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机构改革，是社会主义政治体制改革中一项长期的带有全局性的任务。国家机构是实现作为国家主人的人民的意志的主要载体，社会主义民主政治的推进，社会主义政治现代化的实现，在相当程度上决定于国家机构改革与完善的状况。适应建立社会主义市场经济体制和经济社会转型的需要，继续推进党政机构改革，更是我国现阶段政治体制改革的重要内容。党的十五大报告尖锐指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”十五届二中全会和九届人大一次会议先后通过了《国务院机构改革方案》，拉开了在一个新的发展层面上推进机构改革的惟幕。这一次机构改革，由于是在经济市场化向纵深发展的过程中进行的，因而改革成功与否更加具有特殊的意义。
经济市场化和社会现代化，是国家机构改革的根本依据。站在这样的历史方位上，继续推进我国现阶段的机构改革，必须着重解决以下基本问题。
第一，从传统计划经济的管理思路中彻底跳出来，消除高度集权的政治体制中的弊端。
我国党政机构曾进行过几次大的改革，却为什么收效甚微？机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重的问题为什么长期得不到根除？为什么机构改革难以走出“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的怪圈？为什么国家对市场的调控难以摆脱“一统就死、一放就乱”的非正常循环现象？上述这些尖锐的现实问题，只能从传统计划经济的管理思路和高度集权的政治管理体制中找到答案。
传统计划经济的管理思路是，把整个国民经济当成一个大工厂，把各级经济部门和企业当成分厂和车间，由国家作为“工厂”的“总管理处”，对生产、流通、分配等全部社会经济活动进行直接管理，从而使国家行政机构成为全部社会经济运行的主体，国家成了最大的所有者、经营者、投资者、管理者和社会产品各个层次的分配者。而由于国家机构拥有特殊的政治权力，国家对社会经济活动的直接管理必然是最大限度的超经济管理，一切经济管理行为都建立在最大限度地运用行政权力的基础上，形成权力过分集中，乃至党、政、财、文大权集于一身。既然要实行高度的全方位的超经济管理，就必然要有执行这种管理职能的权力机构；既然要实行囊括一切的直接管理，机构就必然要越来越大，分工越来越细，环节越来越多，人员越来越繁；以“直接生产”、“直接分配”、“直接管理”的思路设置管理机构，就必然按行业、按门类、按直接管理生产的需要设置部门，并且必然要搞上下对口，层层设制，这就不可能不产生部门林立、机构庞大、层次繁多、人浮于事的现象。这就是我国党政机构中的弊端长期难以根除的一个主要根源。
政治上的高度集权，是与分散的、落后的小生产方式紧密相联系的。在自然经济的小生产方式中，人们的经济交往主要表现为纵向经济联系。纵向经济联系必然产生人身依附关系，这是一条历史规律。人身依附关系是专制政治的社会基础，高度集中的封建专制政权正是以此为基础建立起来并缓慢地延续几千年的。传统的计划管理体制，虽然以产品经济为对象，但是由于这种产品经济，不是在对商品经济的充分发展作出符合历史规律的否定的基础上产生的现代社会化意义上的产品经济，而是在人为地否定商品经济的基础上虚构起来的产品经济，因而带有浓重的自然经济、半自然经济成份，这就使得传统的计划管理体制，不可避免地掺杂着某些封建专制政治残余。这种管理体制，与现代市场经济很不相适应，外化为国家（政府）管理经济的行为，就往往出现一种“二律背反”状态：在市场经济大潮中，一些机构和部门习惯于旧的体制和做法，仍然企图用强制性权力对市场经济进行干涉和控制。这种违背市场经济客观规律的强制性管理，必然与经济发展产生尖锐矛盾，这就很容易导致另一种极端：放松甚至放弃国家对经济的宏观调控，从而使市场经济某些自发性弱点得不到有力抑制和有效引导，使经济生活出现某种紊乱。总之，高度集权的政治体制以及由这种体制决定的国家管理经济的“二律背反”行为，是造成现实生活中“一统就死，一放就乱”现象的根本性原因。
现代市场经济对行政机构改革总的要求是：第一，不应当按行业特点和产品门类过细地设置政府部门，此类机构应当是机构精简的重点。而应根据政府管理经济的基本职能，按照经济发展、战略研究、宏观决策、信息反馈、科技革命、人才开发、对外开放、对内协调、咨询服务、行政监督等管理职能来设置相应机构，此类机构应是机构改革中加强的重点。这样，机构设置的总原则就是：趋向综合，宜粗不宜细。第二，那些带有经济实体性质的部门必须撤销，介于经济实体和行政部门之间的“公司”也不宜滥设，而应当把组织生产和直接管理经济的权力下放给企业。第三，为达到精简和高效化，机构设置必须统一，必须充分考虑各部门之间的统一性，从机构方面消灭相互扯皮现象。
从传统计划经济的管理模式中跳出来，按照现代市场经济的要求改革国家机构，对于各级政府经济管理部门来说，则有着特别的意义和要求。政府经济管理部门直接担负着宏观调控市场，从而引导企业生产和为企业提供服务的重任。因此，与市场密切相关的综合性经济管理部门（例如计划、财政、咨询）要予以充实和加强，并要努力提高它们的科学决策水平和对市场的宏观调控能力。对于那些运用经济杠杆管理市场的部门的权限应当扩大，大力加强审计、工商行政管理、物价、统计、计量、标准等监督性管理部门，建立健全经济监察机构，加强经济立法和经济司法。专业性经济管理部门则要求从具体管理直属企业的生产经营转向搞好全行业管理，制定行业发展规划，研究行业内重大经济技术政策、组织信息交流、技术开发和人才培训等工作。
从传统计划经济的管理模式中跳出来，按照现代市场经济的要求改革国家机构，不仅仅是政府部门的事情，而且也是党的各级机关面临的重大任务。执政党对社会主义事业的领导，其工作重心是对经济建设的领导。党对经济建设的领导，主要是方向路线和基本方针的领导，通过强有力的思想政治工作为经济发展提供保障，以及推荐、配备能够促进经济发展的得力干部。适应现代市场经济发展，转变党的领导职能，改革党的领导机构，说到底就是要把党的领导的各个方面都转向促进市场经济发展的轨道上来，从而为社会主义市场经济的健康发展创造有利的舆论力量、组织力量和政治、社会环境。为此，在党的领导机构改革中，应着重精简那些与政府经济管理部门职能重叠的、按产品经济管理思路设置的工作部门，着重加强有利于党的政治领导的综合性工作部门。
第二，从社会主义国体和行政的性质与特点出发，科学确立机构设置的基本原则。
当前，继续推进机构改革，仍然有一个科学确立机构设置基本原则的任务。以往的改革所以出现非良性循环现象，一个重要的原因就是在机构设置上带有极大的主观随意性。从部门利益和地方利益出发随意增设机构，是机构改革中一个长期难以解决的问题。
作为上层建筑主要组成部分的国家机构，应当和国体性质及政体特点相一致，假如不一致，就一定是不合理的，就有改革的必要。确立机构设置的原则，首先必须从国体性质和政体特点出发。
我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，民主性是国体性质的主要方面。这就决定：作为国家机构，主要应当建成服务型。我国又是共产党为执政党的单一的社会主义国家，包括党的机构在内的整个国家机构系统是一个既有民主又有集中的整体，而不是相互独立的经济实体，各部门相互之间既是民主的又是集中统一的，民主是有统一原则的民主，集中是有充分民主的集中。在统一的经济基础之上，在为人民服务的统一方向之下，上下一体，左右一体，形成一个民主集中的高度统一系统。这就决定：作为国家机构，必须建成民主集中型。服务型和民主集中型，是党和国家机构应当具有的两重性质。服务型和民主集中型，是同一个事物的两个层次：就党和国家机构与人民群众的关系而言，它们是服务型；就党和国家机构内部相互关系而言，它们是民主集中型。服务型和民主集中型相互促进：建立服务型的管理机构，必须以内部关系的民主集中作为保证；要实现机构内部的高度民主和高度集中，又必须坚持服务的方向。服务型和民主集中型，是现代化的社会主义国家机构不可缺一的两个重要特征。
服务型和民主集中型相统一决定，机构设置应当遵循服务、精简、统一、效能四项基本原则。
服务的原则。一切国家机构及其工作人员都是人民的公仆，机构设置必须始终考虑到有利于更好地为人民服务。各级地方国家机构特别是城市政府和县、乡政府，是党与国家联系人民群众的桥梁和纽带，在机构设置上，更必须考虑到便于同人民群众保持密切联系，有利于直接为人民办事，同时还要考虑到有利于吸引人民群众参加对国家的管理。
精简的原则。建立服务型机构体制，必然要求机构设置本着精简的原则。一是要从简，有利于减少行政费用，从而减轻人民的负担；有利于减少工作程序，缩短行政流程，高效率地为人民办事。二是要精悍，裁减冗员，杜绝虚职，有利于提高为人民服务的质量。
统一的原则。第一，不应该出现同一性质的业务有几个部门同时管辖的现象，而应当统属一个部门，撤销其它部门，消灭多头领导现象。第二，类别相近关系密切的事务划归同一部门管理，不要搞层层设置，避免机构重叠，工作重复，责权冲突。第三，党政分开不是党政绝然分家，在以经济建设为中心的条件下，党的政治领导应当主要和经济工作结合在一起进行，而不应增设这样那样脱离经济工作的单纯思想政治工作部门。
效能的原则。机构的合理设置与改革，目的是为了提高工作效率，实现以最小数量的人力物力完成最大功效的工作。这样，就必须尽量减少工作周转层次，简化审批手续，畅通行政渠道。一个部门可以办的，就不要设许多部门；一级机构可以办的，就不要设几级机构；一个人可以办的，就不要配几个人；更不允许党政部门中设置虚职、闲职。
第三，适应经济市场化和政治民主化的趋势，确立机构改革的双向目标体系。
我国现阶段的行政体制改革，既是深化经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，加快经济现代化的重要环节，又是推进政治体制改革，建设社会主义民主政治，加快政治现代化的紧迫要求。这也就是说，行政体制改革，既属于经济体制改革范畴，又属于政治体制改革范畴；既直接解决政治体制改革所要解决的最现实问题，又担负着解决经济体制改革必然触及的深层次矛盾。双重的性质，双重的任务，要求行政体制改革必须选择双向的目标：一方面，适应建立社会主义市场经济体制的需要，精简政府机构，转变政府职能，理顺政企关系，提高行政效率，从而加强国家对市场经济发展过程的宏观调控和服务；另一方面，适应建设社会主义民主政治的要求，切实解决权力高度集中和某些权力错位的现象，加强对国家权力的制约和监督，加快社会民主化进程。这种双向目标结构，不是割裂的而是统一的，从行政体制改革的总趋势说，它们应是同步推进全面实现的过程。能否做到两种目标的相互统一和同步推进，直接关系到能否超越以往行政体制改革所难以超越的局限性，避免重蹈“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的覆辙，直接关系到改革的深度和力度。
由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，这场我国社会主义发展史上的历史性变革，突出内容和直接表征是变政府主导型经济为企业主导型经济。在传统计划经济体制下，各级政府是经济生活主导，直接干预、指挥生产经营活动，企业的产、供、销、人、财、物，都受政府直接制约，企业成了政府的行政附属物。受这种经济结构模式决定，政府必然按行业、按门类、按直接管理生产的需要设置部门，并且必然要搞上下对口、层层设制，这就不可能不产生部门林立、机构庞大、层次繁多、人浮于事的弊端。因此，建立以企业特别是国有企业为主导型的社会主义市场经济体制，必然把精简政府机构、转变政府职能提到改革的首要位置。从很大意义上说，不首先进行政府机构精简和职能转变，国有企业就很难完全进入市场，就不会有真正的市场主体，市场经济体制其他要素的构建也将无从谈起。因此说，以市场化为直接价值取向的行政体制改革，既是当前深化体制改革的首要环节，又是经济体制真正获得建立社会主义市场经济体制这一最大效果的根本保证。行政体制改革对于市场化目标的选择，其深远的经济、政治、社会意义首先在于此。
然而，行政体制改革如果仅仅确立“市场化”价值目标，很难使改革取得彻底性成效。因为作为政治体制改革重要组成部分的行政体制改革，还担负着另一个重要使命：适应经济民主化和社会民主化的要求，消除现行行政管理体制中的弊端，实现对经济、社会的民主、高效的行政管理，加快社会各个方面的民主化进程。相对于“市场化”目标来说，“民主化”是行政体制改革的根本性目标和深层次任务。是否把社会主义民主纳入现阶段行政体制改革的价值目标体系，并积极稳妥地把握改革中的民主化建设，直接关系到改革的成败。
我国现阶段党政机构改革的双向目标结构，在改革实际进程中分解如下：
--党委的机构改革，着重解决党同人民代表大会的关系，党同政府的关系，党同人民群众团体的关系，以及党内关系，建设有利于加强党的政治领导即政治原则、政治方向、重大决策，以及向国家机关推荐重要干部的领导机构，建设有利于加强党内民主和民主集中制建设的有关机构。通过改革，使执政党真正适应现代市场经济需要和建设高度民主的需要，强化执政党的政治领导职能。
--政府机构的综合改革，总体目标是削弱行政性职能，取消经营性职能，加强综合性职能。具体而论：裁减和合并那些按行业、按产品门类设置的政府部门，加强经济战略、发展协调、行政监督、经济信息、经济咨询、人才培养等政府部门。通过改革，使政府工作的职能真正转到对市场经济发展的宏观协调和提供服务上来。
--政府经济管理部门的改革，旨在有利于促进企业搞活和市场发育，建立有利于通过对市场的调节而引导企业发展的机构体系。首先，建立健全市场管理和国有资产管理的机构和职能，而后在资产管理职能、简单再生产管理职能和扩大再生产管理职能分离的基础上，撤销各专业经济主管部门，变直接管理体制为间接管理体制。
--政府行政管理部门的改革，目的在于改变政府职能结构，变“经济政府”（对社会生产直接管理）为“社会政府”（为社会生产组织服务）。加强宏观管理、市政建设、文化建设和社会公共福利事业的管理机构，从而使政府的职能真正转变到为社会服务上来，为企业的生产和人民的生活创造良好的政治、社会环境。
--理顺党政机构各自的内部关系，形成良好的自我调节机制，使机构设置、功能配置和人员结构规范化、制度化而避免经常性的、运动式的机构调整和人员变更，也是机构改革所要达到的一大总体目标。
第四，从转变职能和理顺关系入手，解决政府部门的“两难”处境。
无疑，深化机构改革的重点是政府部门的改革。既要适应市场经济要求改变“控制式”的政府机构，又要加强对社会生产的宏观控制，这既是政府机构改革的总体任务，又是政府机构改革面临的尖锐矛盾。目前政府机构改革可以说置身于一种“两难”处境：要改变“控制型”管理体制，就要下放权力，但许多方面权力下放的条件并不具备；不下放权力就无法转变职能、改革机构，但下放权力又导致某些方面的失控现象。深化改革中出现的这种新情况说明，政府机构改革的标准不应该定在下放多少权力上，而应该看是否转变了职能，理顺了关系。下放权力是转变职能的一个重要内容，但不是唯一内容；理顺政府内外关系，才是转变政府职能的最终结果。
理顺政府内外关系，从宏观上说包括：横向--理顺党政关系、政企关系、政府与人大的关系、政府与社团的关系、政府与事业单位的关系、政府内部各部门的关系；纵向--理顺中央与地方、省与市、市与县、以及行政区域和经济区域的关系。从微观上说主要包括：一方面理顺政府和企业的关系，一方面理顺政府和市场的关系。具体而论：
（一）所有权与经营权分离的关键，是建立国有资产管理部门。目前各级政府虽然都设有资产管理部门，但是实际所起的作用不到位。一方面，资产管理职能由不同的部门分散掌握；另一方面，资产所有权与资产经营权交叉混合一起。因此，要实现所有权与经营权的分离，首先就要在政府内部重新调整和配置资产管理职能，加大国有资产管理部门对改革和建设参与和调控的力度，这既是进一步深化企业改革的需要，又是继续推进机构改革的重要内容。
（二）加强政府管理市场的职能部门，是政府按照市场经济的要求转变职能、理顺关系的重要环节，也是政府机构改革的重要内容。政府管理市场的部门亦即经济监督部门，包括：工商、审计、物价、税务、计量、标准等。目前这些部门存在的主要问题是：监督机构薄弱，人员素质较差，难以适应迅速发展的市场经济的需要；领导体制不顺，地方对经济监督事务干预过多，影响了按国家政策进行监督。加强经济监督机构，是经济体制改革对国家机构改革提出的迫切要求。目前，加强经济监督机构，重点在于理顺部门之间的关系，提高监督队伍的素质和工作能力，提高监督效率。
（三）政府控制市场，主要是通过计划、财政、物资、劳动、物价、金融等部门来进行。深化这些部门的改革，是建立政府对市场经济宏观调控的基础，是理顺政府和市场关系的重要环节。这些部门的改革，一方面依赖经济体制总体模式的变动，另一方面依赖专业主管部门职能分解和转移的程度。在目前阶段，这些部门改革的重点应是进一步加强控制市场的能力，以保证企业顺利进入市场，保证宏观不失控。
（四）改革专业经济管理部门中的非经济职能，是深化机构改革中不可忽视的环节。目前专业经济管理部门所承担的非经济管理职能比重太大，大约占这些部门全部职能的一半。非经济管理职能主要包括：党政工团、治保纪检、宣传教育、财务人事、计划生育、卫生绿化等等。这类自我服务的行政工作占据了经济管理部门相当大的人力、财力和精力，是造成机构庞大、部门繁多的一个重要原因。这类行政性自我服务的工作，可以通过集中管理和社会服务来解决。转移非经济职能，减少机构和人员，重新调整政府经济管理部门的职能结构和配置方式，有助于推动政府转变职能，深化机构改革。
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