对中国农村小城镇建设的反思及对策——从“三农问题”认识误区引发的思考，本文主要内容关键词为：中国农村论文,误区论文,对策论文,小城镇建设论文,三农问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对“三农问题”认识的误区
农民问题、农业问题和农村问题合称为“三农问题”。眼下人们已经认识到，“三农问题”乃是相互联系的一个整体，其中农民问题又是核心。于是，较流行的对策思路是：农业问题的解决出路在于调整农业结构，朝着农业产业化方向迈进，目的在于提高农民的收入水平；农村问题的解决出路则在于调整农村经济结构（包括完善农村土地制度），减轻农民负担，目的也在于增加农民的收入。从农业产业化，可引出农业经济活动组织形式创新问题，于是就有了如“龙头企业+农户”之类的构想；从减轻农民负担，又可引出农村税费改革的话题，进而引出了一些很具技术性的设计方案。这些似乎都是顺理成章的，至少颇为合乎逻辑。
笔者与很多人一样，也赞同农业产业化是个很好的思路，农村经济结构是该调整，农民的负担也该减轻。这些想法本身都是有百利而无一害的。然而问题在于：照此思路，“三农问题”是否就能迎刃而解？笔者认为，照此思路推演下去，问题非但解决不了，反而又引出了更多的需要解决的新问题。
说到农业产业化，不能忘却了我国人多地少这一基本国情。全国人口约为13亿，其中农村人口约占三分之二。全国人均耕地仅约1.2亩（约800平方米），有三分之一省市人均耕地不足1亩（约666.7平方米），有666个县低于联合国制定的0.8亩（约533平方米）的警戒线，更有463个县低于人均0.5亩（约333平方米）的危险线。大体上说，南方和东部沿海地带多数县的人均耕地面积都在0.5亩的危险线上下。那些人均耕地面积多于1亩的地方多在北方和西部地区，可是北方和西部地区缺水严重，旱魔肆虐，经常是数以百万公顷的土地常年干旱，因而尽管有些地方土地资源相对宽松，但由于水资源缺乏，从土地资源的实际有效利用来看，仍然是在危险线以下。如此人多地少的大格局，农业产业化究竟能有多大作为？中国这么大，任何时候都不难找出搞农业产业化的少数成功范例。毫无疑问，一小部分农民靠着搞农业产业化而“富”起来了，这是完全有可能的。可是，8亿多农民都守着一点点土地搞“产业化”，是否就能都“富”起来呢？这是一个需要正视的问题。
说到减轻农民负担，笔者认为这个提法本身便是很可疑的。过去计划经济时代搞“强制工业化”（注：“强制工业化”一语最早由英国经济学者艾尔曼提出，文献参见M.Ellman:Socialist Planning.Cambridge:Cambridge University Press，1979.），农民成了被剥夺的群体，他们所创造的经济剩余被全部拿走，用于发展城市工业，甚至连他们的基本生存也被缩减到无可缩减的地步，为我们这样一个农业国搞“强制工业化”付出了难以想象的代价。这种剥夺是长期的，以至于在献策者的大脑中形成了某种思维定势，仿佛“拿”、“吃”农民都是理所当然的，问题仅仅在于“拿”多少和“吃”多少。于是，没有人会提出“取消”农民负担，却异口同声地说“减轻”农民负担。为何不说“减轻市民负担”呢？因为市民未曾像农民那样被剥夺过。
退一步讲，鉴于客观上存在着对农民的种种不合理负担，即便认同减轻农民负担这一提法，那么，是否靠着发几条严令禁止就解决了问题呢？显然不是。事实上，造成农民负担加重的根源在于农村的政治，而不是经济。农村供养着那么多的“基层干部”，在财政不堪重负的境况下，他们不向农民伸手又能向谁伸手呢？所以笔者认为，与其说“减轻农民负担”，不如讲消除农村急剧膨胀的权力控制结构。
概而言之，农业产业化应该搞，农民负担也应该减轻，但莫要以为如此便能从根本上解决“三农问题”。从我国人多地少的基本国情出发，唯一的出路在于加快推进城镇化步伐。
二、城镇化何以能从根本上解决“三农问题”
城镇化之所以能从根本上解决“三农问题”，乃因城镇化可以有效地减少农民数量，使多数农民不再作为农民，不再从事农业生产活动，也不再居住在农村，从而“三农问题”也就从根本上解决了。换言之，城镇化减少了农村人口，使之转变为城镇人口。其形成机理是这样的：城镇化意味着在局部空间上形成经济活动的聚集，从而带动了人口的聚集；在这个过程中，伴随着农村人口向城镇人口的转变，同时也形成了城乡之间经济上的良性互动。
在这个形成机理中，经济活动的聚集，乃至人口的聚集，都以企业群集为起点和基础。所以，企业群集乃是解释城镇化形成机理问题的关键之所在。这里有两个基本问题需要加以阐明：其一，在现实生活中，企业为何总是以群体形式在局部空间上群集，并在这种群集中获得生存与发展？其二，在企业群集与城镇化形成这二者之间，究竟存在着什么样的内在联系？
先来分析第一个问题。一家特定企业与其外部环境之间的关系，可以用生物机体的一个细胞与整个生物体之间的关系来做类比。一个细胞之所以能发挥正常的功能，是以其它细胞的存在并与之有着相互联系为前提条件的，离开了生物体的其它细胞，那个细胞就失去了存在的基础。这其中的道理是很清楚的：一个细胞的功能不可能囊括整个生物体的功能，而只是作为生物体的一个有机组成部分而发挥其特定功能。同样的道理，一家企业与周围环境中其它企业之间也有着类似的关系；一家企业不可能囊括一个经济体的所有功能，而仅仅作为整个经济体的一个有机组成部分而发挥其功能和作用。这其中的经济学解释是：一家企业若把所有的功能都囊括在企业内部，那将导致因企业内部组织成本过大，超过了其所能节省的市场交易费用，因而导致了低效率乃至无效率问题。因此，现实生活中的企业总是不能孤立地存在，而总是与其它众多企业相并存，并在并存中发生相互联系。
接下来的问题是：对于单个企业而言，与众多企业相并存并发生相互联系，究竟会带来什么样的额外好处呢？这可以从两个方面去分析：一方面，单个企业把某些职能交给企业外部的市场交易去实现，可以节省企业内部的组织成本，包括对内部活动分工进行协调的各种成本；另一方面，众多企业在空间上的群集，对单个企业来说，可节省外部市场交易的各种费用。显然，后一方面的先决条件是企业与企业之间必须存在着某种关联，互不相干的企业之间是不会发生交易的，因而也谈不到节省交易费用。所谓关联，主要包括三种关联：一是供应链关联，即企业与企业之间供应链关系（如上中下游联系、产供销联系、产学研联系等）；二是市场互补性关联，即企业间同类但不同花色品种的产品聚集在一起，有助于吸引购买者，因而存在着市场互补性；三是外围性关联，即众多企业聚集在一起，可共同享受某些外围性的服务，如设备维修、人员培训、公共设施等。从经济学的角度看，这些关联主要涉及到企业间的外部效应，更确切地说，涉及到企业与企业之间存在着正的交互外部效应（interactive externalities）。众多企业在局部空间上群集在一起，乃因它们相互关联，彼此都能相互享受到正的交互外部效应，从而能够节省交易费用。
再来分析第二个问题。企业群集本身就意味着经济活动在空间上聚集，因为企业乃是经济活动的最重要的主体。但仅凭这一点，还不足以解释城镇的形成。我们还应该看到，企业群集本身还会诱致二级效应，也即由交互外部效应而引起的聚集规模的放大效应，其结果才导致了城镇的形成。这种二级效应的关键在于人口的聚集。企业群集意味着经济活动在局部空间上的集中，本身已形成了一定的聚集规模；这种企业群集、从而经济活动的空间集中，由于交互外部效应的作用，又会诱致人口的相应集中，由此引起了聚集规模的放大。这种二级放大效应主要是由企业群集以及由此引起的人口集中而衍生和派生的经济活动，诸如教育、医疗卫生、娱乐、供水供电、道路交通、文化活动等，它使得原先只是因企业群集而导致的经济活动的聚集规模，通过人口集中而放大为更大规模的聚集。这种二级放大效应的最明显的表现，就是第三产业的发展，以及它对劳动力乃是一般人口的强大吸纳能力。总之，由企业群集到二级放大效应的发生，这个过程本质上乃是一个市场机制的自发作用过程。它不是一个政府起主导作用的过程，政府在其中至多只是起着政策引导作用而已。
由上述分析可见，企业群集本身意味着经济活动的空间聚集，由此导致了人口的聚集，从而达致城镇的形成。当多数农村人口逐步地转变为城镇人口时，所谓“三农问题”也就随之而来解决了。在这个过程中，当然没有也不必要排除采取所谓农业产业化、减轻农民负担等政策措施；我们所要强调的仅仅在于，就解决“三农问题”而言，这些政策措施根本不可能象城镇化那样从根本上解决“三农问题”。
三、对以往小城镇建设经验教训的反思
农村人口转变为城镇人口，主要有两种方式：一种是农村人口转入现有城镇，这意味着现有城镇的规模扩大；另一种是在原有农村地区形成新的城镇，实现城乡人口转换。显然，这两种方式是可以并行不悖的。我们这里谈论的是后一种方式。由于城镇的形成和发展乃是一个过程，亦即由小城镇而发展成中小城市，由中小城市而发展成大中城市，所以后一种方式在相当意义上也就是小城镇建设问题。
小城镇建设问题在20世纪的80年代中后期就已经被提出，也实施了相当一段时期，那么，为何“三农问题”非但未被解决，反而还更为突出地浮出水面，并成为当今社会普遍关心的问题呢？要解释这个问题，就不能不去总结以往小城镇建设的经验教训，从中找到一些认识上、从而政策上的偏差。笔者认为，下面两个认识偏差是最为明显的。
最大一个认识偏差就在于对城镇形成机理的错误认识，即抱定建设小城镇乃是政府的事，一切都靠政府，而没有充分认识到市场力量的作用。中国历史上长期的官主导文化，使得在很多人的潜意识里认定政府似乎是万能的。在小城镇建设问题上，就表现为相信政府无所不能，政府甚至有能力“人造”出小城镇，只需把农民集中在一起，把一些自然村落“捏合、归堆”在一起，小城镇就被“人造”出来了。且不说如此“人造”出来的小城镇往往只是一座座“空城”，光是“人造”过程中当地政府官员倒卖土地而从中谋取私利，进一步诱发政治权力腐败，就足以使小城镇建设变得臭名昭著了。应该指出，这种政府“人造”小城镇的做法，迄今为止在某些地方依旧存在，以至于在农民心目中，搞小城镇建设就意味着新的“圈地运动”，意味着他们的耕地被无缘无故地剥夺走。对于这种现象，学者们提出的献议往往是要求政府更为谨慎从事，诸如“认真规划”、“严格审批用地”，如此等等。其实，这些献议恰恰暴露出依旧抱定政府可以主导一切，可以“人造”出小城镇的认识偏差。本文第二节已述，城镇不是被“人造”出来的，它完全是市场力量作用下的空间聚集的结果，政府及其政策充其量只是起着诱导作用而已。
还有一个很明显的认识偏差，是乡镇企业发展路子问题上的认识偏差。发展乡镇企业被称为乡村工业化，这本身并没有错，倒是颇具中国特色的一条工业化路子。问题在于，发展乡镇企业并没有与发展农村城镇化有机地结合起来。这其中的客观原因在于，在乡镇企业获得长足发展的20世纪70和80年代，整体经济体制框架仍旧是计划经济体制，城乡之间存在着严格的界限，农村户口与城市户口之间有着天壤之别，来不得半点含糊。在这种情形之下，江浙一带的乡镇企业发展走出了一条所谓“进厂不进城，离土不离乡”的路子。客观地说，这是乡镇企业在计划经济的夹缝中寻求发展的一种适应性反映，并不具有普适意义。然而，某些学者却依此类推，四处推介“江浙经验”，跟着喊“进厂不进城，离土不离乡”。应该说，在江浙一带，由于人口本来就十分密集，交通条件明显较好，所以在那儿采取“进厂不进城，离土不离乡”的乡镇企业发展路子，或许并不至于妨碍城镇的形成；然而，在其他地方，走这样一条路子就难免造成了高度分散的乡村工业化，导致了乡镇企业发展与农村城镇化发展相脱节的局面。所谓“村村冒烟，家家办厂”便是这种局面的生动写照。有些地方在当地政府的主导之下，倒也“人造”出了一些城镇，但多半都是“蜂窝煤式”的城镇，甚至“马路式”城镇。所谓“蜂窝煤式”城镇，就是东一点，西一点，未能形成真正意义上的空间聚集；所谓“马路式”城镇，就是全城只有一条马路（读曰“街”），马路两侧是店铺，店铺后面是农舍，农舍后面便是菜地农田。
中国乡镇企业的发展，在国际上都是十分有名的，被誉为乡村工业化的一个经典之作（注：20世纪80年代末或90年代初时，国际货币基金组织曾发表过一篇专门分析中国乡镇企业的工作论文，对我国乡镇企业的发展予以极高的评价。）。但遗憾的是，乡村工业化并没有伴随着农村城镇化。这其中的原因不外乎两个：一是在乡镇企业大发展之日，恰是计划经济体制仍未被根本动摇，城乡界限仍十分严格之时，发展乡镇企业无法同时发展农村小城镇建设；二是我们的认识存在着偏差，学者只会跟着政策走，不具有丝毫的超前意识，更谈不到理论对实践的指导了。直到今日，才有学者们开始意识到“进厂不进城，离土不离乡”的提法似乎有些不妥，才有人开始去总结以往小城镇建设的经验教训（注：比如姜长云：《城镇化与“三农问题”》，载《农业经济问题》2003年第2期。）。四、加快城镇化建设的对策设想
根据上述分析，我们可以提出一些对策设想。这个对策设想的要点是：在农村城镇化进程中要抓住一个关键和解决两个基础性问题。所谓抓住一个关键，就是抓住城镇形成机理的关键因素——企业群集；解决两个基础性问题，就是相互配合地解决农村土地制度问题和农民的社会保障制度问题。
其中，关于企业群集在城镇形成机理中的关键作用，本文第二节已做了阐述，这里需要强调的是：企业群集乃是实现经济活动在局部空间聚集的基础，因而也是诱导人口聚集的关键，而企业群集过程本质上乃是一个市场力量的自发作用过程，并不是政府“人造”出来的。政府在这个过程中所能起到的作用是提供政策诱导，主要是为企业群集创造一些外围性的条件，如用地规划和基础设施配套建设等。这里要着重讨论的是：在企业群集过程中，在带来经济活动的局部空间聚集这个一级效应的同时，也带来了人口聚集这个二级效应。人口聚集也就意味着农村人口向城镇人口的转变，这个过程中势必要引出两个基础性问题：农村土地制度问题和农民的社会保障制度问题。下面集中讨论这两个基础性问题。
农村人口转变为城镇人口，首先引出的一个问题便是户籍问题。户籍问题无疑是个重要问题，但这里需要指出的是，在户籍问题的背后，是两个基础性的问题需要加以解决：一是农村土地制度问题，一是社会保障制度问题。这两个基础性问题是相互关联的，难以截然分开。为了实现农村人口向城镇人口转变，我们必须探讨这两个基础性问题，以及它们的解决出路。
先从农村土地制度谈起。要把握我国农村土地制度的实质内涵，正确的认识出发点应是人多地少、农村人口占绝大多数这一基本国情。因为由这一基本国情，可直接导出的一个基本观点，即：我国农村土地客观上具有双重功能，亦即既作为农业生产的最为主要的生产资料，又作为农民的社会保障手段。
问题在于，在市场化过程中，农村土地的这两种功能往往会是相互冲突的。若强调土地作为农业生产的最主要生产资料这一功能，就要求土地作为一种生产要素资源，按照市场原则而具备流动性或可交易性，以实现土地资源的优化配置。这往往意味着要求对土地的集约化和规模化经营，而如此一来，就势必妨碍了土地作为农民的社会保障手段功能的现实发挥。反之，若是视土地为农民的一种当前还难以替代的社会保障手段，那么，就不应该强调土地之作为生产要素资源的性质，更不要奢谈所谓的市场优化配置原则了，就要求土地资源的均化分配，因而所谓土地集约化或规模化经营也就成为不切实际了。
正是在上述这样一个特殊情景之下，建国以来就形成了颇具我国特色的农村土地制度模式，其核心内容就是农村土地的集体所有制。这种土地制度在我国《土地管理法》中已经奠立了框架，而在农村土地联产承包责任制的有关规定，以及最近实施的《农村土地承包法》那里，则得到了进一步的补充和改进。根据《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，换言之，农村土地属村集体所有，而代表村集体的村民委员会则拥有土地经营权，土地使用权则通过土地承包关系，由农民以家庭为单位来长期使用。从这种制度框架中我们可以看到，我国农村土地制度的基本特征是三项相互关联的土地权属（土地所有权、经营权和使用权）的双层分离，可以简称为“三权分离”，亦即：土地所有权与土地经营权分离，土地经营权又与土地使用权分离。这三项相互关联的土地权属的分离，构筑了我国农村以土地为核心的基本经济制度，它通常被称为所谓统分结合的双层经营体制，其具体实现形式就是农村家庭联产承包责任制。
单纯从形式上讲，这样一种以“三权分离”为基本特征的土地制度，与我国封建历史上的土地永佃制是很类似的。但需要强调的是，这种类似也仅仅是形式上，实质内涵则全然不同。这是因为，在土地永佃制下，封建地主垄断性地拥有土地经营权，这是一种土地私有产权；而在我国现有的农村土地制度下，土地所有权和经营权则归农村集体拥有，因而实质上是一种集体所有的土地制度。这就是我国农村土地制度的实质内涵之所在。
这样一种农村土地制度在某种意义上调和了农村土地的双重功能之间的冲突，但本身并没有解决矛盾。当我们说城镇化乃是解决“三农问题”的根本出路时，这个矛盾也就暴露出来了。城镇化，必然地要求农村土地成为可流动、可交易的资源，那样就意味着农民丧失了作为社会保障功能的土地；如果保持土地作为社会保障手段这一功能，那就意味着农民将被束缚在一小块土地上，城镇化进程势必受到限制。这种矛盾，在农民进城之后该否继续保留农村承包地这个问题上变得表面化了。
针对这一矛盾，眼下已被提出的一般的解决思路是：发展农村土地市场，使农村土地也象城市土地一样，成为可流动、可交易的资源。事实上，这恰恰也是刚刚实施的《土地承包法》所要解决一个基本问题——农村土地的流转问题。笔者认为，这一思路本身并没有错，也是很必要的，但它也是不完全的，因为它忽略了一个重要问题，即农村土地的社会保障功能问题。如前所述，农村土地具有双重功能，因此土地制度与社会保障制度是密切相关的。单纯强调农村土地的可转让性，并未解决土地作为社会保障手段所引出的问题。因此，照此思路，农村土地双重功能所蕴涵的矛盾并未得到解决。
笔者认为，更为全面的思路应是：为了加快城镇化进程，两个基础性问题的解决应双管齐下，即，在推动农村土地市场建设的同时，大力发展社会保障制度，解决农民的社会保障问题。
如何解决农民的社会保障问题呢？目前尚无定论。比较明确的一点是，农民的社会保障手段只能在土地以外去寻求。这已成为共识。现在的问题在于：是农民就地解决还是进城解决？有人主张就地解决，即在农村建立和完善社会保障制度，以解决农民的社会保障问题。笔者不赞同这种观点。笔者认为，除了极少数地区外，鉴于农民总体收入水平太低，以及县级以下政府的财政困难，广大农村地区并不具备建立基本社会保障制度的客观条件。较为可行的思路应是：逐步完善城镇社会保障制度，尤其是扩大其覆盖面，使之覆盖进城的农民。事实上，重庆市在这方面已率先跨出一步。这将是大势所趋。依照这一思路，农村土地的社会保障功能就可望在城镇化进程中逐渐消失，而农民的社会保障问题也将伴随着城镇化进程而得到解决。
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