人大对政府预算监督的五大问题，本文主要内容关键词为：五大论文,预算论文,人大论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从2003年6月到2008年8月，审计署分别披露了2002年到2007年的年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告。报告所揭露出来的问题，让人们瞠目结舌，在社会上引起轩然大波，一部分人因此受到党纪国法的惩处，被称为“审计风暴”。从这几次“审计风暴”来看，上年审计报告中披露的问题在本年依然存在，有的还较为严重，为什么年年审计，年年有问题呢?本文通过分析人大履行政府监督职能的情况及其监督过程中存在的问题，提出了几点完善人大预算监督制度的建议。
一、人大对政府预算监督的五大问题
(一)人民代表大会地位与组成存在问题，造成人大预算监督弱化
1.人民代表大会地位的权威性并不明显。根据我国宪法，人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，在国家机构中享有至高无上的法律地位，而政府是由人大产生，对人大负责并向人大报告工作的执行机关。可是在我国人大和政府的权力配置中，政府的实际权威更大，导致人大对政府预算的监督步履维艰。
2.人民代表大会没有专门机构进行预算监督。现在我国的人民代表大会虽然设有财经委员会，但人员少、力量弱，起不到有效监督的作用。
3.人大代表专业性不强。从人大代表的组成来看，专职委员有限，大多数委员由于不是专职人员，很难全面深入地审查分析，更难以集中地提出一些切中要害的意见和建议。
(二)人大审批预算流于形式
1.预算草案编制粗略。财政部门提交人大审查的预算草案编制粗略，项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，每个科目规模数额太大，透明度太低。大多数地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，面对这些庞大的分类数字，“外行看不懂，内行说不清”。
2.人代会审议预算案存在程序性缺陷。审批预算一般有两大程序：一是审查程序；二是表决程序。代表们分组讨论可以对预算充分发表意见，但提出的意见和建议，一般较为分散，采纳与否，没有相应的法律规定。从表决来看，我国预算的表决实行一次性表决，一揽子通过的方式。
3.对决算的监督同样存在问题。首先，决算审批权的归属不明。《预算法》第62条规定，在每一预算年度终了后，各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会或代表大会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准，人大审批往往流于形式，而且等到批复下来时，在省级已是6、7月份，区县则到8、9月份，影响了人大审批的严肃性。其次，决算收支平衡表中“其他及专项支出”数额巨大，缺乏项目明细和必要的说明，代表们难以进行审议。
(三)对预算调整监督乏力
1.预算调整的法律规定不明确，理解各异。关于预算调整的含义有两种不同观点：一是以预算收支是否平衡为标准界定预算调整。这种观点认为，只要总支出不超过总收入或者原批准的预算中举借债务的数额不增加，其收支规模的变化、收支结构的变更，都不需要各级人大审查批准。《预算法》第53条规定，预算调整是指经过全国人民代表大会批准的预算和经过地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊需要增加支出或者减少收入，使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。《预算法》第55条规定，未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。二是以批准的预算为基准界定预算调整。这种观点认为，预算执行过程中，由于收入、支出政策发生较大的变化，以及收入、支出规模、结构发生较大变化，造成实际收入、支出与原来批准的预算发生较大差异的，就属于预算调整，需要审查批准，而不论是否影响收支平衡。根据《预算法》第9条的规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得变更。很明显，第53条和第9条相矛盾。
2.调整频繁，监督无力。《预算法》规定，预算调整应当编制调整方案报人大常委会审批，未经批准，各级政府不得作出调整预算的决定。而现行预算法中对资金在不同预算科目之间的调剂使用未加以限制，只需报请本级财政部门批准即可，这样规定使得政府部门预算调整活动脱离了人大的监督视野。
(四)预算超收收入使用游离于人大监督之外
预算超收收入是指收入预算的实际执行结果超过经人民代表大会批准的预算收入，是预算执行结果超过预算数的差额。由于在编制预算时，比较强调要留有一定的余地，因此在实践中，短收的情况较少，超收的情况较多。自1998年以来，中央和地方的财政超预算收入都大幅增长。因为制度的关系，超收收入多年游离于监督之外而得不到相应的重视。从地方的情况看，一些地方在编制财政预算时将预算收入指标故意定得低些，这样超收余地留得大，可给政府留出更多的机动资金，使得一些地方预算在执行中超收规模越来越大。由于大多数地方将超收安排不纳入预算调整的范围，人大根本无法监督。
(五)我国预算监督法制建设滞后，不能为预算监督工作提供有效的法律保障
一是缺少专门的预算监督法律或法规。虽然我国的《宪法》、《地方组织法》、《预算法》、《审计法》、《会计法》、《注册会计师法》等法律法规都对预算监督问题作出了相应的规定，但缺乏系统性、完整性规定。二是有关法律法规对预算监督的规定较为原则。比如，关于预算调整，《预算法》规定的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，这“特殊情况”的含义过于模糊；哪些特殊情况需要通过调整预算来解决，哪些需要通过动用“特殊用途”的预备费来解决，没有明确。三是现有的预算监督立法层次较低。除了《宪法》、《预算法》、《审计法》等法律以外，预算监督立法的形式更多是财政部的部门规章。这些规章由于立法层次低，缺乏普遍约束力，同时还与其他部委的部门规章和有些地方性法规不统一，部门与部门之间关系不顺，法与法之间不衔接，预算监督执法缺乏力度，导致监督失效。四是现行法律法规只规定了人大有监督权，却没有明确规定被监督者不接受监督应负的法律责任，没有明确保障监督权落实的法律措施，法制上的虚位，使人大预算审查监督有权无力。
二、完善我国人大预算监督制度的建议
(一)加强预算监督组织建设，完善预算委员会职责
加强人大预算监督的组织建设，完善各级人大预算委员会的职责，应在预算法中明确该委员会的法律地位，对其初审的时间、初审的具体内容、所具有的权力．所承担的法律责任以及工作程序都作明确的规定。另外，可以考虑在人大系统内部建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。
(二)完善预算监督机制，加强日常性监督
一方面，可以借鉴美国派驻监察代表对预算执行过程进行监督的方式，人大可以向政府各个部门派驻监察代表，对所驻部门执行预算的情况进行监督，全面、经常地检查政府使用国库拨款的效益。监察代表每月或每个季度向人大常委会提交一份监察报告，汇报所驻部门工作中的问题，提出改进意见。对于严重的违法滥用职权使用资金的行为，可向检察机关报案。另一方面，还要建立财政预算执行情况逐月报告制度。
(三)加强预算相关法规建设，增强预算监督权威
全国人大常委会应在总结预算监督工作经验的基础上，对《预算法》进行修改。尤其是对预算草案的审批程序、审批标准、预算科目的设定、复式预算的编制等问题，作出明确具体的规定，并在实施中加强有关问题的立法解释，以保证预算监督工作的顺利开展。地方人大应当根据实际需要，制定、修改和完善对预算审查批准及预算执行、调整监督的地方性法规，对预算审批及执行、调整监督的各个环节作出明确具体的规定，使地方人大预算监督工作纳入法制化、规范化的轨道。
(四)确定人大预算监督的重点
人大预算监督的重点表现在以下三个方面：第一，对预算调整的监督。建议对预算调整的批准进行分类，一是凡涉及追加预算包括预算收支内容的变动和项目的调整都需要经过本级人民代表大会常务委员会审批。二是科目之间的调整可以由政府财政部门决定。第二，对决算的监督。决算是财政预算执行情况的最终表现形式。政府在办理完决算事项后，应及时提请人大常委会审查。所报告的决算内容、项目应当与年初预算和调整后的预算内容、项目相对应，对决算中与预算有较大变动的项目，要加以分析说明，以便了解情况进行审查。对发现的重大问题，人大常委会应当组织委员进行专题调查，对违背《预算法》规定的问题，应当责令纠正或给予通报批评。决算与预算一样，通过人大常委会审查监督后，再向人代会报告。第三，对预算超收收入的监督。
(五)应当建立财政预算初审制度
建立预算初审制度，对于完善人民代表大会预算审查工作，提高预算审查质量，增强财政预算监督效果具有十分重要的作用。因为人代会期间，会议议程多，会期短，不可能有多的时间对预算草案进行具体细致的审查。这就要求政府在人民代表大会召开之前的初审阶段完成预算草案审查的大量基础性工作，以保证会议审查工作直接进入实质性阶段。
(六)健全人大决算评价及责任制度，确保人大预算监督权的有效行使
我国现行对决算的审批通过流于形式，不能真正起到决算应有的作用。美国国会对决算的评估制度值得借鉴，我国可以建立类似的决算评价制度。同时，应完善预算责任制度，对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任做出明确规定。在此基础上，还应加大处罚力度，对违法者除承担行政责任外，依其行为的性质及程度不同，分别承担经济赔偿以及刑事责任，必要时在刑法中可增加专门的预算刑罚的条款和罪名。
(七)增加预算透明度，建立公开监督制度
每个纳税人都有权知道自己上缴的钱是怎么花的，在一个国家中公民是否拥有税收知情权也是衡量这个国家民主程度的重要标志。我国是社会主义国家，预算公开制度的完善对我国发展民主有着特别重要的意义。因此，应在预算法中明确规定，除涉及国家安全必须保密的以外，预算、决算应当通过报纸、广播、电视等形式向社会公开。
(八)要营造实现人大顺利监督的体制环境
一是人大的法定地位要在现实的人事安排、实权分配中得到体现。二是应明确地方人大常委会(特别是县级)的工作机构在编制及各项政治待遇上等同或略高于同级政府组成局及工作部门。三是人大机关的经费要逐步实现独立于同级政府的财政预算。
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