环境治理中的国际组织：权威性及其来源——以联合国环境规划署为例，本文主要内容关键词为：联合国论文,国际组织论文,为例论文,权威性论文,环境治理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全球环境治理的演变过程中，国际组织作为基本主体之一，发挥着举足轻重的作用。若干政府间国际组织以不同的方式参与全球环境治理。其中最为重要的是联合国系统内的有关机构，主要包括联合国经社理事会、联合国环境规划署、可持续发展委员会等。此外，世界银行和世界贸易组织等也是全球环境治理的重要参与者。
尽管人们时常批评国际组织在全球环境治理中的脆弱和迟缓，却很少有人怀疑它们对全球环境治理的意义。在这个背景下，研究国际组织在全球环境治理中的作用与权威性，对于提高环境治理的有效性，具有重要的政策意义。这项研究也具有重要的学理意义。因为大部分已有的国际关系理论是以国家和国家行为为核心研究对象的，这并非说国际关系学者没有创立关于国际组织的理论，但是相比之下比较薄弱。本文以联合国环境规划署参与全球环境治理为例，从理论和实证两个方面，尝试以一种新的分析视角，解释国际组织在全球环境治理中的作用及权威性。
一 国际关系理论中的国际组织
传统的国际关系理论对国际组织的考察，是以国家为中心的。先就现实主义的国际关系理论而言，从赫德利·布尔、汉斯·摩根索，到肯尼思·沃尔兹和马丁·怀特，尽管他们对国际事务的看法不尽相同，但都对国际政治的本质持有一种共同的假定，即国际社会不存在最高的权威，而是一种无政府状态的社会。从这一点出发，他们并不否认国际组织等非国家行为体在国际事务方面的重要性，但仍然坚持国家是国际事务中基本和首要的实体，① 认为国际组织原则上还缺乏独立的权力，一般只能作为增进那些最具影响力的国家及其联盟的利益的工具。然而事实表明，现实主义者低估了国际组织在国际关系中的地位和作用。更重要的是，如何来解释国际组织表现出来的独立性和自主性，现实主义者几乎没有提供令人信服的答案。
相对而言，功能主义提供了一个解释国际组织的重要视角。功能主义的一个核心假设是形式依从功能，并且认为国家之间日益增长的跨国交流使得国家在功能性领域建立国际组织成为必要。随着各国政府面临的技术性或非政治性任务的大大增加，技术专家们的合作使得职能性、技术性的国际组织迅速发展。新功能主义接受了功能主义的某些观点，但更加强调政治家，领导者及国家之间“共同利益”在一体化进程中的作用，指出区域性国际政治经济组织的形成过程就是国家领导人逐步地移交有关权力给新的中央机构的过程。不难看出，功能主义和新功能主义对于欧盟的形成具有很强的解释力，然而它们的重心是落在国际组织为什么以及如何得以创立和发展，而对于国际组织创立之后的表现和行为，则并未提供什么有力的解释。
20世纪70年代，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈在《权力与相互依赖》一书中提出，在现实主义条件下，国际组织受制于国家权力和军事力量，其作用是有限的；而在复合相互依赖条件下，国际组织的作用体现于设置议程，促成联盟的建立，并为弱国的政治活动提供场所。② 可以看出，在复合相互依赖模式下，国际组织的作用得到了更多的强调。自70年代末以来，国际机制理论得以创立和发展，并一度成为国际关系领域最时髦的理论。从整体上看，这个理论却有意地疏离国际组织本身。根据克拉斯纳对国际机制的著名定义，③ 国际机制并不包括国际组织。另一个相关的概念是国际制度。按照基欧汉的解释，国际制度有三种形式，④ 其中就包含了“国际组织”的内涵。但是，有不少学者指出，制度不应该包括“组织”的含义。⑤ 我国较早研究国际制度的学者苏长和也认为，基欧汉所指的国际制度含义太宽泛了，并且容易造成分析上的混乱，从而会犯循环论证的错误。他强调，在国际关系中，国际组织是国际制度安排的结果，但本身并不能等同于制度，应该把国际机制理解为“概念的作品而不是具体的实体。”⑥ 即使是基欧汉本人，在《霸权之后》中强调的是政府间谈判的作用，认为国际机制有助于国家达成具体的协议，因为机制降低了交易成本，改善了信息状况并且提高了违约成本。⑦ 但是这种分析很少讨论国际组织在实际运作方面所发挥的作用，也无暇关注国际组织本身重要的活动。国际组织并没有被当作一种独立或者活跃的行为体发挥作用，甚至连代理人都不是。⑧ 所以说，国际机制理论更多关注的是那些原则、规范、规则和决策程序，而有意地忽视和疏离那些正式的国际组织，并且仍然属于一种以国家为中心的分析模式。
与上述以国家为中心研究国际组织的视角不同，美国学者迈克尔·巴奈特(Michael Barnett)和玛莎·费丽莫(Martha Finnemore)在《为世界定规则：全球政治中的国际组织》一书中，把国际组织当成官僚机构，分析国际组织创立之后的行为，从而就国际组织的自主性、国际组织的权力、国际组织的功能紊乱和变迁方面提出了重要的观点。⑨ 从这个角度进行的研究，与前述理论相比，有以下几个方面的突破：首先，该理论直接把国际组织作为研究的对象和关注的中心，并且打开了国际组织的黑匣子，关注内部的组织文化，而不是把国际组织作为国家的附属物。其次，与功能主义和国际制度主义不同，该理论能够更好地解释国际组织成立之后的行为以及国际组织表现出来的自主性和运用权力的方式。第三，由于该理论把国际组织当成官僚机构研究，因此能够观察和解释国际组织弄巧成拙和不受欢迎的行为，尤其是它的功能紊乱和病态行为，从而打破了国际组织一定是“好东西”的规范偏见。
依本文的分析，颇具启发和指导意义的是两位学者对国际组织权威的分析。这里的“权威”是指一种行为体使用制度和资源来赢得其他行为体尊重的能力。⑩ 权威并不仅仅指使人们做本然不会做的事情的能力，还经常包括告诉人们什么是正确的事情的含义。(11) 大部分的国际关系理论假定是国家拥有权威，因为主权是权威的唯一基础。而巴奈特和费丽莫断言国际组织拥有权威，这一点明显区别于其他主要的国际关系理论。那么，是什么使得国际组织具有权威呢？两位学者指出，国际组织具有权威，首先在于它们所追求的使命通常是国际社会所珍视的目标；其次，国际组织拥有权威是因为它们追求使命的方式主要是理性的、技术的、公正的和非暴力的。而国家在追求特定目标的时候通常运用强制性的手段。这就使得国际组织对更多的行为体来说比国家更加具有合法性，从而在个体国家不能有所作为的地方被赋予采取行动的权威。(12)
依据定义，作为官僚机构的国际组织享有理性—合法的权威。但是除此之外，两位学者指出，国际组织还从其他的来源获取权威。具体地说包括：(1)授予性权威。即国家授予国际组织的权威。从根本上看，国际组织之所以是权威机构，是因为国家让它们掌管特定的任务。(2)道义性权威。国际组织的创立通常是旨在体现、服务或者保护某种广泛共享的原则。它们通过宣称自己是国际社会利益的代表或者国际社会价值的捍卫者，有助于产生某种自主性，并以此作为权威性行动的基础。(3)专家权威。国际组织通常因为它们的专家知识而具有权威性。人们希望重要的社会性任务由那些具有相关的专业知识的人员完成，这是官僚制度得以创立的一个原因。国际组织通过运用这种权威，能够使用广泛和制度性的资源来使得其他行为体遵从它们。(13)
此外，把国际组织理解为一种官僚机构，能够更好地解释国际组织的权力和它们如何对世界事务产生影响。国际组织是否“发挥作用”或者具有独立的影响这个问题，一直是新现实主义理论和新自由主义理论近二十年来争论的核心。上述两位美国学者的研究则表明，国际组织由于具有可以自己支配的资源，要比甚至是新自由主义者认为的那样更加有力和重要。然而，更重要的是，两位学者从建构主义的观点出发，强调国际组织如此强大并非完全在于所占有的物质和信息资源，更根本的原因是它们运用自身的权威来确定行动和创造社会现实。例如，世界银行不仅仅收集数据和提供有关国家经济的统计数据，它也采集那些数据，把它们连接为特定的政策问题。世界银行界定什么是发展并告诉我们什么样的数据可以衡量发展。通过赋予信息以具体的含义、价值和目的，从而把信息转化为知识，成为国际组织最重要的活动之一。(14)
这本书还指出，国际组织作为官僚机构，能够利用它们的知识通过两种方式运用权力。首先，它们能够通过改变国家和非国家行为体决策的动机来改变它们的行为，从而管制(regulate)这个世界。它们这样做的目的是使得行为体遵守现有的行为规则和规范。其次，国际组织也通过知识和权威来构建(constitute)这个世界，创造崭新的利益、行为体和社会现实，并以此来运用权力。国际组织经常决定什么是国际社会规范、合法的行为，也经常有权决定是否存在着问题、问题的类型是什么以及谁有责任去解决它。国际组织因此帮助决定需要管制的世界的性质，并且为全球治理设定议程。(15) 国际组织的这种构成性能力此前并没有得到国际关系学者深入的探讨或者很好的理解，但是这个问题非常重要。两位学者通过建构主义理论的分析使国际组织的研究在这方面获得了突破。
二 联合国环境规划署：权威性及其来源
1972年，联大根据同年6月召开的联合国人类环境大会的建议，决定成立联合国环境规划署，该署于1973年正式宣告成立。联合国环境规划署实际上是联合国的一个业务性辅助机构，但是它作为联合国负责协调各国和联合国系统内环境领域活动的机构，是全球环境治理中最为重要的国际组织。
联合国环境规划署在全球环境治理的过程中，至少发挥了以下几个方面的重要作用：第一，对全球环境信息和环境状况的收集、解释和评估。例如环境署发表的《全球环境展望报告》评估了国际社会所面临的各种环境威胁及其严重性，对未来的全球环境状况进行了展望，从而明确了国际社会目前的环境状况以及对环境问题应该采取的行动。(16) 环境署还建立了全球资源信息数据库，涉及人口和陆界环境、越界资源问题和自然灾害等领域，在针对新的环境议题和新近出现的环境威胁作出早期预警方面作出了贡献。(17) 第二，环境署主持和促成了大量国际环境法的制订和实施，在《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》及《蒙特利尔议定书》的起草和谈判中都起到了重要的组织和促进作用。(18) 环境署还组织起草、制定了许多不具有法律约束力的宣言、宪章，例如《关于环境与发展的里约宣言》等。(19) 此外，在国际环境法的遵守和执行方面，环境署也发挥了监督和支持的作用。很多多边环境公约的秘书处都设在环境署，在客观上有利于环境署与各公约秘书处的合作，从而支持全球和区域环境协定的实施，例如，《蒙特利尔议定书》的成功是与环境署分不开的。第三，环境署还促成全球环境治理中各行为体的合作，并发挥协调的作用。环境署的合作伙伴包括联合国其他机构、其他国际组织、各国政府、非政府组织、商界、工业界、媒体和公民社会等。除了协调联合国内部的环境行动，环境署在各种治理主体之间也发挥着协调的作用。第四，环境署协助提高国家参与全球环境治理的能力。一方面，环境署提供各种法律服务，协助发展中国家和经济转型国家制定其国家环境立法和建立体制；另一方面，环境署还开展一系列旨在促进国家采取环境行动的能力建设活动，促进各项环境公约的实施以及促进各国把环境与发展纳入决策进程等。(20) 第五，环境署积极筹集和分配环境治理的资源。以资金分配为例，环境署分别从联合国的经常性预算、环境基金(environmental fund)、专用捐款和信托基金以及与一些国家签署的伙伴关系框架协议获取资金，并将其分配给具体的环境项目。
不难看出，联合国环境规划署通过两种基本的方式发挥作用或运用权力，一方面是通过促使国家和非国家行为体遵守一定的环境行为规则和规范，从而进行环境管理。另一方面，联合国环境规划署也在建构全球环境治理领域的问题、议程、规范和行动。那么接下来的问题就是，联合国环境规划署为什么能够对全球环境治理发挥重要的作用？
这并不是一个新问题，但是，按照国家中心主义的解释，联合国环境规划署之所以能够发挥这些作用，是国家推动的结果——国家建立了该国际组织，规定了它的职责和任务，并且成员国的捐款是该组织基金的重要来源。这个角度的观点还强调，正式的国际组织能够提高环境治理的效率——当国家之间直接互动的成本超过了建立和运作国际组织的成本，分散的环境合作往往会趋向于建立正式的国际组织。但这些只是问题的一个方面。巴奈特和费丽莫的观点启发我们思考了问题的另一方面，也就是环境规划署本身作为一种权威和它所具有的权威性的内容与涵义。权威最突出的特征之一就是它需要其他行为体一定程度上的同意。因此，我们可以假设，环境规划署之所以能够对全球治理发挥重要作用，是因为它拥有权威。这种权威使得它能够在无政府状态的国际社会中，利用相关的资源和制度，发表具有可信性的言论，影响其他行为体的环境观念和行为，尊重它所倡导和制定的国际环境规范，接受它的教育、监督、协调以及分配的结果，从而使得以对话、协商和谈判为基础的全球环境治理成为可能。
那么，联合国环境规划署的权威性又来自哪里呢？
首先，从形式上看，按照巴奈特和费丽莫的观点，作为国际组织的联合国环境规划署在最基本的层面上属于官僚机构，而官僚机构是理性合法权威的化身。理性合法的权威给予国际组织具体的形式(官僚机构)，并且授权它们以具体的方式采取行动。像其他国际组织一样，联合国环境规划署具有具体、稳定的组织结构、行政设施和工作人员。环境规划署下设三个主要部门，即理事会、秘书处和环境基金委员会，它们各自具有明确的任务和职责；此外，它还下设八个司：早期预警和评估司，政策发展和法律司，环境政策履行司，技术、工业和经济司，地区合作司，环境公约司，交流与公共信息司和全球环境基金协调司。(21) 这些机构设置对环境署发挥职能起着具体而重要的作用。
联合国环境署的各种职能只有在行政部门的支持下才能完成。环境署的全球总部设在肯尼亚首都内罗毕。联合国的内罗毕办公室为联合国环境规划署等联合国机构提供了重要的行政和技术支持服务，确保了进行规划和实施项目的良好环境。(22) 这个总部使得该组织能够为各行为体的互动提供一个稳定的场所，并且成为那些全球环境治理原则和规则的代表。除了总部，它在日内瓦、曼谷、墨西哥、华盛顿和麦纳麦设有地区办公室。这有利于环境署在区域和分区域合作中发挥重要作用。针对某些问题，环境规划署还专门设立一些机构，如在巴黎设有工业与环境办事处等。环境规划署还是很多多边环境公约的秘书处所在地，这也使它能够担当这些公约之间的协调者。环境署的这种行动能力，是它作为一个国际组织才具有的。此外，环境署的工作人员来自近100个国家。他们作为联合国的雇员，并不代表本国的利益，而是以中立和公正的方式工作，服务于环境规划署。这对于环境署保持权威性，从而发挥应有的功能来说也是不可或缺的。总之，环境署能够作为环境事务的全球性机构稳定而长期地存在，致力于推动国际社会的环境保护，从而使得而该组织的活动具有了权威性。
环境规划署要博得其他行为体的尊重和服从，不能仅仅说：“我们是官僚机构，按照我们说的去做，”而是必须被视为是服务于某种有价值的和合法的目的。而联合国环境规划署所追求的使命恰恰就体现了这一点。环境规划署的使命是：“领导全世界环境保护工作，鼓励为保护环境而开展合作，鼓励、引导和帮助全世界各国和人民在不损害后代利益的前提下改善其生活素质”。(23) 环境署的使命体现了它所追求的环境保护、提高人民生活质量、追求可持续发展等目标。而这种目标是国际社会所珍视和倡导的，符合主流的价值规范，因此能够赢得不同国家和人民的尊重。进一步看，这个使命表明了该组织是服务于不同国家和人民的环境保护及其合作关系的建立，其方式则是合作的、专业化的和辅助式的，由此环境规划署将能够保持公正和中立，这对于该组织的权威性来说至关重要。
其次，从权威的内容上看，环境规划署的权威性主要来自以下三个方面：
第一，环境规划署之所以具有权威性，从根本上说是来自国家的授权。具体而言，环境署是联合国系统内在全球和地区环境问题上指定的权威机构。但是，环境署的授权和任务并不是一成不变的。随着环境问题在国际政治议程上地位的提高以及全球环境治理体系的演变，成员国通过大会决议、宣言等形式不断扩展对环境署的授权和责任，使其权威性日渐增强。
环境署的授权和任务最初来自联合国大会1972年12月15日通过的第2997号决议。这个决议决定创立环境署理事会、秘书处和环境基金，并规定了各自的职责。1992年在联合国召开的里约会议上，确认了环境署是联合国系统内环境领域中的主要机构，同时概述了进一步确定其任务的各种要素。这次会议通过的《21世纪议程》第38章规定，需要增强环境署及其理事会的作用，且环境署理事会应在其任务规定范围内继续发挥在环境领域内的政策指导和协调作用，同时考虑到发展事业方面的问题。
自1992年以来，环境署的作用和任务得到了进一步明晰和加强，从而使环境署得以推动和协调联合国系统对《21世纪议程》所提出的环境问题作出反应。为了使环境署能够应付当代世界各种主要的环境挑战，环境署理事会于1997年2月7日通过的第19/1号决定通过了《关于环境署的作用和任务的内罗毕宣言》，重申了环境署应继续作为联合国内环境领域的主要机构发挥作用，并详细规定了重点更为突出的各项核心任务。(24) 联大于1997年6月间举行的第十九届特别会议大会还确认，应进一步增强环境署的作用。大会规定，环境署的作用是成为全球环境领导机构，制定全球环境议程，促进在联合国系统内协调一致地处理可持续发展所涉的环境问题，并成为全球环境具有权威性的维护者。(25)
作为其联合国改革总体建议和举措的一个组成部分，联合国前任秘书长安南于1998年设立了环境与人类住区问题特别工作组。这一工作组提出的各项建议补充并进一步增强了环境署的改革和振兴进程。该工作组受命负责草拟有关改革和增强联合国在环境领域内的活动的提议。该工作组织指出，联合国环境规划署的理事会职责是继续成为各国部长和高级官员审查整个联合国系统的环境绩效和确定新的优先行动的初级论坛。(26) 1999年，环境署理事会和大会核准了秘书长关于环境与人类住区问题的报告，并据此设立了环境管理小组和每年举行一次会议的理事会部长级全球环境论坛。2000年5月，举行了首届全球部长级环境论坛，论坛通过的《马尔默部长级宣言》确定了国际社会在21世纪的主要挑战，并提出了包括环境署在内的各治理参与主体必须处理的若干问题和政策对应措施。该宣言为环境署探讨全球环境问题的各方面提供了补充战略指导。(27)
可以看出，与成立初期相比，环境署在全球环境治理体系中被授予的权威逐步得到增强。
第二，环境规划署的权威还来自它的道义性。
众所周知，国家既是全球环境治理的重要主体，也是全球环境治理的对象之一。虽然地区性环境问题和全球环境问题是多个国家甚至世界上所有国家都面临的问题，但是由于这些问题的负外部性和不均衡性，导致并不是所有的国家都会积极参与全球环境治理。一些自利的国家在全球环境治理的过程中可能会采取“搭便车”的行为，另一些国家则出于对环境治理成本的担忧而反对，甚至阻挠环境治理的进程。在这种情况下，环境署作为一个国际组织，成为国际社会环境利益的代表或者国际社会环境价值的捍卫者，致力于在全球环境治理领域为其他行为体提供各个方面的服务，促进全球环境保护，而不是像一个国家那样追求自身的利益，这就使得它能够取信于成员国和其他行为体，进而影响其行为。它甚至还通过各种方式对某些国家(包括大国)在环境领域的自利行为进行曝光和批评，使其在与某些国家政府的分歧中显得更具道义性，由此更具有权威性。
环境署的道义性权威还来自它所追求或者服务的一组国际社会在环境问题领域所共享的原则。例如，以联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》为代表的文献提出并确定了一系列环境行为的基本原则，具体包括：地球一体性原则，或“只有一个地球原则”；防止污染和公害、保护和改善全球生活环境的原则；合理开发、利用自然资源，保护地球生态环境的原则；“自然资源共享”原则；自然资源的永久主权原则；不得损害国家管辖范围外的环境的原则；区域共同治理的原则；加强国际协商、合作、交流的原则；无过失责任原则；环境与发展协调一致的原则等。环境署成为这些规则的重要传播者和维护者之一。此外，1987年世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》提出的可持续发展定义，首先在1989年5月举行的第15届联合国环境规划署理事会上得到肯定和更为全面的理解。这次会议通过的《关于可持续发展的声明》指出：“可持续发展，系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展，而且绝不包含侵犯国家主权的含义。”环境署理事会认为，要达到可持续的发展，需要进行国内合作及跨越国界的合作。可持续发展意味着走向国家与国际的平等，包括按照发展中国家的国家发展计划轻重缓急及发展目的，向发展中国家提供援助。此外，可持续发展意味着要有一种支援性的国际经济环境，从而导致各国特别是发展中国家的持续经济增长与发展，这对于良好的环境管理也具有很大重要性。可持续发展还意味着维护、合理使用并且提高自然资源基础。再者，可持续发展还意味着在发展计划和政策中纳入对环境的关注与考虑，而不代表在援助或发展资助方面的一种新形式的附加条件。(28) 最终，1992年在联合国召开的里约会议上，国际社会通过了载入《21世纪议程》的可持续发展概念，并且重申了环境署作为推动实行环境上可持续发展原则的权威倡导者的作用。
第三，环境规划署还具有专业性权威。
众所周知，应对地区性和全球环境问题尤其需要知识。首先，环境问题本身具有复杂性和科学性特征，其表现和演变是复杂的，造成这类问题的原因也多种多样，因此，对于全球环境问题的认定及造成原因的分析，不能靠常识，而需要专门的科学知识。国家在参与国际环境合作过程中谈判立场的确立，也需要必要的专业知识作为基础。其次，应对全球环境问题的途径和政策具有学科的交叉性，所以仅靠自然科学知识不足以确立有效的应对途经，还需要技术、经济、金融和法律等多学科的知识作为支撑。国家要评估即将加入的国际环境协议对本国经济和社会等领域造成的影响，必须具备一定的知识体系。国家为了履行已经做出的国际环境承诺，也必须具备一定的能力，而自然科学、技术和经济等方面的知识则成为这种履约能力的重要内容。第三，参与国际环境合作的国家在全球环境问题领域通常面临着不确定性，既包括环境问题本身的科学不确定性，也包括政策措施影响的不确定性。当决策者在信息不确定和知识不完全的情况下，对特定信息和知识的需求会增加，因此会转向更加全面和专业的知识提供者。
从另一个方面看，环境署拥有并且能够运用它所掌握的专业知识。首先，它通过全球环境监测系统/全球资源信息数据库，通过与其他机构的合作，不但能够采集那些环境信息，还能够对其进行分析和解释，赋予信息确切的含义，并且相对客观地提供给国际社会。环境署也会把这些原始的信息转化为特定的政策问题，并阐发为此采取行动的必要性和意义，由此解释和建构国际社会在环境领域的事实、议程与行动。例如，环境署评估全球环境状况，认定人类引起的环境变化在过去的几十年中加速了，指出什么原因导致了全球环境退化，以及对国际社会而言的政策和行动含义是什么。环境规划署也拥有环境技术和环境管理与可持续发展决策方面的知识，从而能够成为国家在这些方面的权威指导者。
联合国环境规划署拥有众多的科学顾问团体，如生态系统保护组(The Ecosystem Conservation Group)、政府间气候变化专门工作组(The Intergovernmental Panel on Climate Change)、海洋环境保护科学专家联合工作组(The Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Environment Protection)、科学和技术顾问工作组(The Scientific and Technical Advisory Panel)和联合国原子辐射科学委员会(The United Nations Scientific Committee on the Effects of Atomic Radiation)等。(29) 这些科学顾问团体从外表上来看是非政治化的，而其中的科学家和工作人员通常强调他们所掌握知识的“客观性”，并且强调他们的建议也不会受到党派争论的影响，这愈发使得他们具有了强大的专业性权威。
此外，资金毫无疑问能够强化环境规划署的权威。从整体上看，环境署筹集的资金数目不断增加。首先，环境署2004-2005年从联合国经常预算已经获得了1050万美元，而在1973年仅获得了175万美元。其次，环境基金的数目总体上也在不断增长。到2004年，对环境基金的捐款已达到5950万美元。第三，环境署以专用捐款的形式获得的资金也在增加。此外，环境署还与挪威、比利时、爱尔兰、荷兰和瑞典等签署伙伴关系框架协议，利用从这些国家获得的捐款进行环境监督和评估以及对非洲的援助等。(30) 虽然成员国的捐款是联合国环境规划署资金的重要来源，但是环境署一旦拥有这些资金，就拥有一定的分配权，并由此加强了它的权威性。
三 结论
毋庸置疑，联合国环境规划署对于当今的全球环境治理来说不可或缺。环境署成立后的运作，提高了国际社会、国家层次和地方层面环境保护的意识和行动能力，有助于发展和完善国际和国家层面的环境立法和制度安排，促进了多边环境规约的发展、有效性及相互协调，促进各个决策单位把环境融合进可持续发展进程；加强了联合国系统内以及多种治理主体之间的协作。本文强调，联合国环境规划署这些作用的发挥，是与该组织所具有的权威性分不开的。这种权威性既来自该组织的具体形式，也来自另外三个方面，即国家授权、道义性权威和专业性权威。这种分析有助于我们理解作为国际组织的环境署成立之后的行为，及其本身所具有的权威性和自主性，并且解释了传统的理论所不能解释的某些问题。
但是，这种分析方法并不是否定国家对环境规划署的作用和影响，而是试图推动国际组织与国家之间互动的更加全面的理解。正如上述分析表明的那样，国家在很多情况下是联合国环境规划署工作的重心。国家的支持对该组织的自主性来说是个重要的因素。成员国在很大程度上限制了联合国环境规划署的行动，同时联合国环境规划署在制定政策的时候要敏锐地意识到国家的要求。但是，成员国的要求仅是影响该国际组织行为的一个因素。联合国环境规划署不只是国家的被动雇员，也是已经存在的政治行为体，具备自身的特定资源来塑造环境行动，塑造其他行为体并被其他行为体所塑造。(31) 所以，这种研究方法有助于我们理解国家和国际组织之间的互动，而不是假定只有国家在向该国际组织发号施令。
不容否认，联合国环境规划署还存在很多问题。它的各方面权威有待进一步提高。对此，有的人主张另起炉灶，建立一个新的世界环境组织。然而笔者认为，这并不是一个明智的做法。创立新的世界环境组织除了需要投入大量的成本外，也会加重全球环境治理体系的职责重复、体制僵化和资源竞争。从上文的分析可以看出，环境规划署作为全球环境治理的权威组织，已经发挥了重要的作用。现实的做法仍然是加强联合国环境规划署的权威和授权，确保它能够得到稳定、足够和可以预见的资金。环境署在授权增强和有了可靠的财政基础后，其力量将得到加强，从而能够更加有效地发挥其作为负责全球环境事务的权威机构的作用。
* 本文得到复旦大学文科科研推进计划2006年金苗项目的资助。同时，作者还要感谢《欧洲研究》匿名评审人提出的审稿意见。
注释：
①[美]罗伯特·吉尔平：“国际治理的现实主义视角”，戴维·赫尔德等编：《治理全球化：权力、权威与全球治理》，北京：社会科学出版社2004年版，第339-340页。
②参见[美]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京：北京大学出版社2002年版。
③Stephen D.Krasner," Structural Causes and Regime Consequences:Regimes as Intervening Variables" ,in Stephen D.Krasner ed.,International Regimes,London:Cornell University Press,1983,p.2.
④第一种是正式的政府间组织或者跨国非政府组织；第二种是国际机制，它是各国政府为了管理国际关系中的特定问题而制定的明确规则；第三种是国际惯例。Robert O.Keohane,International Institutions and State Power,Boulder:Westview,1989,pp.3-4.
⑤Oran R.Young,International Cooperation:Building Regimes for Natural Resources and the Environment,Ithaca:Cornell University Press,1989,p.32.
⑥苏长和：《全球公共问题与国际合作：一种制度的分析》，上海：上海人民出版社2000年版，第83-85页。
⑦Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,New Jersey:Princeton University Press,1984.
⑧Kenneth W.Abbott and Duncan Snidal," Why States Act Through Formal International Organizations" ,in Paul F.Diehl ed.,The Politics of Global Governance:International Organizations in An Interdependent World,Boulder,Colorado:Lynne Rienner Publishers,Inc.,2001,p.13.
⑨Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,Ithaca:Cornell University Press,2004.
⑩Ibid.,p.5.
(11)Ibid.,p.20.
(12)Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,p.5.
(13)Ibid.,pp.22-29.
(14)Ibid.,pp.6-7.
(15)Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,p.7.
(16)Global Environmental Outlook,http://www.unep.org/geo,Accessed on July 2,2006.
(17)联合国环境规划署理事会的报告：“联合国环境规划署对《21世纪议程》和《进一步执行〈21世纪议程〉方案》执行工作的贡献”，http://www.unep.org/gc/GCSS-VII/Documents/K0100504.c.doc，2006年10月8日登录。
(18)王灿发：“联合国环境规划署对国际环境法发展的影响和贡献”，《中外法学》1994年第4期，第55-56页。
(19)王灿发：“联合国环境规划署对国际环境法发展的影响和贡献”，第55-56页。
(20)联合国环境规划署理事会的报告：“联合国环境规划署对《21世纪议程》和《进一步执行〈21世纪议程〉方案》执行工作的贡献”。
(21)Functional Programmes,http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp? DocumentID=43&ArticleID=218&l=en,accessed on July 8,2006.
(22)About UNON,http://www.unon.org/about.php,accessed on July 2,2006.
(23)UNEP Organization Profile,http://www.unep.org/PDF/UNEPOrganizationProfile.pdf,accessed on July 8,2006.
(24)“第七届特别会议临时议程”、“全球部长级环境论坛”、“联合国环境规划署对可持续发展问题世界首脑会议的贡献”、“联合国环境规划署对执行《21世纪议程》和《进一步执行〈21世纪议程〉的方案》的贡献”，参见http://www.unep.org/gc/GCSS-VII/Documents/K0100504.c.doc，2006年12月18日登录。
(25)同上。
(26)同上。
(27)参见http://www.unep.org/gc/gc21/Documents/gc-21-05/K0100009.C-GC.21-5.pdf，2006年11月16日登录。
(28)转引自钟述孔：《21世纪的挑战与机遇——全球环境与发展》，北京：世界知识出版社1992年版，第69页。
(29)UNEP,Scientific Advisory Groups,http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp? DocumentID=43&ArticleID=201&l=en,accessed on December 10,2006.
(30)" Partnership Agreements" ,http://www.unep.org/rmu/en/Partnership_agreement/Partnership.asp,accessed on July 8,2006.
(31)关于国家与国际组织互动的论述，参见Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,p.12。
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