合理的利益观；摆正自己的位置，克服官僚主义，改进简单粗暴盲目蛮干一刀切等工作作风，求真务实，是当前克服民营经济政策落实障碍的关键。其次，尽快出台公务员法，严把进口，确保合格，设立出口，铁腕治吏。使公务员的协调能力、职责范围、晋升制度、辞退制度等更科学、规范。对那些为部门或个人利益故意给民营企业设置障碍的人员，要开除公务员队伍，不能再异地做官。在民营经济实践中提高两个能力，一是提高驾驭市场经济的能力。克服部门保护主义，规范市场秩序；调节好各方利益关系，建立真正公平有序的市场体系。二是提高宏观调控能力。走出政府大量介入微观经济活动，片面追求经济增长速度的思维模式。在经济运行中遵守经济规律，着眼全局，避免“诸侯经济”。
2.营造高效实干的政策执行环境。（1）建立公平竞争的市场秩序。《非公经济发展意见》的颁布对民营企业与公有制企业实行公平市场竞争提供了政策保证，但在执行中真正做到同环境、同待遇，不歧视、不干扰，还要建立对企业负担监督制度、社会监督员制度、行风评议制度，把减轻企业负担纳入规范化、制度化轨道。民营企业服务机构，要把《非公经济发展意见》宣传到所有非公企业、个体工商户中去，形成全社会监督落实以取信于民。（2）从制度上集中决策权。决策权的分配应该制度化而非行政化，要堵住官场钻营的通道，就要堵住执行机构的决策权，重要决策应由中央决定，各地方制定的规章主要是执行性的，而不是决策性的。重要的立法和决策只有以国务院名义才具有普遍约束力。因此，在落实《非公经济发展意见》实施细则时，应让没有直接相关利益关系的部门和专家来制定具体的政策以及实施办法，以体现公平、公正、合理，保证透明性和可行性。（3）加强对执法部门的有效监督。《非公经济发展意见》对改进政府的监管方式提出了具体要求，但由于计划经济体制的长期束缚，如何依法监管民营企业，很多人不适应、不得法。特别是转轨期，由于制度缺失，权力“寻租”现象渗透在诸多环节。据调查，2004年民营企业各种交费、摊派、公关招待费与纳税之比是66.2∶100，与税后净利润之比是91∶100，与投资者分红之比是190.2∶100，这组数字，不仅凸显民营企业负担之重，而且表明某些政府部门与企业之间的关系不正常。各级政府改进对民营企业的服务和监管，就成为贯彻落实《非公经济发展意见》的重要内容和必要前提。（4）加快金融机构改革，使民营企业的融资制度化。金融改革滞后已经成了民营经济发展的瓶颈，制约了《非公经济发展意见》的执行。其中重要原因是担保机构与银行存在利益矛盾。《非公经济发展意见》明确提出要“支持非公有制经济设立商业性或互助性信用担保机构。鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金。”信用担保是高风险，低收益行业，经常会出现亏损，但在资金补充上的随意性或弹性操作，使有些地方的担保机构因资金补充不到位濒临破产。贷款风险本来应由银行和担保机构共同分担，而实际操作中银行往往把风险全部推给担保机构。要解决这一矛盾，就必须使放贷风险、资金的筹集和补充制度化、法律化。建立“风险控制和补偿机制，”加强“对担保机构的监管”。同时要放开发展民间金融，5月25日中国人民银行发布《2004年中国区域金融运行报告》在这份报告中罕见地辟出专栏，明确提出要“正确认识民间融资的补充作用”。事实上，国家不放开，地下融资就活跃，这正说明民间正规金融缺位。在提防金融风险的同时，更应看到民间金融不可替代的补充作用，人民银行以中央银行的身份第一次阐明对这一问题的看法，赋予了民间金融健康发展的空间。（5）改革考核办法。应把过去上级对下级考核，转变为让群众满意；不仅看政绩还要计算成本，工作成绩通过社会中介机构评估，运用民意调查、媒体评价等方式进行。遏制官僚主义、形式主义的发生。
3.建立民营企业统筹协调的传导机制。《非公经济发展意见》指出，要“建立促进非公有制经济发展的工作协调机制和部门联席会议制度，加强部门之间配合，形成促进非公有制经济健康发展的合力”。《非公经济发展意见》的落实，需要有一套传导机制，统一组织架构保证政策执行。对普遍存在的政出多门又无统一主管问题，首先应建立统一的民营经济管理机构，负责各地区民营经济的规划、组织、服务、管理、综合协调和指导工作，制定统一的管理政策，做到地方经济发展的统筹、协调和整体规划。增加执行人减少传达人。其次政府必须把推动民营经济发展纳入工作目标，认真推行目标管理，把目标任务分解到人，责任到人，签订目标责任书，对民营企业发展的数量、规模、产值等指标作具体量化，形成层层有任务、人人有压力、上下联动的发展局面。再次，保持政策的连续性。一项政策如果朝令夕改，就会使得执行者无所适从，并在执行中出现混乱，影响执行效果。
4.精简机构，减少民营经济工作落实的环节。中国是财政供养人员比例最高的国家，1999年中国是1∶30人，印度尼西亚是1∶98人，日本是1∶150人，法国是1∶164人，美国是1∶187人。全国近700万人的党政机关人员中，多是整天忙于琐碎行政事务所谓“坐办公室人员”，而民营企业迫切需要服务人员比例较低。由于我国政府管理层级过多，一项工作“十人传达一人做”，做不了真就作假。我们认为必须精简机构，重新进行行政区划分，有些地区正在撤并乡镇，这是大势所趋。