社会经济发展——中国劳动就业的基本对策，本文主要内容关键词为：劳动就业论文,中国论文,对策论文,社会经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是社会主义国家，生产资料公有制决定了劳动是每个有劳动能力的人的基本权利。劳动权利的平等是社会主义的本质要求。就业问题说到底是经济发展、就业岗位增加的问题。改革开放以来我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但我国毕竟还处于社会主义初级阶段，还需要随着经济的发展，逐步实现充分就业。中国是个人口大国，劳动力供大于求将是长期存在的矛盾，这是我国在各个时期制定政治经济政策时必须考虑的重大问题。特别是在实现经济体制和经济增方式的根本转变过程中，国家更要重视研究劳动就业政策问题。
就业政策是一项涉及面很广的社会经济政策，其宗旨是促进就业。实施就业政策能否取得促进就业的效果，有赖于宏观社会经济环境及相关的社会经济政策；也有赖于认真地总结改革开放以来我国劳动就业工作取得的成就。要吸取已经积累的丰富经验，正确分析面临的就业形势，明确任务和目标，使制定的政策有针对性、适应性和可操作性。
一、改革开放以来中国劳动就业的成就与主要经验
改革开放16年来，全国城镇共安排1亿多人就业，净增岗位7000 万个，较好地解决了70年代积累起来的严重的失业问题，城镇失业率从5.4%大幅度下降，到1994年为2.8%。 就业的稳定发展为国民经济发展和社会稳定创造了有利条件。
作为经济体制改革的重要内容之一的就业制度改革，始终是同中国改革开放和现代化建设的进程同步进行的。在改革开放的总方针指导下，就业制度的改革以“扩大就业，提高效益”为目标，提出了“政府劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的就业方针，打破政府对劳动者就业“统包统配”的就业制度；转换就业机制，打破政府对就业范围和组织形式的限制，拓宽就业渠道。调整所有制结构，鼓励多渠道就业，在城镇改变以国有企业作为就业唯一渠道的状况，政府通过金融、税收等优惠政策，扶持城镇区、街、乡单位举办劳动服务企业和其他各类集体企业。三资企业、私营企业和农村的乡镇企业发展，引导更多的劳动者在非国有部门中就业。
结合产业结构调整，推动劳动密集型工业和第三产业的发展，鼓励发展农业的多种经营和非农产业，开辟就业新门路。1979年—1993 年城镇新增就业岗位中的45%由非国有经济吸纳，其中城镇个体工商户和私营企业从业人员增长73倍，超过1000万人，外商投资企业1994年底从业人员达399万人。
开放劳动力市场，落实企业用工自主权。企业和劳动者进入劳动力市场，企业招用员工实行公开竞争，双向选择。大力发展职业介绍机构和为就业服务提高劳动者素质的培训机构，全面推行劳动合同制度。从1985年开始试行招用合同制员工，在已颁布实施的《劳动法》中规定所有用人单位与劳动者建立劳动关系必须签定劳动合同，以保障双方合法权益。同时规定企业可以裁员，劳动者可以解除劳动合同。
建立失业保险，在救济失业人员同时，对他们进行转业训练和促使他们尽快就业。
就业制度的改革和劳动力市场的发展对经济增长、就业扩大、收入提高以及社会的稳定都产生了积极影响：就业制度和用工制度的改革调动了企业和劳动者的积极性，使企业经济效益提高，城镇非国有经济和农村乡镇企业的发展及经济增长有了新的动力。从1979—1993年，国内生产总值增长279%，年均增长8.6%。在扩大就业的同时，城乡劳动者的收入水平大幅度提高。1993年与1978年相比，城镇职工纯收入平均每人实际提高151%，人均负担人口由2.06人下降为1.72人。 农民家庭纯收入平均每人实际提高238%，人均负担人口由2.53人下降到1.60人。 不少贫困地区脱贫致富，贫困人口占全国人口比例已从1986年的14.8%下降到1995年的7.5%。
十五年中，中国在就业改革方面取得的主要经验是：
（1）坚持将劳动力资源开发利用与经济发展紧密结合。 中国丰富的劳动力资源形成了就业的巨大压力，但如果能充分开发和利用，就可以转化为推动国民经济发展的动力。中国就业工作的一条主要经验，就是将劳动力资源的开发利用作为国家的一项战略任务，与经济发展有机结合，使就业政策和经济发展紧密衔接。在经济的发展与产业结构的调整中开拓就业门路，注意探索能充分利用劳动力资源的经济形式、产业形式、企业形式和生产组织方式，从而使就业工作能够在巨大的压力下不断取得进展。
（2）以发展劳动力市场为中心，不断深化改革。 为扩大就业和提高效益，中国坚持以加快形成劳动力市场为方向，改革就业的计划管理制度，在广开就业门路的同时，引入竞争机制，促进劳动力合理流动。改革传统的工作方法和手段，大力发展就业服务，加快就业服务体系建设，发挥其总体功能，使市场就业的各项政策措施得以落实。
（3）从社会经济大局出发，努力保持稳定。 劳动就业工作关系到亿万劳动者的切身利益，与国民经济和社会的发展密切相关。中国曾有过由于就业不稳定而影响社会安定和经济发展的经历，因此在改革十五年中，始终把保持就业稳定作为保证社会稳定的重要条件。在每个重大变革时期都注意解决就业的热点、难点问题，注意把握政策力度和步骤，有效地控制失业率，保持就业的长期稳定发展。
二、中国的就业形势
“九五”时期是落实两个根本转变的关键时期。两个根本转变必然对我国经济运行的各个方面产生重大而深远的影响。它对劳动就业提出了新的更高的要求：第一，劳动管理体制要适应整个经济体制的转变，由劳动力市场发挥基础性作用；劳动行政部门实施立法、协调、监督等宏观调控职能。目前，在市场功能和宏观调控两个方面所面临的任务都还十分艰巨。第二，经济增长方式转变的直接作用是控制投入，提高产出，这就会减少对劳动力等要素的需求；而一些大中企业要分离出更多的富余人员。同时，一些不适应市场竞争的企业会面临破产、停产半停产的困境，需安排就业的职工会明显增多。在1996年—2000年期间，乃至今后相当长的一个时期内，我国就业面临的主要矛盾仍然是劳动力供给超过劳动力需求。
（1）“九五”期间，城镇失业率明显上升， 农村就业不充分更加严重，就业工作要面对三种劳动力过剩的压力。一是在城镇，五年内有新增劳动力4000万人需要安排就业。按国民经济每年8 %的增长计划测算，同期城镇提供的就业岗位约3800万，其中净增就业岗位约2400万个，自然减员补充岗位1400万个，供求之间存在差距较大。如不采取有力措施加以调控，到2000年，城镇失业人员将达到1600万人，失业率相应升至8%，二是在农村，新增加剩余劳动力总量将达到2.14亿人， 其中期内新增5400万人，期末结转和期内新增剩余劳动力1.6亿人， 按土地容纳能力和“八五”的转移速度预测，“九五”期间，只能在非农产业安排7700万人就业，还有1.37亿剩余劳动力，农村就业不充分的问题将更加严重，导致农村劳动力跨地区流动规模会进一步扩大。三是由于经济结构调整和企业改革，对现有资本和劳动力进行重新组合，使原来名义上在工作岗位上的富余人员分离出来，变“在职失业”为公开失业的人员，五年内将有1400万人。按这样预测，到2000年，城乡失业和不充分就业人员将达到1.53亿，城乡劳动力中有21%处于失业和就业不充分状态。
（2）特殊群体就业难度加大，就业难点地区失业严重。 在劳动力供大于求情况下，残疾人、部分妇女、大龄失业人员在激烈的就业竞争中处于劣势，其中一部分人由于长期不能就业而成为新的贫困层。矿区、林区、三线边远地区等就业难点中，失业青年和困难企业职工将构成区域性、行业性的社会问题，极易影响社会稳定。
（3）劳动者素质和观念难以适应生产发展的需要， 结构性失业问题更加突出。在经济增长方式逐步由劳动密集型向集约型转变，产业结构调整，技术更新加快的情况下，结构性失业问题将与总量性失业问题并存。一方面，一部分人员由于缺乏高素质而不适应新的行业、工种和技术性岗位的需要，在竞争中失败。另一方面，由于传统就业观念的束缚，一些脏、累、险、差岗位，又常常出现劳动力相对短缺的现象。
综上所述，“九五”期间，我国劳动力供大于求的矛盾仍然很尖锐。“九五”时期就业工作的主要任务是：从促进国民经济持续发展出发，充分开发利用和合理配置劳动力资源。在城镇，要发展生产，搞活经济，广开就业门路，努力增加就业岗位；在农村，要大力促进非农产业发展，引导大部分剩余劳动力就地就近开发就业。要合理控制失业率，减少不充分就业，努力解决就业困难群体再就业问题；控制农村劳动力向大城市流动，实现劳动力跨地区流动有序化。根据建立社会主义市场经济体制和深化改革的需要，要发展和完善劳动力市场。建立和形成国家宏观调控、城乡协调发展、企业自主用人、个人自主择业、市场调节供求、社会提供服务的市场就业新机制。
三、主要政策措施
适于就业的宏观社会经济环境和社会经济政策是保持就业局势稳定的重要条件。“九五”期间的宏观社会经济环境和政策主要有以下几个方面：
（1）保持国民经济持续、快速、健康地发展。 中外社会经济发展和解决就业问题的经验表明，国民经济的健康发展是促进就业的必要基础。90年代以来西方发达国家经济衰退和低速增长，使得这些国家的就业状况恶化，失业率居高不下。我国改革开放16年来，GDP 实现了年均9.4%的较快增长速度，这是就业形势稳定的重要基础。 经济增长持续稳定也很重要。近十几年来，当我国经济增长发生较大波动、进入低谷时，劳动力市场也随之起伏，对劳动力的需求收缩，停工停产企业增加，就业困难。因而，保持国民经济持续、快速、健康地发展，对于促进就业至关重要。“九五”期间在保持国民经济一定增长速度的同时，要优化产业结构，着力加强第一产业，调整和提高第二产业，积极发展第三产业，使新增岗位能适应城乡就业增长的需要，使新增加的劳动力和在深化改革、结构调整中新增加的失业人员大部分得到消化。
（2）保持适度投资规模，抑制通货膨胀。 过大的投资规模是推动通货膨胀的主要原因。过高物价增长会给国民经济发展和人民生活水平的提高造成危害，进而导致被迫的紧缩银根和经济调整，最终使得经济发展速度下降，对劳动力的需求减少，失业人员增加。因此，我国经济必须转变经济增长方式，保持适度的投资规模，降低通货膨胀率，促进经济的稳定增长。从而，保证对劳动力的需求，使就业局势稳定。
（3）促进劳动密集型和中小企业的发展。 发展劳动密集型企业和中小企业，有利于吸纳更多的劳动力就业。我国作为一个人口众多的发展中国家，应努力发展中小企业，发挥这些部门在提供就业岗位方面的作用。特别需要指出的是劳动就业服务企业以安置企业失业人员和富余人员为主要任务，政府对第三产业劳动密集型的中小企业，应予以重点扶持。
（4）引导农村劳动力向非农产业转移。 引导的重点和方式应主要在以下几个方面：一是促进乡镇企业发展。改革开放以来，乡镇企业从业人员已由1978年的2,827万人，发展到1994年的12,000万人， 增长了3.2倍。乡镇企业的发展在我国工业化、 现代化过程中具有重大的意义。十几年来，乡镇企业在就地转移农村劳动力过程中也发挥了主流作用，功不可没。“九五”时期，应继续采取鼓励乡镇企业发展的促进政策，继续发展乡镇企业在吸纳农村劳动力方面的作用。二是积极发展小城镇。发展小城镇有利于农村地区第三产业和乡镇企业的发展；能够吸纳大量剩余劳动力。全国数以万计的小城镇的发展能够有效地减少农村剩余劳动力大规模地涌入大中城市，从而减缓给大中城市带来的就业压力及其他社会经济问题。三是实施农村劳动力跨地区流动有序化工程。通过发布劳动力市场供求信息，有组织地劳务输出，以及各项就业服务，逐步实现农村劳动力向城市的有序、合理流动。
（5）促进国际贸易、外国投资和多国企业的发展， 建立和保持外贸政策和就业政策的协调关系。改革开放以来，外国投资和外商企业的大幅增加，为我国劳动力市场带来了新的大量的就业岗位。这不仅体现在生产和经营外贸商品以及外商在华投资建厂创造了数千万个就业岗位；也体现在我国对外承包工程和劳务合作输出劳务人员。因此应继续促进我国对外经贸发展，鼓励外商投资，鼓励创办外资企业，积极扩大对境外工程承包和劳务合作，促进劳动就业。应看到，由于我国经济同世界经济越来越紧密地联系在一起，因而，世界经济的发展变化对我国的国民经济及各生产要素的供求关系，包括劳动力的供求关系，会产生越来越大的影响。这就需要对外经贸政策同就业政策相互协调，以取得既发展外经贸事业又促进国内就业的良好效果。目前，发达国家在扩大出口、考虑进口时，往往把进出口商品对本国就业岗位的影响直接联系起来，以便在扩大出口时增加国内就业机会，在进口时减少对国内就业的冲击。这一做法，很值得我国借鉴。
（6）适应经济增长方式转变的要求，强化职业培训和职业指导， 促进劳动者素质提高和观念转换。改革教育结构和职业培训制度，促进教育政策、培训政策与就业政策紧密衔接，按照劳动力市场的需求确定教育与培训工作的方向。
强化职业指导工作。劳动部门和教育部门要建立职业指导制度，在各职业介绍所设立专职队伍，开设职业指导服务项目，注意掌握工作岗位的需求信息，采取多种富有成效的职业介绍方式，保持高度的开放性，形成区域乃至全国的职业介绍网。
（7）完善失业保险制度，实施“再就业工程”。 从我国失业保险现状出发要建立“范围覆盖全部职工，费用由国家、单位、个人三方面合理负担，失业救济与再就业紧密结合，管理服务社会化”的失业保险制度；逐步扩大失业保险实施范围；健全失业保险基金的筹集、管理和使用办法，足额收缴失业保险金，提高基金的统筹层次；根据对失业人员生活保障和再就业的需要，失业保险在保障失业人员基本生活的同时应积极开展对失业的技术培训，使其尽快重返就业岗位。
随着改革深化，企业中大量富余人员将由隐性失业变为显性失业。借助国外境外的劳动力市场政策的有益经验，实施“再就业工程”，充分发挥政府、企业、劳动者和社会各方面的积极性，综合运用政策扶持和就业服务的手段，重点帮助失业6 个月以上的职工和生活困难的企业富余职工尽快实现再就业。
（8）保护特殊群体就业，扶助就业困难地区和行业。 公平竞争是劳动力市场运行的基本准则。但在一些情况下，在劳动力市场上会出现性别、年龄、民族等方面的岐视现象，这就限制了劳动力市场有效分配劳动力资源，违反了平等竞争原则。另一方面，优胜劣汰也是劳动力市场的无情法则。青年、妇女、残疾人长期失业者等群体在劳动力市场上处于不利地位。要求对这一特殊性群体进行有效的权益保护。但劳动力市场本身难以形成保护机制，这就需要政府通过就业政策维持公平的竞争秩序。制定专门措施，为这些群体参与市场竞争创造条件。
三、实现“九五”就业目标的保证条件
1.把解决劳动就业问题作为社会经济发展战略的重要目标。纵观世界，高失业和严重的就业不足越来越成为一种普遍的持续性现象。它所导致的直接后果是贫困、社会震荡和广泛的社会经济问题。为此，各国政府普遍认为， 应把促进就业作为政府经济和社会政策的重要目标。 1995年3月， 在丹麦首都哥本哈根召开的社会发展问题世界首脑会议上，各国政府首脑在会议上通过的《宣言》和《行动纲领》中就这一论点达成了共识。1995年6月，在以促进就业为主题的第82 届国际劳工大会上，各国劳工部长普遍认为，解决高失业和严重的就业不足问题是促进社会发展的当务之急。
我国从“九五”时期开始，将把积极拓宽就业渠道，妥善解决就业问题，列入国家社会经济发展计划。人力资源的开发利用和合理配置是就业工作的根本目标，也是实现我国经济持续健康发展的最根本最持久的动力。关键是地方各级政府也应把就业作为当地社会经济发展的重要目标，每年定期研究就业工作的情况和对策措施，并组织实施，努力增加劳动积累型工程和城乡基础设施的建设，使扩大就业与国家和地方安排的重点建设项目、社会公益工程相互配套，将增加就业岗位与促进经济增长、进行产业结构调整紧密结合，努力提高城乡就业率。
2.把失业率作为宏观调控的重要指标，建立失业预警和调控体系。在全国或某个地区失业率超过社会承受能力时，运用法律、经济、行政等手段进行调控，如通过实行多兼并、少破产限制企业过量裁员，安排老职工在企业内提前退养，增加保险金预防失业的费用，控制农村劳动力向城市盲目流动等措施，减轻失业对社会的震动。
建立失业的预警系统，以对付可能出现的失业危机。对我国这样一个人口和劳动力资源大国，大规模的失业是极为危险的。在市场经济条件下，劳动力需求主要依赖于劳动力市场调节，而劳动力市场是事后调节。为弥补劳动力市场的这一缺陷，有必要建立失业预警系统。失业预警系统由失业预测系统和失业预警线组成，当预测未来可能出现的失业超出预警线时，该系统发出警报，提醒政府应尽早采取对策措施，以缓解或消除可能发生的失业危机。在科学测定失业承受能力的基础上，建立三个层次的调控系统：第一层次，以财政、金融、税收、教育政策为核心，以长期就业和平衡地区就业压力为主要控制目标的基础宏观调控系统；第二层次，以就业服务手段和短期培训为核心，以就业困难群体为目标的中级宏观调控系统；第三层次，以失业保险和就业公共工程以及裁员政策为依托的终级调控系统。当预警系统警告后，即有针对性地进行宏观经济政策调整，如果基础调控系统和中级宏观调控系统调控效果不理想，就要启动终极调控系统。为保证调控系统的正常运行，应当建立下述相应的手段。（1）强制手段。如失业率达到危险的极限， 造成社会不稳定时，可授权某个部门实行强制手段，即通过行政命令方式暂行停止经济性裁员解雇，暂时停止受理企业破产申请，控制农村劳动力进城，允许部分人员提前退休等措施，以减少失业人员的产生和缓解就业压力。（2）建立失业应急基金。在失业人员大量增加的情况下， 失业保险基金可能入不敷出，无法保证失业者的生活，尤其是一些地区的经济结构单一，企业生产经营状况一旦恶化，就可能出现失业人员剧增的危机。因此，为对付可能出现的这种紧急情况，有必要建立一项全国性的失业应急基金。基金来源可以是多渠道的，包括国家财政、失业保险和其它方面。这项基金应是专款专用，即只用于应付紧急状态。（3）发展就业基地。为安置失业人员，提供暂时的就业机会， 应发展一批就业基地。一个城市可选择几个基地，一旦需要，政府可从失业应急基金中予以资助，以解决城市失业者的暂时就业问题。
3.完善就业立法，使就业工作纳入法制化轨道。“九五”期间，国家应依据《劳动法》，尽快制定就业促进法，将促进劳动就业的基本方针、政策用法律的形式确定下来。围绕就业促进法，制定一系列配套法规，建立劳动力市场运行规划，形成完善的就业法规体系，使就业工作有法可依，有章可循。
4.建立就业基金，保证就业资金的稳定投入。世界各国无一例外地对就业给予大量的资金投入。“八五。期间我国共安排了3600多万人就业，但中央和地方财政拨付的就业经费仅为11亿多元，人均30.5元，这是远远不够的。因此，“九五”期间，面对经济体制转轨条件下巨大的就业压力，可考虑建立财政拨付的就业经费，失业保险基金中的再就业费，以及社会各方面筹集的资金为来源的就业基金。主要用于扶持发展劳动密集型中小型企业吸收就业，扶助产业结构调整和重组过程中的职工生产自救和再就业，帮助困难地区开辟就业门路，帮助困难群体就业，发展公共就业服务事业和劳动力市场信息网络等。对就业基金要加强管理，严格制度，保证专款专用，建立优化资金投入产出的机制，努力提高资金周转率和使用效率。要广开就业资金渠道，实行集资、入股、带资就业等形式促进就业发展。
5.强化就业服务体系和功能。健全和运行有效的就业服务体系，对于落实各项就业政策，发挥劳动力市场的基础性作用，降低结构性、技术性和摩擦性失业具有直接的作用。因此，“九五”期间，应加大对就业服务体系建设的投入，发挥其捉进就业的功能。（1 ）就业服务体系应以促进就业为主线，职业介绍、就业训练、失业保险相互配合，发挥整体功能，提供从职业咨询到就业后信息反馈的全方位系列化服务。如若服务功能不健全，服务的各个环节配合不当，以及服务过程的中断，都无法实现就业的目的。（2）开展就业服务应增强市场意识、 服务意识。就业服务体系是劳动力市场的载体。在实现体制转变过程中，应克服“官方”、“官办”的做法和意识，变管理为服务。在就业服务体系运作过程中，应方便顾客（求职者与企业）进入就业服务系统，使他们立即得到有效的供求信息，得到必要的服务，从而实现相互选择。
各级政府应根据本地区的就业任务，完善就业服务机构，充实力量，提供必要的经费和工作设施保证就业工作顺利进行。健全职业介绍服务机构，规范中介行为，形成以公共职业介绍为主体，以社会、私人介绍为补充，覆盖城乡所有用人单位和全部求职者的服务网络。发展和完善就业训练基地，鼓励和支持社会各方面开展就业和转业训练，以提高城乡劳动力的素质，发展劳动服务企业，扩大吸收就业能力，吸纳安置企业富余人员。
6.动员全社会的力量支持就业工作。实现劳动者的充分就业是政府的职责，但绝非只是政府行为，更不能只是劳动部门的行为，需要动员社会各界的力量参与和支持。研究人员对社会经济生活的研究为政府决策当好参谋，政府各部门和各级工会组织，其他社团组织的协调配合，企业的积极性和劳动者自身就业观念的转变，就业本领的提高，都是促进就业工作顺利开展的重要条件。因此，政府必须作好宣传工作，动员社会各方面的力量参与就业工作，实现就业工作目标。
7.加强计划生育，控制人口增长。在人口政策上，计划生育工作的重点在农村，尤其是经济落后的老、少、边、穷地区，更要加强计划生育的管理工作，严格控制“二胎”，禁止“多胎”生育。同时，要重视加强对流动人口的计划生育管理工作，由输出地和输入地有关部门齐抓共管。此外，要大力宣传和普及优生优育知识，提高新一代的人口素质。
8.积极促进劳动力市场的发展和完善。（1 ）加快发展劳动力市场。随着我国就业体制改革的不断深入，市场就业机制正逐渐形成。在未来十年里，在促进就业市场化的过程中应当从两方面采取措施：一是要逐步将劳动力供求关系通过市场进行调节，逐渐放宽对国有企业因生产经营的客观需要而辞退职工的限制；二是要尽量缩小由国家安置就业的范围，不仅将大、中专毕业生推向市场竞争就业，而应创造条件逐步在退伍转业军人安置方面引入市场就业机制。此外，还应当尽快在劳动力流动方面打破城乡之间、地区之间、行业之间、所有制之间、干部工人之间以及其它社会身份之间的界限，为培育和发展全方位统一开放的劳动力市场创造条件。（2）建立现代化的劳动力市场信息网络系统， 提高劳动力市场的运行效率。劳动力市场作为配置劳动力资源的基础手段，要求通过劳动力供求信息的采集、发布、传递来实现供求双方的沟通，以期达到双向选择、合理配置劳动力资源的目的。建立劳动力市场信息渠道有大量的工作要做：首先，要在指导思想上把区、县作为建立劳动力市场的基本单位和信息渠道的基层单位。要将建立区县一级劳动部门的职业介绍机构作为基础工作，普遍建立县区中心职业介绍机构。其次，建立劳动力供求信息中心。达到这样的目标，除配备专职的信息采集人员外，还要从制度上保证其采集的信息的权威性，准确性。要从制度上完善失业人员和初次进入市场的劳动者的求职登记制度，同时，也应要求用人单位进行缺员登记。其三，完善劳动力供求信息的发布途径。实现信息共享和公开，以发挥劳动力供求信息引导职业选择、合理配置劳动力资源的作用。在有条件的地区，还应采取微机进行信息处理，并逐步在一个地区形成网络，为形成全国信息网打好基础。
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