对我国民办高等教育持续发展的理性思考，本文主要内容关键词为：高等教育论文,持续发展论文,理性论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国民办教育复兴发展的20多年来，民办高等教育从无到有，从弱到强，不仅在数量上已达到相当规模，而且在质量上也逐步取得了社会的认可，成为了我国高等教育的重要组成部分，在我国高等教育迈向大众化的进程中发挥了重要作用。据统计，到2005年底，我国内地范围具有独立颁发学历文凭资格的民办普通高校已达226所，独立学院249所，在校生140万人。显然，民办高等教育业已成为我国高等教育一支重要生力军。但是，正如全国人大常委会副委员长许嘉璐所指出的：“现阶段中国的民办教育到了一个兴衰的关键时期”。① 民办高等教育事业在拥有发展机遇的同时也存在许许多多困难和问题，阻碍着它进一步发展的步伐，需要我们积极主动寻求解决对策。
一、我国民办高等教育持续发展面临的机遇
在我国全面建设小康社会、实施人才强国战略的进程中，为全面提高中华民族的科学文化素质，满足人民群众高等教育的要求，我国民办高等教育将有广阔的发展空间。
（一）实现全面建设小康社会的目标要求民办高等教育大力发展
党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，要把我国由目前较低水平的小康社会建设成一个惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。毫无疑问，实现这一系列目标要求高等教育有更快的发展。
首先，高等教育作为全面建设小康社会的主要内容，必将进一步普及。有学者以教育现代化的有关研究成果为理论依据，提出了全面适应小康社会的教育发展水平的指标体系。② 其中涉及高等教育的重要指标有两项：一是高等教育毛入学率在30％以上；二是每万人口中大学在校生人数200人以上。发达国家早在上世纪70年代即先后走向高等教育大众化，经20余年发展，其高等教育入学率基本超过40％，每万人口中大学在校生人数超过300人。以上述两个指标作参照，我国2005 年高等教育毛入学率为21％，每万人口中大学在校生人数为110.34人，与全面建设小康社会的高等教育发展水平还有不小的距离。因此，按照全面建设小康社会的要求，我国高等教育的发展任重道远，民办高等教育发展无疑拥有着广阔的空间。
其次，高等教育是全面建设小康社会的重要基础和保障条件。20多年的改革开放实践已经证明，科学技术、知识和人才始终是构成生产力的重要因素，是社会财富增加和综合国力增强的主要源泉。实现全面建设小康社会的伟大目标，必须培养和造就数以万计的高素质劳动者、数以百万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，为进一步解放和发展生产力提供高素质强有力的人才与智力支持。因此，在全面建设小康社会的过程中，作为高等教育的重要组成部分，民办高等教育也必将有其发展的空间。
（二）教育需求旺盛，高等教育供不应求，需要民办高等教育加速发展
从20世纪90年代后期以来，经数年的“扩招”，我国高等教育规模有了较大发展，从1998年招生116万人，到2005年招生达697万人，毛入学率达到21％，我国进入了国际公认的高等教育大众化阶段。但是，无论是从社会对专门人才和创新人才的需求分析，还是公民对高等教育的渴求来判断，我国高等教育都必须加快步伐，大力发展。今后一个时期，我国将面临一个高等教育学龄人口高峰，而且随着我国社会经济发展对高层次人才的更多需要和人民群众生活水平的明显提高，老百姓希望子女接受高层次、高质量教育的需求呈现高预期状态。《中国社会学白皮书》中写道：“中国公众常常在教育投入上做出超乎寻常的选择，如节衣缩食供子女出国留学等。望子成龙和在子女身上寄托自己未实现的理想是中国文化历史积淀中孕育出的一种社会心理，而独生子女的普遍性进一步强化了这种心理。”据近两年中国青少年研究中心和中国青少年发展基金会发布的《当代中国农村青年状况》调研成果显示：农村青年希望子女将来具有研究生学历的占41.4％，本科学历的占18.5％，而专科以下学历的仅占5.1％。对城市青年的调查显示：希望子女有博士学位的占44.5％，有硕士学位的占26.7％。由此可见，我国城市、农村家长对子女接受高等教育的需求异常旺盛。这一方面反映出社会公众崇尚知识、重视教育，另一方面又对高等教育事业的发展提出了迫切而又现实的要求。
正是鉴于社会对高等教育的需求，国家确定了高等教育的发展目标是“十一五”期间在学人数达到3000万人，毛入学率达到25％左右；2020年， 在校大学生达到4000多万人，比现在翻一番。而要实现这一目标，国家财政难以承受重负。
其一，普通高等学校本科、专科的超常规发展和历史欠账的积累，高等教育已不堪重负。据测算，2003年全国普通高等学校教学行政用房缺口达4000多万平方米，图书缺口约5亿册，仅此两项即需投入750多亿元；专任教师缺口达6万人。③
其二，我国政府对高等教育的拨款已占到教育拨款的1／4，这个比例远远高于日本（10.81％）和韩国（7.89％），也高于美国（20％）。当然，随着我国经济的发展，政府应该而且也必然会增加对高等教育投入的绝对数。但鉴于我国普及义务教育的任务十分艰巨，政府不可能通过挤压义务教育的投入来继续提高对高等教育的投资比例。也就是说，这种投入的增加是有限度的。如：原来用于高等教育的中央财政收入中每年增长一个百分点的教育投入，中央已决定用于发展农村基础教育，就是一个例证。
其三，我国政府预算内投资高等教育的资金所占的比重从1995年的73.29％持续下降到2001年的52.6％，6年中下降了20.69个百分点。④ 我们由此可以得出这样的结论：受国民经济发展总体水平和国家财政实力的制约，今后国家财政性教育经费用于高等教育的投入不可能有很大幅度的增长，因此必须尽快完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的高等教育投入体制，积极鼓励社会、企业和个人投入，形成公办与民办共同发展的高等教育办学新局面。
正如阿特巴赫在对世界范围高等教育发展的趋向进行研究后所指出的：“20世纪末，21世纪初，中学后教育中最有活力、发展最快的部门是民办高等教育。对高等教育的需求空前增长，而政府又无力或不愿意提供必要的资助，二者的结合将民办高等教育推到了前沿。”⑤ 于是也就为民办高等教育的发展带来了机遇。
（三）发达国家的高等教育发展经验表明，我国民办高等教育可以稳步发展
对照发达国家的高等教育指标，我国仍处于劣势。这从下列比较的数字可以看出：
其一，世界一些国家高等教育适龄人口在校率：1993年，美国为72.2％，加拿大为71.2％，芬兰为48.2％，新西兰为44.5％，阿根廷为39.6％，法国为39.6％，韩国为37.7％，泰国为23％，而我国高等教育供给水平仅能满足1／6至1／7的适龄人口的需要。
其二，发达国家高等教育毛入学率和每10万居民的大学生数：根据1994年世界银行的报告，经济合作与发展组织各成员国高等教育平均毛入学率已达到51％。其中，加拿大为102.9％、6984人，美国为81.1％、5395人，澳大利亚为71.7％、5401人，韩国为52.7％、4955人，法国为49.6％、3617人，英国为48.3％、3126人，意大利为40.6％、3135人⑥。而我国高等教育毛入学率到2005年才达到21％，每10万人口中大学生在校生人数仅为1611.1人，远低于发达国家。
其三，我国从业人员接受教育水平：2000年我国的从业人员中具有高中以上学历的比例为18％，具有大学及以上学历的比例仅为5％，而1998 年世界经合组织（OECD）国家的对应指标平均值分别为80％和26％。2000年我国25～64岁劳动力人口中，接受过高等教育的比例仅为5.2％，而OECD国家这一指标的平均值为24％。
不可否认，发达国家在取得上述巨大成就的过程中，私立学校发挥了至关重要的作用。比如，到1990年，美国共有3535所高等学校，其中私立高校1972所，占55.8％；私立高校学生为303.9万人，占高校学生总数的21.1％；日本1992年统计，全国有大学523所，其中私立大学384所，占73％；短期大学591所， 其中私立短期大学499所，占84％，私立大学和短期大学在校生为216.5万人，占全国大学和短期大学在校生总数的76.89％；1994年印尼私立高校占高校总数的86.6％，在校生占66.7％；菲律宾私立高校占全国高校总数的80.2％，在校生占78.4％；韩国私立高校占全国高校总数的82.2％，在校生占74.8％，初级学院在校生占95.5％。2005年，我国普通本、专科在校生达到1997万人，而民办高校在校生只有140万人，仅占15％左右。综观世界各国的高等教育大众化进程，我们不难预测到，在高等教育大众化阶段，我国民办高等教育会有较快的发展，将成为推动我国高等教育大众化的重要力量。
二、我国民办高校持续发展存在的问题
民办高校的发展，加速了教育资源集聚，满足了人民群众多层次的教育需求，对促进我国高等教育体制改革，更新教育观念，形成以政府办学为主体、社会力量共同办学的新体制，加快高等教育大众化进程，稳定社会秩序作出了重要的贡献。但是，我们还必须清醒地看到，我国民办高等教育任重而道远，在发展的同时也还存在着诸多问题与困难。
（一）理念问题。思想是行动的先导。民办高等教育存在的诸多问题，归根结底都是由观念问题而引起。在我国计划经济体制时期，民办高等教育既无经济基础，也为人们的意识形态观念所不容。尽管私营经济和个体经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，但由于观念的长期固化，使人们对民办高等教育的认识不到位，集中反映在对其性质和地位缺乏正确认识，对其实际情况缺乏了解。具体表现在：“多余论”、“冲击论”、“营利论”等诸种歧视、忽视甚至鄙视的论调和现象还大量存在，没有把民办与公办高校同等对待，各级党政及有关部门所制定的许多好的政策得不到落实，等等。理念偏差使得民办高等教育难以逃脱“二流教育”的命运，大大限制了它的持续发展。
（二）政策法规缺失和难以落实问题。经过20多年的努力，我国民办教育政策法规建设取得了重大进展，基本确定了民办高等教育的法律地位，建立了民办高等教育的法规体系。但不得不承认，关于民办高等教育的法律法规尚不完善，许多问题在有关法规中找不到相应的条款。比如，对关乎民办高校持续发展的根本问题——民办高校的资产和产权归属问题，虽然《民办教育促进法》对产权归属作了原则性的规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”但这种条文的原则性太强，操作实施难度很大，在实际运用中往往流于空泛，无法解决在实践中遇到的问题。显然，这需要《民办教育促进法实施条例》加以明确化。可是，《民办教育促进法实施条例》对“产权归属”问题回避了。这种模糊做法不利于民办高等教育事业的可持续发展。又如，政府资助问题。政府的资助是私立高等教育持续健康发展不可缺少的重要条件。国外对私立学校的资助很多已经制度化、法律化。比如，日本1970年的《私立学校振兴财团法》、1975年的《私立学校振兴促成法》，美国1963年的《高等教育设施法》、1965年《高等教育法》，韩国的《私立学校法》和印度的《大学补助金委员会法》等，都从法律上规定了对私立高校的资助办法。我国政府已认识到政府资助对民办高校可持续发展的重要意义，《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》均明确规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”这些展示了政府对民办教育的新姿态。但是，资助办法、资金来源以及资助方与受助方的权利与义务等却没有从法律上加以具体化，实际操作实施难度很大。
在政策法规不完善的同时，一些明晰的政策难以落实。《民办教育促进法》规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。其后颁布的《民办教育促进法实施条例》也对此有明确规定。但实际上，民办高校尚不能享有与公办高校同等的政策待遇和地位。从教育系统外部来看，国家有关部门制定的教育优惠政策，在公办高校基本能够得到落实，而在民办高校有的能够落实，有的不能完全落实，主要表现在税收优惠、土地征用、建设立项、社会保障等方面；从教育系统内部看，民办高校与公办高校、民办高校教师与公办高校教师、民办高校学生与公办高校学生并不能完全享受平等地位。造成这一情况的原因，既与社会观念的滞后相关，更与制度安排密切相联。对于民办高校在上述方面所应享受的优惠政策，无论是《民办教育促进法》还是《民办教育促进法实施条例》，都只是做了一个笼统的概括，缺乏明确统一的规定或“刚性”不够，因而，优惠政策难以落实到位。
（三）教育行政管理问题。尽管我国从1985年以后开始了高校管理体制的改革，但民办高校的独立管理体制尚未建立，政府缺乏管理民办高校的实践经验，旧的高校管理体制仍在依靠惯性起作用。这导致了民办高校管理上的一系列问题，主要表现在以下几方面：
一是管理机构不健全。目前，对民办高校的宏观管理，从中央到地方教育行政部门还没有形成一个完善的管理体系。按照《民办教育促进法》的规定，我国对民办高校进行管理的机构是教育行政部门，并未单独设立管理民办高等教育的机构，也无专职的管理人员。在中央一级，仅在教育部发展规划司设一个社会力量办学管理办公室，且级别为处级单位。显然，这种定位难以确定民办高等教育的权威地位，也与大力支持发展民办高等教育，“形成公办学校与民办学校共同发展的新格局”的任务完全不相称。管理组织的不健全，直接影响了国家对民办高校的管理职能和教育行政效率。
二是权力界定不清。《民办教育促进法》规定国家和政府给予教育机构在人事制度、工资制度、课程设置、招生、资金使用、教学管理等方面的自主权。但实际运行过程中，在政府如何处理与民办高等学校的关系问题上，并非是清晰可辨的。同时，界定清楚的一些自主权也没有真正完全落实到位。政府与民办高校关系的不确定性导致了两种倾向：一方面，政府干预过多，如在办学层次、年限、收费标准、办学定位、人员配备等方面限制过多，影响了民办高校的自主管理。另一方面，对民办高校发生的具体问题的处理随意性强、约束不力，如在投资者和办学者的权限、董事会和校委会的关系、民办高校教师权力的保障、民办高校与公办高校的地位及关系、民办高校的公益性与资本寻利性的关系等等问题上管理不力，从而使民办高校事实上处于放任自流的状态。
三是管理手段单一。管理的科学化在很大程度上就是管理手段的科学化。科学的管理手段主要有三个方面：经济手段、法律手段和评估手段。我国政府虽然提出要变直接的行政管理为宏观管理，但在现阶段依然是以行政手段为主，辅之以政策引导。西方国家对私立高校管理实践中最为常见、最为重要的经济手段、评估手段，却未能在我国教育行政管理中广泛施行，这与我国政府职能集中、财力不足、社会中介组织不健全等诸多因素直接相关。因此，转变政府职能，变革管理模式，应该成为创新教育行政管理模式的一项重要内容。
（四）资金筹措问题。民办高校办学经费来源渠道单一，经费存量匮乏成为了制约民办高校可持续发展的“瓶颈”。国外（尤其是发达国家）私立大学的经费来源是多种渠道的。在日本，学费是绝大多数院校的主要收入来源，约占其总收入的70％左右，但政府财政资助和社会服务收入是日本私立高校持续健康发展不可缺少的重要因素。进入20世纪80年代后，虽然由于经济不景气，补助金的年增长率有所降低，但从1998年来看，政府资助在私立院校日常经费收入中比重仍占到11.8％。美国私立大学办学经费来源也呈现出多元化，除了学费这一最主要、最稳定的收入外，还有社会捐赠（14％）、政府资助（17％）以及私立大学的社会服务收入（23％）。多元化的收入来源，为私立高校的健康持续发展奠定了物质基础。可以说，没有多元化收入来源，美国、日本私立高等教育就不可能有今日这样的地位。与国外私立高校经费多样化形成强烈反差的是，目前我国民办高校除了向学生收取学费以外，几乎得不到政府的任何补贴，其他捐助形式的收入几乎没有。因此，绝大多数民办高校学费占其总收入的85％以上，甚至100％。
民办高校这种以学费为单纯融资渠道的办学模式必然会使其在校舍、图书资料、实验室等硬件设施方面难以适应教学的需要。经过10多年的发展，一些具有较大规模、较好效益的民办高校逐步摆脱了无校地校舍、无实验设施、无图书资料的困境，办学条件有了较大的改善。但毋庸讳言，由于办学成本在不断攀升，尤其是生源竞争的无序而导致大量广告费用的支出，直接挤占了办学经费，使学校在教学设备的添置、教学条件的改善以及教职工工资待遇的提高等方面投入减少。许多民办高校在占地面积、校舍建筑面积、仪器设备、图书资料等硬件设施方面呈现严重匮乏的状况。一大批民办高校没有自己的校舍，学校用房以租赁、借用为主。而租借的大多为民房或企事业单位闲置的厂房、旧楼，并不适合用作教育教学用房。有的学校没有图书馆、阅览室、实验室，甚至连活动场地也没有，学生宿舍、食堂和教室混杂在一起，水、电、消防等设施存在安全隐患；有的学校甚至分散在四五个校区，极不利于管理，直接影响了教育教学质量。
（五）师资问题。我国民办高校师资队伍在兼专比例、年龄结构、知识结构、职称结构等方面不尽合理、科学，没有充分体现出层次性、梯次性。目前，民办高校师资队伍的共同特点是以兼职教师为主体。民办高校创办初期，教师90％以上为兼职教师，有的学校甚至全部是兼职教师。近几年来，各民办高校完全依赖兼职教师授课的局面已经有了一定程度的改变，对专任教师队伍建设普遍给予重视，开始具备了一批专任教师。但是，出于节约开支、降低办学成本的考虑，民办高校专任教师比例普遍还很低。比如，在办学历史较长的西安翻译学院，其兼职教师的比例仍然达到了80％以上；在其他万人民办高校中，如西安外事学院和西安欧亚学院，兼职教师的比例也占到了一半以上。兼职教师不用解决住房、医疗以及各种保险费用，只支付课时费，这大大减少了民办高校的人员经费。师资队伍以兼职教师为主也使得民办高校能更加灵活地适应市场，根据市场的需要随时从公办高校中聘请教师、开办专业，而不必担心教师的培训和转行问题，这是民办高校具有活力的重要方面。但是，兼职教师比例过高，不仅会产生教育的肢解现象、功利现象，还将严重影响专业建设和课程规范的建设，不利于教学质量的提升。民办高校教师队伍不仅存在专兼结构不合理的问题，而且，更令人忧虑的是，在其专任教师中，30岁以下的年青教师和60岁以上的老年教师居多，中年教师比例较少，呈现两头大中间小的状况。这种哑铃型师资结构将会使学校在可持续发展过程中因为“年龄断层”而无法持续下去。
（六）内部管理体制的问题。民办高校自身可持续发展离不开科学的内部管理体制，但是，许多民办高校并没有建立起科学、完善的管理体制。投资者、举办者与办学者没有分离，缺乏选择校长的机制和科学民主的决策程序，缺少搞好内部管理的一整套制度，董事会有名无实，家族式管理方式大量存在，董事会领导下的校长负责制还没有真正建立起来，内部管理中监督乏力。这些都是我国民办高校在早期阶段所固有的缺陷，如不加以解决，将不利于民办高校的持续发展和稳定提高。
上述所列举的，无论是民办高等教育暂时存在的问题，还是继续存在的问题，无论是民办高校存在的个别现象，还是普遍现象，都在不同程度上影响着民办高等教育的可持续发展。当然，从另一方面来说，这也是摆在我们面前的一个重要课题：民办高等教育怎样才能坚持科学发展观，实施可持续发展战略，怎样才能消除发展中的不良现象或问题，使民办高等教育走向健康、持续的发展之路。
三、推进我国民办高等教育持续发展的若干建议
（一）进一步解放思想，转变观念，废除束缚民办高等教育发展的思想枷锁
随着市场经济体制的日趋成熟，社会对民办高校的认识虽然逐渐趋于理性，但一些陈腐、保守的观念仍残存人们的头脑里，所以，民办高校要获得持续健康发展，还需进一步解放思想，转变观念。一是改变传统观念。长期以来，受传统计划经济和“一大二公”思想的影响，反映在教育方面就是有的同志对民办教育的不信任、不放心，把子女就读民办高校视为无奈的选择。这虽与民办高校质量有待提高有关，但更多的是传统观念使然。“愈公愈好”的保守意识，反映在有的地方政府及其教育行政部门对民办教育预设了不合理的前提，因此，处处怀疑，也处处设限。到目前为止，有的地方政府及其教育行政部门很多时候仍只是公办学校的主管部门，只愿对公办学校负起保护和支持的责任。因此，欲营造公办教育与民办教育共同发展的格局，促进民办高校持续健康发展，就必须破除传统观念，充分认识到民办高等教育“是属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，正视民办高校在我国经济建设和高等教育大众化进程中所发挥的巨大作用，将民办高等教育作为高等教育体系中平等的一员，真正加以公平的“统筹规划”，始终坚持做到“五有”：民办高等教育在制订规划中有，在部署工作中有，在评估工作中有，在日常教育管理中有，在统一招生中有。只有解决这些思想认识，才能对民办高等教育深看一点，厚爱一点。二是改变“单一依靠国家办大学”的观念。兴办大学是全社会的事业，应依靠全社会的力量。我国地广人多，完全依靠国家兴办大学，政府财力难以承受，人民群众日益增长的高等教育需求也难以满足。三是要改变“公办学校姓‘社’，私立学校姓‘资’”的观念。姓“社”还是姓“资”，最主要的标志体现在办学方向、办学内容和培养的人才素质上。民办学校只要依法办学，坚持社会主义方向，坚持国家的教育方针，就能为社会主义服务。四是改变“兴办民办大学有悖于教育公平”的观念。教育的公平性主要体现在人人享受教育的权利上，这是教育公平的基础。剥夺受教育的权利和机会，才是最大的不公平。虽然民办高校的收费标准相对于公办高校高一点，但毕竟为更多的人提供了接受高等教育的机会，使更多的人得到上大学的权利，所以一部分学生付出较高的学费获得接受民办高等教育的机会，并没有影响家庭经济困难的学生报考大多数公办高校，丝毫不会损害教育公平。
（二）完善法规制度，转变政府职能，为民办高校发展提供公平的宏观环境
制度和政策是影响民办高等教育机构行为决定、资源配置与经济绩效的最重要的环境变量。因此，创设一种清晰、稳定、均衡的民办高等教育的制度政策环境，是民办高等教育可持续发展必不可少的重要外部条件。当前，政府应从以下四方面优化政策制度环境。
1.完善法规，实现从“理念法制化”到“政策制度化”的转变。《民办教育促进法》的颁行，对中国民办高等教育发展而言，是向前跨了一大步，主要体现在“理念法制化”上。所谓“理念法制化”，是指作为人们思想观念的认识成果上升为法律条文。这些法律条文中所包含的基本精神，为解决或缓解民办高等教育发展中的问题扫清了很多障碍。不过，我们还必须看到，作为民办教育的基本法律，《民办教育促进法》不是万能的，尚需各种配套法律和规章。因此，立足于民办高等教育的可持续发展，我们还应将“理念法制化”过渡到“政策制度化”。这里所谓的“政策制度化”，是指在基本法律的基础上，进一步制定适用于特定部门或领域的具体可操作的法律或规章，并在该部门行使管理或服务职能时形成相应的行为规程。虽然，“政策制度化”的内涵是将法律规定具体化落到实处，但当务之急，应在产权、回报、税收、融资、财政资助政策等方面具体化，使之具有可操作性。
（1）细化产权与投资回报政策。 《民办教育促进法》对于民办学校法人财产权及合理回报的规定，是从我国现阶段国情出发鼓励民办教育发展的立法选择，符合现实需要。但对它的实行，不仅需要从法的层面界定营利性和非营利性民办高校，还需各地区制订出切合实际的具体实施细则。因为，只有这样才能建立起对于不同教育机构的管理规范，才会激发个人、企业和社会对民办高等教育的投资热情。总之，以《民办教育促进法》为依据，加快关于产权和投资回报的部门或地方性立法，应是今后进一步要做的工作。
（2）建立和完善财政资助政策。 要保持民办高等教育的可持续发展和公益性，离不开政府的财政资助。因为政府在动员社会资源方面占有极大的优势，代表着公众利益，政府对民办大学的资助不仅有利于减轻其财政压力，促进人才培养质量的提高，实现高等教育公平，更为重要的是它还有利于增强民办大学的公共性，具有引导社会各方面力量资助教育的作用，从而为民办高等教育发展开辟更广阔的财源。因此，要将《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》有关资助的条款具体化。在这一方面，日本的做法是值得我们借鉴的。1975年，日本政府为了促进私立学校的发展，特制定了《私立学校振兴助成法》，专条规定政府可以拨款补助私立大学的办学经常费用，补助金额不超过办学经费的1／2。日本政府给予私立大学的经常性补助包括“一般补助”与“特别补助”，前者是按学校教职员数、学生数乘以人均补助金额而给予的数额不等的补助；后者系指根据各私立大学的实际教学和研究发展水平不同所需经常费用而给予的数额不等的补助。政府给予私立大学的补助费总额占私立大学经常费用的百分比在20世纪80年代初曾接近30％，此后略有下降，但仍在20％以上。政府财政资助有力地促进了日本私立高等教育的发展，也充分保障了私立高校的公益性。我们可以借鉴日本政府的做法，制定《民办学校财政资助办法》，使政府对民办高校援助具有强制性和可操作性。
2.转变政府职能，健全中介组织，改善和加强对民办高等教育的宏观调控。综观我国民办高等教育20多年的发展历程，政府对民办学校的管理存在“重审批、轻监管，重行政、轻指导，重立法、轻执法”的现象，既有“错位”，也有“缺位”。比如，本来教育行政部门可以不管或者可以在政策上予以大力扶持的方面却严加管制，使民办高等教育的发展步履维艰；而教育行政部门本来可以管住的事情却管不到位，采取放任自流的态度，致使一些民办高校进行无序竞争。因此，对民办高校的管理，政府职能必须由划桨转变为掌舵，从以往的“命令型”管理模式，转变为“服务型”管理模式，通过立法、规范中介组织、政策引导、提供资助、鉴定、督导和信息服务等手段，引导民办高等教育发展。具体地说，政府的主要管理职能是制定和监督实施法规、政策，检查督促学校依法办学，保证国家的教育方针政策贯彻落实；通过规划、拨款、评估和信息发布等手段，为民办高校的发展提供必要的引导、指导和服务等等。
建立有效的民办教育中介组织并充分发挥其作用，是政府实现对民办高校管理科学化、民主化的不可或缺的重要途径。中介组织被称为“缓冲组织”（Buffer Organization）或“减压阀”，其主要目的是为了缓和政府与民办高校之间的矛盾。众所周知，在市场经济条件下，政府的力量如果过于强大，管理太严，会限制民办高等教育的活力；如果完全依赖市场又会导致机会主义，市场在提高效率的同时却不能兼顾公平，因此，“政府失灵”和“市场失灵”都可能出现。要协调政府、市场与民办高校之间的冲突，避免“政府失灵”和“市场失灵”的现象，美国等私立高等教育发达国家处理这个问题的经验是在政府与高校之间设立半官方的缓冲机构，通过中介组织来协调政府与学校之间的利益和价值观方面的冲突。中介组织一方面可以起到上传下达的作用，另一方面实施监督职能，既维护政府和学校双方的合法利益，也防止政府部门滥用职权和学校的违规操作。我们有必要借鉴美国、日本等私立高等教育发达国家的经验，尽快组建具有中国特色的、与现代大学制度相适应的中介组织，充分发挥中介组织桥梁、沟通、监督、服务的作用。政府将自己不宜行使但又不便下放给民办高校的权力委托给社会中介组织，社会中介组织在政府监督下，依法行使政府所委托的权力和义务，直接为政府服务。政府根据社会中介组织提供的信息进行科学决策，有效地实施对高等教育的宏观管理。
3.理顺民办学校与公办学校的关系，营造民办教育与公办教育公平竞争、共同发展的社会环境。民办高校是我国高等教育体系的必要组成部分，我国办学体制改革的目标是形成公办学校与民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的格局。但目前，民办教育和公办教育之间的真正公平竞争的制度和政策环境尚未形成。政府及其教育行政部门很多时候仍只是公办学校的主管部门，只愿对公办学校负保护支持责任，对民办高等教育管理还缺乏清晰的认识，对如何营造民办高等教育和公办高等教育共同发展的格局也缺乏长远规划。教育行政部门对民办高校和公办高校两者功能定位不清，相互关系不顺，使民办高校在教育市场竞争中处于弱势地位。因此，要促使民办高校健康发展，必须尽快理顺民办高校与公办学校的关系，进一步规范公办高校和民办高校的办学行为。政府及其教育行政部门应从现代公共管理的角度，借鉴国外管理经验，树立现代公共政府的理念，从发展我国高等教育事业的大局出发，切实将民办高等教育纳入到构建高等教育现代化框架的整体规划中，全面落实民办高等教育与公办高等教育的同等政策待遇。这样，才能促进民办高等教育和公办高等教育共同发展的格局。
（三）优化运作机制，完善内部管理，增强民办高校自我发展的活力
民办高等教育要实现可持续发展，不仅需要外部政策制度环境的优化与完善，更需要民办高校自身构建充满生机的运行机制。
1.完善民办高校的法人治理结构和依法自律机制。规范的法人治理结构是确保民办高校自主性、公益性和促进其健康发展的重要制度保障。因此，完善法人治理制度是建设现代民办高校制度，形成民办高校自主办学、自我发展和自我约束机制的核心内容。如前所述，当前我国许多民办高校内部管理中还存在许多不规范、不科学的现象，诸如产权制度不明晰、管理中的“家族化”倾向、董事会领导下的校长负责制不完善、各种监督制度的缺失等，这在一定程度上降低了民办高校管理的效益和效率，成为制约民办高校健康发展的内部体制性障碍。因此，民办高校在内部体制建上需要着重抓好两个环节：一是建立健全董事会领导下的校长负责制。这是民办高校建立规范的法人治理结构的核心，是当前国际私立高校普遍采用的管理制度。由学校主要股东代表与高级管理人员组成学校董事会，董事会对学校工作实行宏观调控，对重大问题作出决策。董事会推荐的校长和学校党员代表大会选举产生的党委会应报同级教育行政部门和党组备案。校长作为专家在董事会的领导下，全面主持和负责学校的工作，在人、财、物等方面拥有充分的自主权，避免外行管内行，有利于维护学校股东的合法权益，有利于民办高校的发展。二是建立健全校内监督机制。建立和健全监督机构是民办高校完善法人治理制度的重要方面。在这一方面，日本的经验是值得我们借鉴的。日本私立高校都实行理事会、评议会和监事三权分立的横向负责制，理事会相当于我国的董事会，虽总揽学校事务，但主要是提出学校发展的设计，而由评议会审议和做出决定，监事则对学校的财产及理事工作进行监察，三方彼此牵制，是日本立法、执法和司法三权分立制在私立高校权力构成上的反映。与日本相比，我国民办高校内部管理缺乏监督机制，容易趋向权力集中。由于内部缺少制衡，其组织形式在出现问题时，必然容易引发行政管理部门的干预。日本私立高校内部组织相对复杂和完备，表面上看牵制因素较多，但可减少问题的发生，有助于保障自主权和公共性。有鉴于此，我国民办高校内部应成立评议会和监事等相应的民主监督机构，这对完善法人治理结构、维护有关组织和个人的权益、提高民办高校内部管理水平也是非常有益和必要的。没有内部监督的产权运作，会产生腐败和资源的浪费，从而降低民办高校管理效益与效率，不利于民办高校的可持续发展。
2.以充分发展为前提，正确处理好规模、质量和效益的关系。发展是硬道理，对于处于发展初期的民办高等教育而言更是如此。民办高等教育只有充分发展，可持续发展才有基础，也才能够尽快形成与公办高等教育相互竞争、共同发展的态势。所以在现阶段，民办高等教育应有新思路、新举措，抓住机遇实施超常规发展，并以理性的态度审慎地处理好规模、质量和效益的关系。
长期以来，规模、质量和效益一直是困扰民办高等教育发展的重要问题。比如，有的民办高校片面追求规模效益，患招生“饥饿症”，饥不择食，来者不拒，造成生源良莠不齐；有的只注重经济效益，而忽视了办学条件的改善，在招生人数成倍增加的情况下，办学条件却未能及时充实和提高，尤其是师资队伍和办学的基础设施没有得到充分的保证，导致“产品”质量低劣。因此，在办学实践中必须在深刻认识教育规律、坚持按教育规律办事的基础上，妥善处理好质量、规模和效益的关系，力求使其在健康成长的总目标下相互协调、齐头并进、共同发展。在处理规模、质量和效益的关系时，要明确对民办高校不宜照搬公办高校的质量标准。民办高校应树立素质教育质量观，把实践能力、特色专长作为重点，致力于实用型专业技术人才的培养，保证毕业生在人才市场竞争中处于有利地位，受到用人单位欢迎。要坚持扩大规模以质量保证为前提。对于以学费为主要生存支柱的民办高校来说，没有一定的规模就难以生存，只有合理的规模才能使有限的资金最大限度地发挥作用。但是，规模扩大应以保证质量为前提；没有质的保证，量的扩张是暂时的。正如1998年世界高等教育大会上所指出的：“质量已经成为高等教育中人们特别关注的部分。这是因为满足社会对高等教育的需要与期望，最终取决于教学科研人员、课程与学生的质量以及基础设施和学术环境的质量。”量的扩张与质的保证的同步协调，应是民办高校可持续发展的基本办学策略之一。
3.注重品牌战略，科学进行学校发展定位。民办高校品牌的竞争，就是学校形象的竞争，所以塑造学校的形象，将是民办高校走向成熟的一个重要环节。比如，许多民办高校已经高度重视师资品牌、专业品牌、社会品牌、质量品牌、信誉品牌等。品牌是一个学校持续发展的强大动力。民办高校品牌的核心竞争力之一——师资，是未来民办高校品牌的基础和民办高校可持续发展的基础。为此，民办高校必须改变家族式的办学模式，实现办学的科学化和专门化，为引进人才创造畅通的渠道和有利的条件，建设高素质的师资队伍。
4.实现传统人事管理向现代人力资源管理的转变，培育出高素质的师资队伍。民办高校的师资队伍既要与其多样化的市场定位相协调，也要便于其充分利用社会优质教师资源，以及适应其自负盈亏的特点。针对民办高校所普遍存在的教育管理水平低下的问题，《民办教育促进法》在第三章明确规定：民办高校1／3以上的管理层（理事或者董事）应当具有5年以上教育教学经验。在发达国家， 私立高校对教员的聘用非常严格，校方一般都会力争挑选一流的教授，以保持自己的声誉，其中美国和日本私立高校的教授比例一般在70％以上。我国的民办高校应积极借鉴国外的成功经验，在切实加强人力资源投入、保障教师工资与福利待遇的基础上，大力引进年富力强、具有科研潜力的中青年教师，培养自己的学科带头人和科研骨干，创建自己的师资品牌，减少对公立高校的师资依赖。只有形成一支结构合理、业务精干、相对稳定的教师队伍，民办高校可持续发展才有可能实现。
5.开辟社会资源转化为教育资源的有效渠道，充实办学经费。办学经费充足与否，事关学校的办学规模和设备设施特别是师资与生源的质量，事关学校的办学质量与水平。由此，能否筹集充足资金，是民办高校持续健康发展的关键所在。如前所述，办学经费不足，已成为制约我国民办高校持续发展的“瓶颈”。几乎所有的民办高校都以学费为主要收入来源，社会捐赠、政府资助几乎与民办高校无缘。以学养学，依靠学费来维持学校生存和发展成为我国民办高校无奈的选择。然而，从西方发达国家的经验来看，发达国家没有哪一所高水平的私立大学是单纯依靠学费办成功的。以学费为单纯的融资渠道的办学模式必然使私立高校丧失其社会性，最终导致办学困难。所以，民办高校必须广开财路，多渠道筹集资金，包括政府财政资助、银行贷款、个人集资、团体融资、社会捐赠、企业合作等方式，为可持续发展提供坚实的物质保障。
为了实现广开财路，筹集资金，必须树立经营意识。采取产业运作的方式经营学校资产，以获取更大收益，这是许多民办高校拓宽筹资渠道的重要途径。在美国，许多私立院校尤是著名私立大学如哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学等，都成立了自己的基金管理公司，或者将储备基金交给投资公司运作，以确保储备基金增值，获得更大的收益。普林斯顿大学在20世纪90年代，其储备基金以每年15％的投资回报率递增，因而到1998年，该校储备基金已达54亿美元，成为美国私立高校在校生人均储备基金之冠。近代中国一位著名的会计大师潘序伦创造性地将他的立信图书用品社、立信会计师事务所及立信会计专科学校三者融为一体，事务所与图书用品社除了为学校提供师资、实习基地和教材外，还将营业收入捐给学校，补充办学经费。此外，学校每年大做股票生意，行情十分看好，所得收入自然主要用于改善学校的办学条件。由此可见，民办高校要想获得成功，真正做大做强做出品牌，其主办者和管理者还必须具备精明的经营头脑。
许嘉璐先生说：“未来的五年，是民办教育发展的关键时期”。“如果民办教育通过自身的改革，科学地发展，在五年之内无论在内涵上还是在外延上都有一个巨大的深化、延伸和拓展，民办教育就走上了良性循环的发展道路。如果在未来五年内依然徘徊，那么中国的民办教育可能就没有希望。”这席高瞻远瞩的感言，既使我们增强了研究民办高等教育持续发展的紧迫感和责任感，也指引着我们加速研究如何深化、延伸和拓展民办高等教育的内涵和外延。我们相信，民办高等教育不会错过来之不易的发展机遇，也一定能够克服前进道路上的重重困难，实现可持续的健康快速发展。
注释：
① 许嘉璐．中国民办教育：处于关键发展期．教育发展研究，2006(1.B)1—2
② 陈培瑞，刘延梅．全面建设小康社会与教育变革[J].山东经济战略研究，2003.(5)
③ 切实把握好高等教育事业发展节奏[N].中国教育报，2004—06—22
④ 胡瑞文，陈国良．中国高等教育筹资多元化：成就，挑战，展望[J].教育发展研究，2001(7)
⑤ ［美］菲利普·G·阿特巴赫．民办高等教育：从比较的角度看主题和差异[J].教育展望，2002(3)
⑥ 1997年联合国教科文组织统计年鉴[J].1999增刊