对农村计划生育养老保障试点问题的思考，本文主要内容关键词为：计划生育论文,试点论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国全面推行计划生育已有30年。随着经济社会发展和生育水平的急剧下降，人口老龄化进程加快，实行计划生育家庭的养老问题开始显现。“五普”结果，我国65岁及以上老年人口为8811万，占总人口的6.96%。预测到2010年，65岁以上人口比例将超过8%，2040年将超过20%。我国农村地区的平均生育率虽高于城市，但由于大量青壮年人口流向城市，未来农村人口老龄化问题比城市更为严重。
从国际经验看，在人口老化高峰的至少前20～30年，必须建立相应的社会养老保障制度，进行足够的资金储备，以应付人口老化高峰给经济发展和社会稳定带来的压力。我国60年代生育高峰时出生的人口将在2030年前后进入老年期，届时人口老化进程会突然加速，达到人口老化的高峰。我们准备的时间恰好有二三十年。如错过这个机会，老龄人口问题将使我国经济社会发展面临一个新的困境。
一、传统的养老模式正面临挑战，计划生育政策同农村养老需求的矛盾尤为突出
家庭养老、集体供养和社会救济是我国农村养老的三种主要形式。目前，农村家庭养老约占养老保障的92%，实际上是以个人终身劳动积累为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老；集体供养主要是对鳏寡孤独老人实行具有救济性质的“五保”，包括分散和集中供养。1998年，全国农村集体办敬老院1.9万所，入住老人约27.5万，国家集体救济的社会散居孤寡老人为282.8万，占农村老年人口的比例很小。社会养老包括农村社会养老保险、计划生育养老保险和少数地方实行的农民退休金制度。从总体看，农村养老基本沿袭了以家庭养老为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。进入20世纪70年代特别是80年代以来，我国发生的一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，使这种传统模式面临严峻挑战：
其一，家庭联产承包责任制特别是农村市场经济的发展，加大了农民的经营风险，而农产品比较效益下降，农村贫富差距拉大，农民收入增长缓慢，不仅个人和家庭的现实保障能力难以抵御风险，在未来养老保障上也很难增加积蓄，农民家庭养老的能力减弱。农村经济改革削弱了原有的农村社会保障制度，税费改革后，基层政府和集体财产减少，将进一步影响农村的社会保障能力。
其二，随着老年人在市场经济中的价值作用、竞争能力和自我保障能力下降，代际间经济和伦理关系发生分化，农村老年人与子女分开居住的比例升高，老年人在家庭中的经济地位明显下降，农村老年人的生活景遇艰难，难以分享经济社会发展的成果。
其三，国家计划生育政策的推行，减少了生育孩子的数量，使农村家庭规模缩小，家庭人口老龄化和对老年人抚养系数急剧上升。人口城市化加快，以及城镇户籍制度和劳动用工制度的改革，又促使大批农村年轻劳动力向城镇转移，结果是农村人口结构迅速老化，更加大了农村的养老需求，使未来农村人口老龄化问题比城市更为严重，计划生育家庭的养老问题更加突出。
应该承认，在农村生产力水平较低、尚未建立社会保障制度的情况下，家庭养老的模式是建立在以多子女特别是男孩对父母供养的基础之上的。靠家庭养老，实质上是靠子女的劳力养老。就这种传统养老方式而言，少生孩子的家庭相对于多子女家庭，实际上是降低了它的养老保障能力。
诚然，响应政府号召实行计划生育的农民，确有一部分因少生孩子而暂时减轻了家庭的经济压力，其中也有一些农民在政府的支持下因少生而富裕起来。然而，从一般的和政策的层面看，农村计划生育家庭的后顾之忧并没有解决。当孩子的抚养成本逐渐转化为养老价值的时候，多子女的成本效应就明显超过了计划生育的家庭。如果政府不给这些家庭以政策性的补偿，不帮助他们解决好养好问题，原来响应国家号召实行计划生育的光荣群体，在养老问题上将逐渐成为农村的弱势群体。而国家有关计划生育的政策，在其富民性和说服力上也将大打折扣。
二、探索农村养老社会化的可行途径是有选择、有重点地推进计划生育养老保障事业
解决农民的养老问题面临一种两难选择：理论上看，养老的社会化是经济社会发展到一定程度的必然产物，也是衡量国家现代化和人民福利水平的一个重要标志。传统养老模式不仅与市场经济发展、家庭结构和家庭观念的变化相冲突，也从根本上构成了农民养老需求与国家生育政策的矛盾。但从现实可行性看，我国尚处在社会主义初级阶段，生产力特别是农村生产力还不发达，国家财力有限，很难把8亿多农民的养老问题全包下来，以家庭为主的养老又不失为一种现实的、可取的模式。以往实践则表明，推行农村社会保险，国家尚不具备普遍资助的能力，农民的经济条件也难以承受。商业性的养老保险因利率不稳定，养老金的保值、增值困难，实际上是增加了农民的风险。况且这种保险只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，现实老年人的养老问题并未解决。社会救济的覆盖面窄，主要是农村“五保户”和“特困户”，少子女的家庭不能受益。现行计划生育奖励政策以多分一份责任田和减免义务工为主，其政策落实不仅面临诸多困难，而且对独生子女和两女家庭而言，仍难以解除他们在生产生活上的困难和实行计划生育的后顾之忧。
显然，在众多农村人口中建立社会养老保障制度，是一项十分复杂的系统工程，既不能照搬国外经验，也很难仿效城镇职工的养老保障体系，应综合考虑中国农村社会、经济、人口历史传统等各种因素，在此基础上形成适合农村的切实可行的养老保障制度。农村的实际情况是：(1)农村人口众多，养老需求的绝对量大；(2)各地区经济发展水平很不平衡；(3)国家财政资金紧张，不能提供太多的财政资助，而集体经济发展又带有局限性和不稳定性；(4)农民的收入较低，还有大量贫困人口，很难在未来养老上有更多投入。
基于这些判断，探索农村社会化养老的办法和途径，应该考虑：(1)它不是西方发达国家的那种高福利型的养老保障，而只能是低水平的、基本的保障；(2)它不是城镇那种普遍的、代际代内资金调剂的统筹共济性的保障，而只能是有选择地在部分地区、一部分人当中先行试点；(3)也不应是单纯面对“未来老年人”的商业性的养老保险，而是兼顾未来和现实的老年人，综合各种养老政策措施而形成的一个多层次的保障体系。以兼顾理想与国情、未来与现实，以及计划生育基本国策和农民的养老需求；因此，农村社会化养老方式不能照搬现有的社会养老保险模式，而应根据农村实际，探索多种方式。
目前，我国农村约有独生子女户3000多万，双女户1000多万，今后每年还将新增独生子女户约350万、双女户约100万。对于这些家庭还要逐步帮助他们解决现实的或未来的养老问题。其一，这是农村中一个积极响应党和政府号召，为国家和长远利益而牺牲家庭和眼前利益，并接受了许多新思想观念的先进群体，在养老问题上，帮助和引导他们逐步适应现代社会的思维和运行方式，有利于推动农村养老由传统模式向现代方式的转变；其二，对农村计划生育家庭国家应给予必要的补偿和奖励，因为他们在劳动致富、家庭养老问题上和多子女家庭相比有更多困难，更应给予帮助和扶持。能不能妥善化解这些家庭的养老危机，不仅是一个如何建立现代社会农村的养老机制的问题，更是一个涉及国家计划生育政策连续性和完整性的问题，一个能否让农民共享改革开放和计划生育取得的成果，使我国计划生育政策更具说服力，进而稳定目前较低生育水平的重大问题；其三，农村计划生育家庭特别是独生子女和两女家庭占农村人口的比例较低，在这些家庭中再选择一部分进行计划生育养老保障试点，把国家资助、集体和个人投入以及相关的奖励优惠政策综合运行，不会给国家财政和集体造成过大压力，具有现实的可行性；其四，多年来各级政府和计划生育部门围绕鼓励农民实行计划生育，初步建立了包括奖励优惠政策、开展计划生育“三结合”和扶贫开发与计划生育相结合、计划生育优质服务以及扶助贫困母亲的“幸福工程”在内的计划生育利益导向机制，尤其是实现计划生育工作思路和工作方法的两个转变的提出，为建立农村计划生育养老保障制度奠定了思想和工作基础。其五，建立农村计划生育养老保障制度，并使之与目前农村养老保障相衔接，有利于控制农村人口增长，维护计划生育政策的稳定性、连续性，有利于缓和农村养老需求与社会保障的矛盾，有利于逐步探索和建立适合国情的农村社会养老保障制度。
三、农村计划生育养老保障制度应是一个低水平、多层次、多形式的保障体系
这个思路和定位已为不少地方正反两方面的实践所证实。辽宁的经验有值得借鉴之处。近年来，该省在推进计划生育“三结合”、扶贫开发与计划生育相结合、计划生育优质服务和“幸福工程”的同时，分别在大连、盘锦、锦州三市进行建立农村计划生育社会保障制度试点，初步建立了家庭和土地养老、社会救助、养老保险三个层次的计划生育养老保障制度：第一层次，主要通过落实各种计划生育奖励优惠政策，帮助计划生育农户发展生产，增加收入，进而增加养老积蓄。第二层次，主要是对计划生育家庭成员在子女入托入学、意外伤害的医疗补助、特殊困难补助、入住敬老院等方面给予政策优先照顾，并动员干部群众对困难户进行帮扶。第三层次，主要是将独生子女父母奖励费或计划生育的一次性奖励转为养老保险；有条件的地方，由政府和集体筹资，为计划生育家庭办理各种保险包括养老保险。三个层次相互联系，互为补充，根据不同地区经济发展水平、资源状况、自身优势和不同的扶助对象因地制宜，各有侧重。
山东省潍坊市的农村独生子女和双女户养老保障制度则主要包括两个方面：一是在农村养老、保险、优抚、社会救助和救济政策中给计划生育户以倾斜、优先或更高待遇的专门条款；二是农村独生子女和双女家庭的养老保险。采取各级政府奖励、集体补助、个人自愿投入、社会捐助筹集资金，委托保险公司或银行进行商业运作的方法，根据不同情况大致形成投保2000元、2200元和2500元三个保险等次。独生子女14周岁后一次性投保，父母从60岁开始受益，每月分别领取33、34和37元保金。
宁夏固原地区对自愿放弃生育第三个孩子并落实了绝育措施的少数民族夫妇，由政府一次性奖励2000～3000元，用这笔钱帮助他们改善生产条件，引导其少生快富，或一次性为这些夫妇投养老保险2000～3000元，以解除后顾之忧。青海省计划由给农牧民中的独生子女和两女结扎户夫妇办理5000元的养老保险，对其家庭养老给予政策性的补偿。
从这些做法和方案可见农村计划生育养老保障制度的一些基本特征：
第一，农村计划生育养老保障的性质，是在家庭养老制度的基础上，由政府组织实施的对独生子女和两女父母晚年生活的一种政策性的补充保障，属于国家、政府和集体的社会政策行为，具有明显的奖励性和导向性。
第二，保障对象主要是农村独生子女户和两女户，具有较强的选择性。
第三，是在政策优先优惠、适当资金投入和社会互帮互助三个层面上，相关政策措施和相关部门协调互动的运行体系，具有较强的综合性。
第四，保障水平低而社会效益大。它不仅巩固了农村家庭养老的基础，更具有对实行计划生育人群的激励作用和现实的可行性。
第五，侧重于现实的养老保障过程，并兼顾对孩子和“未来老人”的保障投资，具有较大的包容性。
这种根植于基层干部群众的实践创造，通过政府支持、政策扶持、社会参与、综合推进的农村计划生育养老保障思路，融合了传统与现代精神，兼顾农民养老需求和计划生育基本国策，同时具有社会和经济两种效益，无疑是我国农村地区特别是经济欠发达地区探索农村养老社会化的一条可行途径。
四、试点需要相关政策的协调和相关部门参与，在政府统一领导下统筹规划，综合推进
农村独生子女和两女户养老保障试点作为一个复杂的社会系统工程，还涉及试点面大小及人群规模、试点内容、配套政策体系、相关部门参与、组织领导和具体运作方式、专业人才和老年服务志愿者培训、效果的监督评估等多方面问题。从这个角度看，它也是农村旨在解决计划生育工作最基本矛盾，实现工作思路转变的一项综合改革，需要在实践中摸索经验，逐步完善。可考虑：
（一）试点单位和人群规模。农村现有独生子女户和双女户中多数已以各种形式、在不同程度上落实了计划生育奖励优惠政策，或解决了基本养老问题。按照积极、稳妥、适度发展的原则，可以考虑以每年新增独生子女户和双女户为重点，取新增总户数的1%，加上少量现有独生子女户和双女户，在东部、中部、西部选择有条件的县（市）进行农村计划生育养老保障试点，每年试点总户数在5万户以内，试点周期为5年。
（二）试点的主要内容。(1)研究制定各级政府和民间社会支持农村计划生育养老保障的基本政策和措施并形成稳定的、规范性的制度；(2)组织基层干部、非政府组织和农村村民围绕政府制定的相关政策措施，开展“农村计划生育家庭援助行动”，(3)开展计划生育养老保险；(4)加快农村社会养老服务设施建设，鼓励民间社会集资兴办敬老院、福利院；(5)继续推进农村计划生育“三结合”、计划生育与扶贫开发相结合和计划生育优质服务工作，扩大对独生子女和双女户的服务；(6)健全农村初级医疗保健体系和制度，加大对计划生育家庭的老人的基本医疗保障；(7)培训农村计划生育养老保障的专业人才和社区老年服务的志愿者队伍。
（三）相关部门参与和配套政策体系。按照多层次、多渠道、多形式建立农村计划生育养老保障制度的要求，涉及试点内容的相关部门主要涉及计委、财政、劳动与社会保障、农业、民政、扶贫开发、卫生、计划生育、银行、保险等部门，以及妇联、共青团和计划生育协会等群众团体。建议：在国家，由国家计委、财政部、民政部、劳动和社会保障部、农业部、国家计生委共同组织农村计划生育养老保障试点。在试点县（市）可适当增加参与的相关部门。
试点中需要国家重点协调的相关政策措施有：
(1)争取国家财政增加对农村独生子女户和双女户奖励的专项转移支付。为帮助新增独生子女户和双女户解除后顾之忧，可选择将政府给独生子女的奖励费（每年120元直至14周岁）转为养老保险或养老储蓄的办法，国家、省、市、县、乡、村按1:1:1:2:4:1的比例,为独生子女户一次性趸缴1680元，建立计划生育养老保险或养老储蓄个人账户（如按5%的保险利率，到55岁，每月可领取养老金100多元）。为此需要国家财政每年为试点的5万户独生子女和双女户转移支付840万元独生子女奖励专项经费，5年共4200万元。
(2)争取国家计委、财政部和民政部在试点的8个县（市）每年各投入20万元共160万元，5年共800万元，用于农村社会化养老服务设施建设，扩大乡镇敬老院的规模，改善服务条件，同时，鼓励民间社会集资兴办敬老院、福利院。制定允许农村独生子女和双女家庭的老人入住乡镇敬老院和对计划生育贫困家庭实行社会救济以及最低生活补助的政策。
(3)争取将各级政府投入的专项经费作为农村计划生育养老基金实行商业运营，同时通过国家补贴和银行、保险公司让利，使农村计划生育养老保险或储蓄利率稳定在5%以上，并免征计划生育养老储蓄的个人利息收入所得税。
(4)争取农业部制定农村计划生育家庭可优先获得开发性生产项目、优惠的生产资料、小额贷款和技术支持的政策措施。在农业开发资金中拨出专款，用于建立投资少、见效快的计划生育家庭“绿色养老基地”。
(5)争取扶贫办制定优先为农村计划生育贫困家庭落实扶贫开发项目、扶贫资金，优先提供科技扶贫的知识、信息和技术的政策措施。
(6)争取国家财政在计划生育事业经费中每年增加100万元专款，用于补贴试点县（市）基层计划生育服务机构定期开展对独生子女和双女户的老人的健康检查和老年常见病的咨询防治；培训农村计划生育养老保障的专业人才和社区老年服务志愿者队伍；对农村计划生育养老保障试点的政策框架、投入机制、运行模式进行深入研究；对试点效果进行综合评估。
上述政策措施在积极协调争取过程中，需组织有关部门和专家进行深入论证，重点研究：(1)计划生育养老基金的运作、监管，以及养老保险或储蓄的保值增值问题；(2)如何实施“计划生育家庭援助行动”；(3)试点周期完结后，对后续新增独生子女和双女户的养老保障问题；(4)试点的推广问题。
（四）组织领导和具体运作。试点工作由国家计生委牵头，协调相关部门共同参与。试点县（市）在各级党委、政府的统一领导下进行，根据试点的主要内容，结合实际，在对农村独生子女和双女户情况进行基线调查的基础上，制定试点方案和相应的配套政策措施。以计划生育部门为主，计划生育协会协助，相关部门和社会团体共同参与。可以“计划生育家庭援助行动”为载体，明确相关部门和社会团体的职责分工，鼓励基层和部门结合实际创造性地开展工作。试点工作可大致按基线调查、宣传发动、协调制定和规范政策措施、实施“计划生育家庭援助行动”、政策措施落实情况的中期检查、执行效果评估等6个基本步骤循序进行。
（五）专业人才和老年服务志愿者培训。由国家计生委组织社会保障、老年服务、金融保险等方面的专家对试点地区的相关工作人员和农村老年服务志愿者进行业务培训，逐步规范农村老年服务的内容和质量标准。
（六）执行效果的监督评估。国家计生委会同有关部门对试点地区养老保障制度的建立和执行情况及效果进行跟踪，实施中期和后期评估。由试点省份组织有关部门加强对试点县（市）计划生育养老保障基金运营管理的监督。
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