我国公立医院“管办分开”的整体性治理分析，本文主要内容关键词为：整体性论文,我国论文,医院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，公立医院一直是我国医疗卫生事业的主体，承担了绝大部分的医疗需求①，与此同时，近年来广受社会诟病的“看病难、看病贵”问题也主要指向公立医院。2010年2月，卫生部等五部委正式印发《关于公立医院改革试点的指导意见》，明确指出改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索政事分开、管办分开的有效形式将是试点的一项核心内容，但目前各地尚处于探索阶段，尚未形成明确的操作模式。基于此，本文拟应用行政管理学的“整体性治理”理论来探讨公立医院的“管办分开”问题，从理念、机制、治理方式、组织再造和程序重塑等方面重新梳理，从而更好地发挥政府的管理效能，加强公立医院的公益性。
一、“管办分开”：基于整体性治理的再认识
我国公立医院在性质上属于“事业单位”，在制度设计上，主要职责定位于向民众提供医疗服务类型的公共产品。但在实践中，政府对公立医院的治理一直没有理顺，公立医院的公益属性逐渐淡化，逐利化倾向明显。对此，一个常见的解释是政府与公立医院之间存在着严重的“管办不分”，政府对医院的资产所有权与其公共行政(监督管理)权之间存在相互混淆、相互冲突的问题，导致政府难以公正履行监管职能，公立医院过度追求经济利益，法人治理机制难以实行。因此，只有实施“管办分开”，才能做到既激活公立医院的办医效率，又能公正监管，保障全行业的健康有序发展。
对“管办分开”进行研究，首先必须明确公立医院“管”与“办”的主体是谁？从词源学意义上，“管办分开”应该是针对其反义词“管办不分”而提出的，目前学术界往往将公立医院的“管”、“办”主体理解为卫生行政管理部门。例如刘继同就认为：“就目前管办不分、管办一体的医疗管理体制而言，“管”、“办”两个职能都统一在卫生行政管理部门，也就是各级卫生局当中”②。这种认识具有一定的合理性，但却是不准确的，虽然卫生部门常被戏称为公立医院的“总院长”，但实际上仅拥有公立医院所有者职权中很少的一部分，因此更加符合实际的判断应该是“管办不清”。
2010年印发的《关于公立医院改革试点的指导意见》中明确指出：“中央和省级人民政府负责举办承担疑难危重病症诊治、医学科研和教学综合功能的国家级或省级医学中心；县(市、区)级人民政府主要负责举办县级公立医院；其他公立医院均由设区的市级人民政府负责举办”。这就清楚地表明，“办医院”的责任主体是各级人民政府，相应的所有者职能也分散在各个政府职能部门，如卫生、财政(经费投入)、发改委(基本建设、大型设备购买)、组织人事(大医院院长任命)、编办(人员编制)、物价(医疗服务、药品定价)等一系列部门手中。与“办医”主体类似，“管医”主体也是分散的，我国“管医院”机构以各级卫生部门为主(区域卫生规划、医疗质量、医疗行为监管)；此外药监(药品安全)、人社(医疗保险管理部门)等部门也都对公立医院的某些具体行为行使管理权。
可见，我国公立医院的管理困境与当前行政学领域中最具前瞻性的“整体性治理理论”所针对的问题域非常契合。该理论最早由英国学者佩里·希克思提出，具有浓厚的“新涂尔干主义”(neo－Durkheimian)③，它是指政府组织机构之间通过充分沟通与合作，达成有效的协调与整合，确保彼此的政策目标能够连续一致，政策执行手段能够相互配合，创造相互强化的效果，以此达到合作无间的目标的治理行动④。整体性治理的出现是针对20世纪80年代以来西方国家政府改革中存在问题的一种战略性回应，它批判新公共管理的市场化过分看重个别措施的成本—效益分析，忽视措施间的关联性与政策整体性，无法创造整体与长久的效益⑤。虽说这一理论是针对西方行政改革而言的，但我们仍能从中找到对我国公立医院管办分开改革具有启示性的价值因子。
1.碎片化：即在不同功能及专业机构之间，缺乏协调和真正利益统一，存在沟通与合作障碍，无法真正形成一个有机团结的整体来处理那些与公众利益相关的跨部门、跨层级的问题。碎片化包括因主观无意的无心碎片化和因部门利益的有意碎片化两种，后者又包括三种情况：①试图进行政治控制——制度设计为有效控制而采取的“分而制之，相互制衡”策略，使组织过度分裂而无法发挥整体效果。②专业化分工和专业知识垄断——包括信息的不对称、垄断信息等。③部门利益极大化——各自确立地盘，彼此间井水不犯河水，遇事则推诿塞责而导致碎片化⑥。当然整体性治理反对的不是专业化，用希克斯的话来说：“整合的并不是分化，而是碎片化”⑦。
在我国，碎片化管理困境并不是一个新问题，条块分割、部门利益和地方利益化问题长期存在，往往会造成政府机关或整个政策目标执行时低效甚至失败，影响整体改革的深入展开。这在公立医院改革方面同样是无法回避的问题，政府对公立医院行使准入、监管、定价、人事、设备投入等权力，而这些权力分散在多个部门。在权力高度分散的情况下，各部委制定的政策和制度因部门目标不一致，经常相互矛盾。退一步说，即使在卫生部门内部管办职能的划分也需要进一步重新整合和梳理。
2.棘手性：指一种跨越了数个部门界线的问题，致使没有单一部门能独自轻易解决该问题⑧。按着里奇和培西－史密斯的说法，“棘手性”问题表现在以下几方面：这些问题是多面向且相互交织的；无法由单一层级的组织与政府来治理；涉及多种层级与类型的机关组织；这些问题属性无法简单地分配至既有的某一部门结构中；需要多方参与者长期的协调⑨。
公立医院的管理是一个世界性的公共难题，而公立医院改革亦被公认为我国新一轮医改的核心，也是最难突破的坚冰。医改不仅仅单指医院，它至少包括医疗服务(医院)、医疗用药(药企)、医疗保障(医保)、医疗政策(各部、委、办、局的政策)和医疗人群五大板块。面对这样一个棘手民生议题，对公立医院的管理绝不能指望依靠卫生部一个部门就能够解决，多部门参与的沟通、协调、配合的有效性直接关系到问题解决程度。离开整体性考量，是无法解决关系到广大人民群众就医这样的大问题的。
二、“管办分开”：整体性治理的策略选择
1.从政事分开到管办分开。既然政府与公立医院的关系实质是“管办不清”，那么公立医院“管办分开”改革就不仅仅是将公立医院从卫生部门剥离出来那么简单，而是要在更深层面上实现政府整体管理体制的改革与调整。基于此，我们认为公立医院改革的前提基础是“政事分开”，成败关键则在于“管办分开”。
按照公共行政学的观点，中国的改革就是要解决政府、市场与社会三者间的关系问题。如果说“政企分开”实现了政府职能的第一次转变，它的实质是改革政府与市场的关系，让市场的主体——企业，而不是政府来提供私人产品。那么，“政事分开”就是根据“决策”与“执行”相分离的原则，通过对“行政”与“事业”两大部门之间责任界限的明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间由传统的隶属关系改换为现代契约关系⑩。因此，“政事分开”意味着政府职能改革进入第二个阶段。主要任务是处理好政府与社会的关系，更多侧重于行政管理体制改革和社会事业改革，使多主体多层次的第三部门，不仅仅是作为政府附属物的事业单位成为准公共物品的提供者(11)。
“管办分开”则是对“政事分开”的落实，也就是进一步厘清政府职能的过程。以此观之，所谓“管办分开”就是要探讨公立医院在国家、市场和社会之间的合适位置，以及政府采取何种治理模式方能使公立医院恰好居于该位置，重点是两个：一是作为监管者的政府，将采取何种具体措施来监管公立医院；二是作为出资人的政府，将如何经营这块国有资产，既满足人民群众不断增长的医疗需要，又要保证国有资产的保值。
2.管办分开的内涵与实质。那么究竟应该如何实现公立医院的“管办分开”呢？从国际比较的角度看，主要有两种模式：一是“行政内管办分开”，即由政府内部分设不同机构分别执行管与办的职能；二是“市场型管办分开”，即政府只在外部进行监督管理，不干涉医院的内部运营(12)。对于“行政内管办分开”究竟应归属“管办分开”还是“管办合一”存在争议。认为由“分开的行政机构”分别执行管与办的职能，在形式上属于管办分开，但仍然是以行政管理的原则为基础，而不是以企业经营管理的原则为基础，因此这种管理方式仍然应归为“管办合一”(13)。我们认为，从政府在同一个机构内直接经营和管理医院，到将举办和管理职能划分在两个不同的政府机构内，再到政府通过公立医院集团董事会管理医院，或通过单一医院法人制度下的自主管理委员会管理医院，这体现出一个“行政—市场”的“连续统”的概念，处于连续谱系中间的治理模式自然容易引起争议。
改革开放以来，我国的公立医院获得了较大的自主权，经济人冲动导致公立医院的公益性价值诉求极大降低。在我国以公立医院为主体的公共医疗体系中，看病难、看病贵成了公共服务残缺的最主要表现。因此，通过公立医院提供医疗卫生服务，在一定程度上体现出国家对人民健康承担的社会责任。随着新公共管理运动的兴起，国内出现了政府放弃办医职责，从公立医疗领域撤出的情况。然而，英国和美国的经验表明，单纯的外部治理(只购买，不举办)的实质依然是市场机制，它赋予了患者选择权，但不能控制医院的逐利性，也无法解决医患之间的信息不对称现象，最终会导致医疗费用大幅升高。这种“政府买单的市场化”会使政府的筹资负担难以承受，其后果比政府不买单的市场化更加严重。因此，必须外部治理和内部治理并重，并且更加重视内部治理，通过行政问责等手段，提高管理效能(14)。
2007年，党的“十七大”提出要坚持公立医院的公益性质，把维护人民健康权益放在第一位，从而为新一轮医改定下了基调。基于此，我们认为政府必须强化对公立医院的“举办”责任，在此基础上再来解决“管办分开”问题。首先，必须明确“公平”和“公益”是不同的概念。说卫生部门对公立医院和私立医院要一视同仁，做到监管公平，这是完全正确的，也是卫生部门的神圣职责，要“管”出公平。其次，公立医院作为非营利性的事业单位，公益性是其根本使命。现在对卫生部门监管不力的指责，很大程度上是针对“公立医院不姓公”的民怨而来的。
问题在于公益是“管”不出来的，它只能靠“办”出来。1949年以后相当长一段时间内，我国公立医院的公益性得到了很好的体现，那就是靠政府“办”出来的。因此，对公立医院而言，“办”是比“管”更彻底、更深入的监管方式(15)，它能很好地保证公立医院的公益性。现在需要研究的是政府如何办好公立医院，而不是办与不办的问题。当然，这里面还涉及一个办医效率问题，没有公益性的公立医院就不该存在，而没有效率的公立医院也存在不下去。
总之，“管办分开”就是要寻找效率、公平和公益性之间的平衡，“管”就要管出公平，“办”就是要办出公益、办出效率、办出竞争力、办出公立医院的活力。由此可见，“管办分开”的重点在“办”，要探索的是“办”的主体？“办”的内容？“办”的形式？即：谁来办？办什么？怎么办？当然，也要研究谁来管？管什么？怎么管？在此基础上，还要研究“管”与“办”如何有机衔接？
3.整体性治理的策略选择。整体性治理强调政府管理以解决民生问题和公众服务为中心，让政府治理回归公共服务功能。所以，必须对政府的功能进行整合，以便有效地处理公众关心的紧要问题，通过强调制度化、经常化和有效的跨界合作，协调、合作、整合公共服务各主体关系，以增进公共价值，为公众提供无缝隙服务。这一点与我国公立医院改革所追求的目标相一致，因为从行政理念上看，政府和公立医院承担着为全体国民提供优质公共服务的职能和责任。
①坚持公益性治理理念。首先，政府肩负着提供公共服务和公共物品的职能，在保障公民健康方面负有不可推卸的责任。从全球趋势来看，保证公益性是各国政府最基本的医疗目标，普惠式的全民医疗保障体系将彰显社会的公平和正义。其次，公立医院是国家为了社会公益目的、利用国有资产举办，而不是利用社会资产或私有财产举办的、体现政府福利性质的社会公益性事业单位。其中，国有资产只是一种手段，提供公共服务、保障和增进人民的健康才是它的真正目的。
②整合与重构组织。整体性治理的一个总体特征，即强调制度化的跨界合作，结果意味着一个大的整体性的政策产出。根据希克思的观点，首先就是在政府组织架构与形态上实现整合，这种整合包括三个维度：即治理层级的整合、治理功能的整合与公私部门的整合。首先是治理层级的整合。即中央政府与地方政府之间、地方政府内部以及与信息网络组织之间的层级整合，没有这一点，改革的组织整体性难以保障。其次是治理功能的整合。表现为政府内部、机构内部功能的整合，比如中央政府的各部委或功能性机关间的功能整合，避免多龙治水格局下的职能碎片化。第三是公私部门的整合。主要是指在公共部门与私营部门、非营利性组织和第三部门之间的整合，发挥更多非营利组织与私营部门的作用。
③整合治理运作过程。国际经验表明政府干预医疗领域的手段通常包括购买(医疗服务)、监管(全行业医疗行为)、规划(医疗卫生资源配置)和举办(公立医院)，通常这四大职能都集中在一个部门行使，这就是所谓的“大卫生”概念。而在我国，购买职能掌控在医保部门手中，归人社部管理，举办职能则由于政府长期投入不足，所有者处于虚化状态，监管和规划职能由卫生部门负责，但由于尚未实现“属地化管理”，导致全行业监管和区域卫生规划无法落实(16)。在我国公共医疗改革过程中，特别是大卫生格局尚未完全确立的情况下，管办分开应坚持以整体性为取向，克服碎片化管理的困境，将政府管理权力按照决策、执行、监督的原则重新理顺，采取逆碎片化和大部门式的治理运作流程。因此，建立一种综合的整合治理机制成为必需，通过它强化对政策过程的控制能力，形成“内联”和“外协”结合的治理结构，为跨部门联系与合作提供便利。其要点有二：
第一，对政府行政监管职能进行合理的区分与规划，明确权责主体，理顺行政管理体系。该集中集中、该放权放权，真正实现行政监管体系内部的“属地化管理”、“全行业监管”，形成管理者行有法依、权责明确、执行高效、监管有道的整体格局；并且创建社会多方参与的监管模式，改变行政监管一家独大的局面，充分发挥社会各方面，包括各种利益相关机构的监管体系、市场评价和调整机制、社会舆论和群众组织的监督机制以及司法体系等对公立医院的监督作用。
第二，明确政府在人民医疗健康事务上的权力、能力、方法和责任，做到两个区分：将政府满足人民群众的医疗健康需要的职责和政府办好公立医院系统的责任相区分。以本地区整体医疗健康水平的提高为目标，在合理满足公立医院体系内部的利益诉求的情况下确保其公益性得到实现；将政府对公立医院的举办权、管理权和医院自身的运营权进行合理区分，在保障公立医院公益性的前提下极大地促进公立医院自身的经营和发展。
三、“管办分开”：整体性治理的实践路径
从实践操作层面来看，公立医院“管办分开”就是要建立起一整套新型的公立医院法人治理模式，从而实现以公益性为核心价值取向，外部监管有力，内部运行充满活力的公立医院管办新格局。根据管办之间的关系，我国目前公立医院的管理体制有三种典型模式：一是管办分散又分家；二是管办分开又分家；三是管办分开不分家(17)。第一种模式就是前面描述的“管办不清”，目前国内大多数地区的公立医院管理实际上是这种模式，结果是无论哪个部门都力不从心，既办不好，也管不好公立医院。
第二种模式是近年来各地医改的热点举措，就是将“办”医院的职能从卫生局分离出来，成立独立于卫生局之外的机构，作为政府办医院的出资人代表。改革后的卫生局只负责行业监管，该模式的主要代表是无锡和成都。该模式没有很好地从整体性治理的高度来看待“管办分开”问题。前文已述，卫生部门办医院的权力其实很小，问题的关键是管办不清、多龙治水。要想办好公立医院，首先要权力集中，将分散在各部门的权力归拢到真正负责办医院的部门，但从具体操作层面看，没有发现哪家进行了彻底的权力集中，反而更加割裂了医疗卫生领域的完整性，形不成合力，难以达到公立医院的改革目标。
第三种模式的代表是北京和山东潍坊，在卫生局内部划清职能，监管与举办分别由不同机构行使，保持医疗体系的完整性不变。我们认为，该模式比较适合中国国情，政府管医院与办医院的主体适当分开，在政府现有行政管理框架内实施社会管理体制创新，新创立各级公立医院管理委员会或医院行政管理局，由其担任政府办医的责任主体。为了防止卫生部门“一股独大”，这方面还可以借鉴香港模式。香港医院管理局于1990年12月成立，负责管理香港所有的公立医院，医院管理局与卫生署同为特区政府卫生福利及食物局的下属机构，相互平行。前者作为非政府部门的公营机构，每年接收香港政府拨款，负责公立医院的举办；后者作为政府部门，负责公立医院的管理。
与其它改革领域相一致，我国公立医院改革也是实践远远走在理论前面。近年来，各地区纷纷探索公立医院政事分开、管办分开的有效形式，这对于建立协调、统一、高效的公立医院管理体制，健全公立医院监管机制都有借鉴意义(18)。但由于各地经济社会发展水平、政策环境差异较大，加之实施时间较短，其可推广价值和长期效果仍有待进一步观察。这并不让人意外，一个成功的“管办分开”模式一定是“管理”和“举办”职能有机分开的原理与当地实际情况相结合的产物(19)。无论如何，必须明确公立医院的“管办分开”并不是万能的，管办分开可能也没有理想模式，如何在理想和现实之间寻求妥协，这才是我们考虑的重点。
卫生经济学一般认为，法人治理模式分为治理结构和治理机制两部分，它们共同决定医院的治理效率(20)。治理结构的主要任务是搭建宏观的组织架构，基本上是偏静态的治理，它又可分为内、外两种治理结构：内部治理结构包括股东大会、员工代表大会、董事会、理事会、监事会、经理层等形成的权力制衡体系，外部治理结构包括媒体、行业协会、政府、市场、专家学者、消费者等的力量博弈体系。而治理机制指的是组织具体的决策、管理、监督和激励等机制，属于微观、过程性的动态治理，它也可以分为内部和外部治理机制两种：内部治理机制包括董事会的决策机制、监事会和职代会的监督机制、经理层的管理与激励机制，外部治理机制包括外部社会治理机制、外部政府治理机制和外部市场治理机制三个方面。
从新制度经济学的角度看，“委托—代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点(21)，倡导所有权和经营权分离，所有者负责决策，并保留剩余索取权，而将经营权让渡给更加专业化的职业经理人团队。但由于委托人和代理人的目标往往呈现不一致性，由此产生了很多委托—代理问题，主要包括逆向选择和道德风险，因此治理主要就是要解决“委托—代理”失灵问题(22)。对于公立医院而言，与国有企业的共同点是都属于国有资产，也都必须追求一定的绩效，二者的区别主要体现在公立医院的“公益性”更加突出。这就要求公立医院的“管”与“办”都要更加从人民群众满不满意出发，国有资产是否增值不应成为核心关注点。因此，在治理结构上，公立医院完全可以借鉴国有企业取得的经验，但是在治理机制上要明显区别于国有企业。具体而言，要点如下：
1.公立医院的治理结构。
①所有权方面：政府作为唯一的股东，行驶股东大会的权力。第一层的委托—代理链条可以由政府授权相应的机构部门行使“管”和“办”的权力。既可以在同一个机构内部划分职责，分别执行“管”、“办”职能，也可以设置不同机构分别行使“管”、“办”职能。我们认为潍坊模式是现实中最可行的模式，但需要政府其它相关部门将分散持有的权力授权给卫生部门，从而形成合力，更好地实现“管办分开”的目标。
②决策权方面：应保持“办”医部门的相对独立性，做到既发挥卫生部门多年以来形成的专业技术优势(这也是我们坚持潍坊模式的关键理由之一)，同时又限制卫生部门的大包大揽，避免形成新的“管办不分”。因此，必须对潍坊模式进行制度创新，途径是建立多元化的公立医院理事会，其成员必须具有一定的代表性，要能够体现公立医院“公益性”的本质属性。可以由卫生局的办医机构牵头，吸收组织人事、国资管理、财政、医保、物价等部门的代表，以及行业协会、专家学者、医疗法律界人士、社区群众代表等组成，负责对所辖公立医院院长的选聘任免、医院重大决策等权力。
③经营权方面：组建以院长为核心的医院管理层，实施全员聘用制，淡化事业单位员工的身份制属性。医院管理层按着理事会确定的“公益性”为主的经营方针，建立起能上能下、权责明确、充满活力的公立医院运行管理制度。
④监督权方面：组建专门的监事会(包括政府部门代表、财务审计部门代表、行业协会代表、医院职工代表、新闻媒体代表、社区民意代表等)，同时充分发挥医院职工代表大会、医院党委会的监督职能。
2.公立医院的治理机制。
①内部治理机制：公立医院理事会履行出资人义务，建立对院长的选聘机制、激励机制和财务预算机制；院长等经营层负责建设医院内部的用人机制、管理机制、内部考核奖惩机制等；监事会、职代会、党委会负责建设组织监督、职工监督、代理人监督等机制，努力降低信息不对称，防范“内部人控制”。
②外部治理机制：首先是外部社会治理机制的建设，包括行业协会、新闻舆论、社会公众监督。目前这方面的主要问题是新闻舆论监督过于片面，容易诱发医患矛盾、社会公众监督渠道不畅通，导致医闹现象愈演愈烈、医院信息披露制度阙如，加剧信息不对称，这些无形中都增大了公立医院的治理难度。
其次，加强外部政府治理机制建设，主要包括卫生、药监、财政、物价、工商等部门的联合治理。这方面的主要问题是医院管理体制没理顺，条块分割依然严重，多头治理问题突出，应该加快公立医院属地化管理的步伐，同时将分散的监管权力适当集中在卫生管理部门手中。
第三，充分发挥外部市场治理机制的作用，主要包括医疗服务的第三方购买、医疗市场竞争和院长的职业化。目前，我国公立医院的市场竞争格局不健全，中小型公立医院缺乏竞争力、大型公立医院处于事实上的垄断地位、作为第三方购买的医保制约作用没有充分发挥、公立医院院长大多是双肩挑的医疗技术专家、职业化的院长市场尚不成熟。
图1 公立医院治理模式的实践路径
总之，管办分开概念既是一种表面现象，又非常容易误导公众，其实质和精髓是：如何科学合理划分、调整、重新界定政府监管职责与医院法人治理、内部管理各自的职责范围、权利义务和管辖权限的边界。管办分开的性质、涵义、范围集中体现在分开的类型上，由此引发的实质和核心议题是，什么样分开类型最好和能够最大化促进政府职能转变，体现政府以人为本，贯彻科学发展观，最大化体现政府执政能力和公共服务职能，最大化加强政府宏观调控和社会管理制度建设，实现健康公平目标和有效解决看病难、看病贵问题，改善公民生活质量和身心健康状况。中国公立医院体制改革处于医疗卫生体制改革的核心位置，公立医院体制改革的思路将决定整个医疗体制改革的成效和改革发展，我们现在迫切需要改变只有经济改革的思维意识，代之以崭新的公共政策与政府管理、社会福利制度建设与社会政策模式。
注释：
①《2011年中国卫生统计年鉴》的数据显示，截至2010年年底，我国医院总数为20918家，其中公立医院为15724家，约占医院总数的75％，公立医院诊疗人次达17.1亿，大致是总诊疗人次的92.4％。
②刘继同：《公立医院管办分开的性质、含义、形式与基本类型》，［北京］《中国医院管理》2008年第4期。
③1997年，佩里·希克思(Perry Hicks)出版了《整体政府》(Holistic Government)，随后他与其同事合著了《面面俱到的治理：建立整体性政府的战略》(Governing in the Round:Strategiesfo for Holistic Government,1999)、《迈向整体性治理：新的改革议程》(2002)(Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,2002)等书，成为整体性治理理论的系统阐述者之一。
④Perri 6:Diana Leat,Kimberly Seltzer and Gerry Stoker [2002],Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,Houndmills,Basingstoke,Hampshire:PALGRAVE.p.31-33.
⑤彭锦鹏：《全观型治：理论与制度化策略》，《台湾政治科学论丛》，2005年3月，第23期，第61－100页。
⑥⑦⑧Perri6:Diana Leat,Kimberly Seltzer and Gerry Stoker [2002],Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,Houndmills,Basingstoke,Hampshire:PALGRAVE.p.42-43,p.37,p.34.
⑨Leach,R.,& J.Percy-Smith(2001).Local governance in Britain.London:Palgrave Press.p.186-187.
⑩朱光明：《关于政事分开的几点思考》，［北京］《中国行政管理》2005年第3期。
(11)赵锡斌、查竞春：《论政府职能的第二次转变——政事分开、管办分离改革的理论与实践》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2007年第3期。
(12)蔡江南等：《公立医院需要什么样的“管办分离”》，［北京］《中国医院院长》2008年第14期，第54－57页。
(13)蔡江南：《外国(地区)公立医院管理体制的经验和教训》，上海申康医院发展中心委托课题研究报告，2008。
(14)李玲、江宇：《关于公立医院改革的几个问题》，［北京］《国家行政学院学报》2010年第4期。
(15)廖新波：《管办分开的理解与模式分析》，［北京］《中国卫生》2010年第10期。
(16)由于历史原因，我国的公立医院都带有行政级别，并且条块分割严重，隶属部门多元化，最优质的医疗资源实际上并不是卫生系统下面，而是在教育系统下面。卫生部门对大量的企业医院、部队医院、行业医院、大学附属医院都难以管理。目前虽经国家大力推动，实际情况是愿意转入卫生部门旗下的都是些面临生存问题的弱势医院，而那些没有生存危机的优质医院并不情愿接受卫生部门的统一管理，其主管部门也不愿意放手。迄今为止，全行业和属地化管理尚无突破性进展。
(17)廖新波：《医改正在进行时》，［广州］广东人民出版社2011年版。
(18)曹荣桂：《公立医院改革进展与挑战》，［北京］《中国医院》2010年第6期。
(19)刘继同：《公立医院管办分开的现实理论依据和改革逻辑》，［北京］《中国医院管理》2008年第4期，第16－18页。
(20)Peregrine,Miehael W.The Emphasis on Corporate Governance:IRS Form 990.Trustee,2008,61(6):36.
(21)张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店1996年版，第398－400页。
(22)1979年以来，我国的国有企业改革就是在力图解决这个问题，目前在治理结构方面的分歧已经不大了，基本明确要建立起以股份制为主体的现代公司制度：在企业内部以股东会、董事会、监事会、高管层为治理骨干，配合我国独特的党委、职工代表大会等政治安排(工会一般不作为独立的治理变量)；在企业外部以法律、行业、媒体、政府、市场等为主，对企业实施社会责任监督。
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