现代学校制度初探——兼论国有民营学校管理模式，本文主要内容关键词为：学校论文,民营论文,管理模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中国教育改革和发展纲要》已发布5年有余， 现在是该明确回答怎样建立与社会主义的市场经济体制、政治体制、科技体制相适应的现代学校制度的时候了。如果再不从理论上正确回答这个问题，中国教育改革就不可能有质的飞跃。本文试从现代学校实际出发，借鉴现代企业制度的基本理论，对这一问题作一初步探索。
一、现代学校制度的内涵
现代学校制度，指的是一种适应社会化大教育和社会主义市场经济体制、政治体制、科技体制改革的内在要求，以学校法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以教育管理专家经营为表征，以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容的现代学校体制。
“适应社会化大教育和社会主义市场经济体制、政治体制、科技体制改革的内在要求”，表明现代学校制度是时代的产物：①现代学校是社会化大教育系统的有机构成部分，必须把提高民族素质，多出人才、出好人才作为办学管校的根本目的；②建立现代学校制度，是教育系统采取综合配套、分步推进的方针，改革包得过多、统得过死的旧体制，以满足经济体制、政治体制和科技体制改革不断深化对人才需求的必然结果；③现代学校制度是与社会主义市场经济体制、政治体制和科技体制相适应的教育新体制。
“以学校法人制度为主体”有3层含义：①学校必须具备法人条件，即依法成立，有必要的财产，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，应具有人格、财产和责任的独立性。人格独立性，就是学校法人是法律上的独立主体，它不因投资者代表更迭而影响学校法人的地位。财产独立性，就是学校对以自己学校名义取得的财产享有完整的支配权，包括占有、使用、处分和收益的权利。投资者一旦将财产投资给学校法人，这部分财产就由学校法人支配。责任独立性，就是学校法人对所承担的债务，只能以学校法人拥有的独立财产（经费）承担，投资者对学校超出投资额以外的债务不再承担清偿责任，学校债务人也无权要求其承担额外的债务。②现代学校必须在取得学校法人资格的基础上建立学校法人制度，使学校拥有法人财产，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任，实现民事权利能力和行为能力的统一，使学校成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。③国家所有权职能与行政职能必须分开，政校职能必须分离，确保学校法人具有办学自主权。为此，现代学校建立法人制度，必须从法律上保证国家所有权与宏观调控权分离，政府管理职能与学校管理职能分离（以彻底改变学校对教育行政部门的附属地位）；出资人的所有权和学校法人财产（经费）权得到法律确认；学校股东所有权与董事会及其领导下的校长经营权的分离得到规范。
能否建立“有限责任制度”，能否实现“教育管理专家经营”，是区别国有公办学校与国有民营学校的根本标志。在国有公办学校里，政府对学校具有无限责任；学校对政府具有长期依赖性，需要靠政府增加教育经费解决客体资源与主体目标这一办学的主要矛盾。现代学校转换经营机制改为国有民营学校后，其投资主体由单一的、无偿的国家财政拨款，变为国家、法人、教职工个人、外资等多个投资主体。学校以股东投入的全部财产作为资产对外承担债务责任。政府作为学校的股东，仅以学校原有的国有资产折成国有股份作为对学校的投入。如果学校发生亏损或入不敷出，那么政府不再直接出面处理，而是由董事会来谋求解困之道，这就使作为股东之一的国家对学校只承担有限责任，割断了学校对政府的纵向依赖，减轻了国家的财政压力。国有民营学校通过所有权与经营权的分离，以及聘请一批优秀的教育管理专家专司经营管理之职，实现了现代学校管理的制度化、科学化，从而也就大大提高了学校资产（经费）运营和育人的效益。由此，在学校法人制度基础上建立起来的有限责任制度和教育管理专家经营制度，必将使国有民营学校优于其他类型的学校。
“以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容”，表明现代学校制度是一个建立在学校法人制度基础上的有机的制度体系。学校组织制度是由股东会、董事会、监事会、教职工代表大会和校长所构成的组织结构。学校管理制度主要涉及学校经营管理组织的类型、责任制度、民主管理制度、教职工和学生管理制度、教育教学常规管理制度教育科研管理制度、财务制度以及现代学校文化模式等。建立现代学校制度，可以调整政府与学校的关系。一方面，政府作为“股东”，通过委派自己的股权代表参加学校董事会，影响学校的决策，贯彻党和国家的教育方针政策、法律法规和教育计划，对学校进行间接管理，避免政府对学校统得过死的倾向；另一方面，真正有效地执行督导评估的行政职能，通过教育督导部门的督导与审计机构的审查，对学校教育、教学、科研、财务、人事、行政和经营管理活动，进行视察、审查、监督、评价和指导，把政府应该管的事情真正管好。
以国有民营学校为主要形式的现代学校制度具有产权关系清晰、政校职能分开、法人制度健全、组织管理科学、奋斗目标明确的基本特征。①产权关系清晰，就是学校不仅产权与办学权分离，而且产权关系清晰。不论是国家、法人，还是个人、外资，所有权都是一种股权，学校实际占有权则相应转为法人财产权。不论是投资人还是学校法人，作为产权主体，依法具有各自的权利、义务和责任，其权、责、利只和投资额相关。②政校职能分开，就是政府只是学校的股东，只行使股东的职权，不能也不会直接干预学校的具体管理工作，学校的最后决策权掌握在董事会手中，董事会则把学校日常的教育教学与经营管理工作交给校长机构去决定并组织实施，实现学校管理的专业化。③法人制度健全，就是学校法人资格不是国有民营学校自身固有或自由取得的，而是法律赋予的。按照《中华人民共和国民法通则》的精神，学校只要具备法人条件，那么自批准设立或者登记注册之日起就取得法人资格，并依法享有民事权利，承担民事责任。④组织管理科学，就是国有民营学校组织管理机构是由相互制约的权力机构、决策机构、经营机构、监督机构和民主管理机构所组成，具有封闭性，学校内部管理体制能够形成合力，决策体制科学民主，教职员工参与管理，责任制健全，从而使学校全体成员的积极性得到极大的提高。⑤奋斗目标明确，就是学校必须具有切实可行的教育目标和管理目标，即必须坚持把育人效益放在首位，并不断提高社会效益、经济效益。
二、现代学校制度的类型
回顾学校制度的发展史，尽管形式不断变化，名称不断更迭，但归纳起来不外是3种形式：一是国有国办学校，二是民有民办学校， 三是国有民营学校。
以国家财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的国家举办的学校，其资产属于国家所有，谓之国有国办学校（简称公办学校）。这类学校长期受到客体资源的有限性与主体目标的宏大性这对主要矛盾的困扰。也正由于这类学校的所有权属于国家，在管理权限的划分上，政府有关部门对学校统得过死，使学校缺乏应有的活力，而政府应该管理的事情由于学校数量多、分布广，又无法很好地管起来。所以，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。”
以企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费面向社会举办的学校，其资产有属于集体所有的，也有属于公民个人所有的，统称为民有民办学校（简称民办学校）。这类学校是社会主义教育事业的组成部分。它不需要政府的教育投入，有利于减轻国家财政支出，加快教育事业的发展，推进我国教育体制的改革。但是，一方面由于企业事业等组织对学校教育经费的投入是生产经营性资金，只要学校存在，其经费投入就是无休止的，这无疑要增加企业事业等组织的经济负担，甚至使企业事业等组织始终难于摆脱亏损的困境。另一方面，由于有些学校的举办者现代教育意识不强，把办学作为创收、营利的手段，办学活动有偏离党和国家教育方针政策的倾向；有的学校缺乏必要的办学条件，教育教学质量难以保证；有的学校内部管理混乱，缺乏规范的管理和民主的监督。因而，这些学校必须以《社会力量办学条例》规范其办学行为，并采取有效措施使企业事业等组织对学校的无限责任转换为有限责任。
国有民营学校，是在转换国有企业经营机制、建立适应社会主义市场经济要求的现代企业制度的大潮中，以及在进一步深化教育体制改革、积极鼓励支持社会力量办学的过程中产生的，是具有“股份制”、“公司化”特性的新型学校。在这种学校中，既有国家财政投资的国有资产，又有具有法人资格的企业事业组织和社会团体等对学校的非国家财政性投资（属于法人用于生产经营的集体所有的资产），还有包括学校全体教职员工以个人合法财产向学校投资形成的属于公民个人所有的私有资产，以及由海外人士向学校投资形成的外资。这4 类资产中的前两种属于公有资产，后两种属于私人资产。因而，国有民营学校具有公有和私有的两重性，简称“民营学校”。民营学校，就是依照《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国教育法》、《社会力量办学条例》以及《事业单位财务规则》的规定，政府以国有资产为股份对现代学校进行参股或控股的、广泛吸收社会力量对现代学校投资入股的、所有权与经营权彻底分离的“股份制”学校。这种学校管理制度是与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的现代学校制度。
国有民营学校是现代学校制度的基本形式。它把国有国办学校与民有民办学校的优点集于一身，克服了二者的弊端，依法集资联合组成，有独立的资产，以用户市场为导向，自主经营，自负盈亏；以育人为中心，自我发展，自我约束。与公办学校、民办学校相比较，“公司化”的国有民营学校具有以下特征：①国有民营学校是股东学校。国有民营学校是由若干出资者（股东）共集资金、共担风险而组成的联合体，具有所有权与经营权的分属性。学校实行股份经营，以国家股、法人股、个人股和外资股，取代单一的国家财政拨款、政府包揽办学的格局，有效地解决了国有公办学校长期存在的客体资源与主体目标之间的矛盾。②国有民营学校是政校分离的学校。学校引入了“股份制”、“公司化”概念，走公司化道路，政府通过以国有资产为股份的形式，对国有民营学校进行宏观调控；用督导与审计的手段，对国有民营学校进行监督和指导，学校不再依附于政府有关部门。
正是从上述意义上讲，有计划、有步骤地将国有公办学校改建为国有民营学校，建立现代学校制度，是使学校转换经营机制、消除依赖政府思想的根本出路。
三、国有民营学校的管理模式
国有民营学校要得到生存和发展，就必须不断提高教育质量和办学效益，把学校办出自己的特点，而所有这些的关键，在于建立有效的学校管理模式。
国有民营学校管理模式，是指国有民营学校领导体制及其组织结构形式，一般包括股东会、董事会、监事会和教代会，实行董事会领导下的校长负责制。在这种管理模式中，各机构之间既能各司其职、各负其责，又能相互联系、相互制约（如右图）。
从右图不难看出：股东会是学校的最高决策和权力机构，负责对学校的生存和发展、教育思想、教育规划、经营战略、利益分配、董事会人选、监事会人选、学校章程以及其他重大问题做出正确决策。股东会由学校董事会负责召集，董事长主持。
董事会是由股东会选出董事并由董事组成，是股东会领导下的学校决策和管理的中枢机构，是股东会闭会期间行使股东会职权的常设权力机关，是学校的决策机构。董事会由董事长召集和主持，实行集体决策，采取一人一票和简单多数通过的原则。其主要职责是：遵守有关的法律法规，贯彻党和国家的教育方针政策，确定学校文化模式，执行股东会的决议，对学校教育教学改革方案和重大经营管理做出决策，聘任学校校长等。
监事会是由股东会选出的学校监督机构，是与董事会并立、代表股东会对学校董事会和校长机构独立行使监督权的机构。其主要职权有：①检查学校贯彻执行国家有关的法律法规、方针政策和计划，以及学校有关教育教学和经营管理重大决策的情况；②检查学校教育工作质量及办学效益，并做出价值判断；③检查学校财务报告，做出财务分析；④对学校董事、校长有无违反国家的法律、法规、教育方针政策、教学计划、财务制度和学校章程的情况进行监督；⑤当学校董事和校长和办学管校行为违背教育目标与管理目标、损害公众利益时，要求董事和校长在限定的时间内予以纠正；⑥提议召开临时股东会；⑦行使学校章程规定的其他职权；⑧列席学校董事会会议。
教职工代表大会是在学校党支部领导下，学校工会组织全校教职工通过民主选举产生的以教师为主体的民主管理和民主监督机构。其主要职权是代表教职工参与学校管理，并对学校董事及董事会、校长及校长机构的全体成员进行民主监督。
校长是由董事会（须有过半数的董事同意）委任的。国有民营学校的教育教学和经营管理的重大问题由董事会做出决策，但董事会并不负责日常管理和具体组织与实施工作，而是聘任校长具体负责。学校实行董事会领导下的校长负责制。校长执行股东会、董事会的决议，对外有权代表学校，对内负责领导管理全校的教育教学和经营管理工作。校长是国有民营学校的最高行政首长，副校长协助校长工作，二者之间是领导与被领导的关系。校长的主要职责是：①行使国家有关部门确定的校长职责；②全面主持学校教育教学和经营管理工作，组织实施董事会的决议；③组织实施学校教育计划和教育改革方案，领导职工不断提高学校教育质量与办学效益；④拟定学校内部管理机构设置方案；⑤拟定学校基本管理制度和教育教学等具体常规；⑥提请聘任或解聘学校副校长和中层管理人员；⑦聘任或解聘教师与职工；⑧享有学校章程和董事会授予的其他职权，并列席董事会会议。