科技政策的兴起及研究现状，本文主要内容关键词为：现状论文,政策论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要
本文从国家和科学技术关系的角度，讨论了科技体制化进程和科技政策的兴起，并评介了科技政策的研究现状。
关键词：科技政策 现状
1 国家和科学技术
1.1 科学技术的静态动态过程及其认识
国家与科学技术的关系是研究国家科技政策的一个基本前提。到目前为止，关于科学技术的定义从方法上可以分为静态和动态两种，静态的定义方法侧重于科学技术的结果即知识和产品，动态的定义方法则侧重于科学技术的组织和过程，即把科学技术作为一种组织化了的活动加以管照。前者从经典学术角度对科学技术进行了知识学的分类，后者则借助社会学手段对科学技术进行了结构性分析。不过任何一篇现代研究科学技术的论著都不会把这两种方法截然分开使用，研究者们都注意到了静、动方法的互补性，而且科学技术本身就存在于静与动的连续中。
实际上科学技术不论静态的成果还是动态的过程对国家来说都是重要资源，这种认识并不是一开始就存在的。当初，科学与哲学尚未分离、国家和宗教还混在一起时，科学并不受国家的欢迎。在科学通过实践证明自己的价值、国家通过革命摆脱僧侣的控制后，国家与科学才彼此认同。科学技术的自发发展阶段也象其它职业的自发发展阶段一样，要靠在市场上卖掉自己的产品求得生存和证明自己作为一种职业存在的可能性。1642年英国的《独占条例》作为专利法的雏形首先在世界上宣布了科学技术的商业意义，也就是说，在受到国家青睐之前科学技术已经证明自己可以作为一种职业在市场竞争中生存和成长。其后，随着科学技术在寻找市场的活动以及由这种活动所引起的战争中作用的增大，国家认识到科学技术的重要性并开始了对科学的奖励和资助。使国家和科学技术彻底走到一起的是决定国家命运的战争，特别是充分体现了科学技术力量的第二次世界大战。以二战为转机，政府成了最大的科学技术研究经费提供者，而且政府提供的经费的绝大部分的性质也由原来的奖励和资助变成了基于回报期待的投资。到50年代中期，主要国家的科研集中在以军事为主的战略领域，50年代中期以后，大多数国家开始在经济领域投入大量科研经费，也就是说，为了提高工业产品的国际竞争力，各国政府都强化了作为国家财产的基础研究。
以美国为例。1940年政府的科研投资仅占科研投资总额的20%，而其中的30%归军方支配。但是以第二年美国介入第二次世界大战为契机，形成了国家主导、军事中心的科研投资结构，这种结构一直持续到50年代末。从50年代的统计数据看，政府的科研投资占国内科研总投资的60%到70%，其中的80%到90%由军方使用。进入60年代，国家主导、军事中心的科研投资结构开始改变。到70年代，科研总投资的国家负担降为50%，军方使用的比率也降为50%。产生这样变化的背景是，越南战争后军费开支的全面削减，和苏联卫星发射成功冲击引发的非军事研究经费的大幅度增加。1981年在里根政府“强大的美国”的口号引导下，科研投资出现了向50年代的科研投资结构回归的趋势。1991年冷战结束，美国再次调整科研投资结构，把投资重点放到经济建设上，以求重新夺回经济霸主地位。不过，不论投资结构如何改变，依靠科技进步提高军事实力和经济实力的国家理念自形成以来一直没有改变〔1〕。
另一方面，在国家成为科学技术的强有力的投资者和科学技术的研究经费主要来自国家之后，科学技术在很大程度上变成了国家的事业，相应地其伦理规范也就与默顿的公有性、普遍主义、超越利害、系统的怀疑主义的四条戒律发生了悖离。在资源有限和对有限资源竞争的国际环境下，基于国家的独立主权原则，作为国家事业的科学技术显示了向竞争对手保密的倾向。如果说在今天的科技界还留有默顿规范的影子，那也只能在培养科学技术后继者的大学教育和科学技术研究者同行之间的信息交流的形式上看到。即便是用国际学术界通用的语言撰写论文公开发表，也是为了取得发现发明的优先权。尽管对优先权学术界有其自己的解释，但更普遍的解释是和国家利益至少是和国家名誉联系在一起的。
科学技术就其内容的合理性来说具有国际意义，但从其能带来的实际效果来看，科学技术到现在不能、而且在可以预见的将来也不可能彻底摆脱国界的束缚。冷战结束之前，作为国家事业的科学技术，由于科学的理论成果和实用技术的密切交错，技术和产品的国际间流动受到了意识形态的严格控制，这点从巴黎统筹条约的存在和其对东芝事件的处理上可以清楚看出，而从80年代初期美国大抓日本工业间谍的事件上还可以看出即便是意识形态同构的国家之间，科学技术上的优势也非力保不可。
1.2 科学技术的体制化
科学技术由一种自发存在的职业演变为国家事业的过程通常被称为科学技术的体制化〔2〕， 而变为国家事业的科学技术也就被称为体制化了的科学技术，科学技术的体制化是建立在科学技术实用论基础之上的，即科学技术可以帮助国家在国际社会中提高自己的自主性、影响力和经济上的相对优势，也就是说，科学技术可以而且能够为国家的战略目标作出贡献，国家可以利用科学技术的能力实现自己的目的并基于这样的期待向科学技术进行投资，从中不难看出在国家和科学技术之间市场经济的“投入—产出”规律在起着作用。不过在非常时期和特定领域，比如战争时期和军事领域，国家会本着独立和安全优先的原则，动用权力手段突破经济规律的界限，对科学技术进行非经济性的投入，其产出自然也就不能以经济标准来衡量了。
科学技术对于国家至少有着军事的、经济的社会文化的三种意义。在核和平的冷战时期，科学技术与国家结成了军事意义上的命运共同体；冷战解体后，环境问题成了世界各国面临的共同问题，在处理环境问题上的科技合作，不妨看做是科学技术又回到了原点，即回到了人与自然的矛盾中，现在不得不面对被破坏了平衡的自然界面前，人类再度联手，科学技术的社会主义意义也将会受到更大的重视。
如果看到军事不过是经济的继续、文化大多依附经济而扩散的话，那么科学技术对于国家的意义主要体现在经济上。苏联的解体在很大程度上可以归结于科学技术在军事上的过多投入严重影响了科学技术在经济上的投入，使得经济产出不能满足国家和人民的发展性需求，导致整个系统的崩溃。宏观经济学认为，在对生产系统投入中，技术投入的效益最大，技术革新带来生产提高经济发展，从而加强综合国力。在目前相对和平的国际条件下，各国都会把科学技术调整到发展经济的方向上来。
在科技体制化的意义上说，国家的科学技术政策就是国家与科学技术关系的政策表现。由于科学技术对国家的重大意义的存在，国家的科学技术政策也就必须从应用和培养加以界定。所以国家科学技术政策可以定义为国家 1）为实现既定的战略目标对科技资源的分配和组织； 和 2）为提高国家科学技术水平对科技资源的涵养和培育。
2 历史的回顾
2.1 科技政策早期的认识与发展
虽然科学技术政策作为规范用语直到1963年才被学术界正式使用〔3〕，但国家介入科技领域、 以政策方式管理科学技术却可以追溯到法国大革命。
法国大革命后期的1796年诞生的法国综合工科学院是政府与学术界关系的转折点。在此之前的大学大都由教会主持，法国大革命后期为了在军事上打败欧洲封建势力，拿破仑创建了以炮兵和土木工程为基干转业的综合工科学院，学院产生了以拉普拉斯及其研究成果为代表的一大批优秀的科学家工程师和影响深远的学术贡献。法国的成功影响到英国和德国，19世纪初期这两个国家的政策开始推进大学里科学讲座教师的职业化和科学技术教育机构的独立化。到19世纪后期，在市场和国家的合力的作用下，科学研究技术开发开始作为一种职业在西方社会得到了承认。英国产业革命带来的经济跃进和法国大革命引发的国家科学的振兴，使大多数国家都认识到科学技术是创造财富的重要手段，随之而来的是基于这种认识的行动，即这些国家的政府采取了象创建国立研究所、补助学术团体、完善科技教育机构等支援科学技术事业的措施。
2.2 一战的促进和二战后国家在科技政策发展中的作用
然而在没有得到专门的行政体制的保障以前还不能认定这些措施已经被纳入了国家的政策体系，专门的国家科技行政体制到1914年的第一次世界大战才问世，世界最早的国家科技行政机构英国的科学技术部和美国的国家研究委员会都成立于一战中期的1916年，两者都是为促进军事科学技术和科学技术在军事上的应用而设立的，特别是后者的作用作为政府对科技活动进行组织的尝试为美国在30年代经济大危机和40年代二战中实行国家科技总动员积累了重要的经验〔4〕。30 年代为打破笼罩西方世界的经济危机，美国设立了总统科学咨询审议会，试图借助科学技术手段解决失业问题，国家资源委员会发表的报告《研究——国家的资源》第一次把科学技术放在国家的政策框架中加以评述。
第二次大战爆发后的1940年美国政府设立了国防研究委员会，执行武器开发的协调和援助工作，第二年在这个委员会的下面设置了以西屋电气公司工程师布什为局长的科学研究开发局，政府的科研经费主要通过这个局以委托研究契约的方式流入大学和企业。这个局的另一项不容忽视的工作是直接介入了研制原子弹的曼哈顿工程，该局在1945年7 月向总统提交的报告《科学，没有边界的前沿》则成了美国战后科技政策的思维起点。而曼哈顿工程，不论其组织形式还是作为其结果的原子弹都使国家与科学的关系发生了深刻的改变，并形成开了战后国家组织大规模科研项目的先河，原子弹则开辟了一个新的时代，在这个时代里，“核”成了国际关系的主要支柱。
和布什报告一起构成美国科技政策理论框架的另一份是以斯德尔曼为主席的美国总统科学研究审议会发表的题为《科学与公共政策》的报告。报告在指出基础科学研究是国家的宝贵资源的同时，更进一步强调国家科技政策的综合性和国家在各种研究活动的协调作用。这两份报告都建议设立由国家统一掌管的科学基金以有效地推进国家科技政策的实施，这个建议经过长达5年的争论，终于于1950年付诸实践， 即美国国家基金会（NSF）问世。 其他主要国家的科技政策和科技体制也大多在二战期间起步，在战后得到强化的。
二战后世界各主要国家强化科技政策和科技体制的直接原因就是在提高本国的经济和军事双重意义上的国际竞争力，而以美苏为主的冷战结构又为之提供了浓厚的意识形态色彩。1957年苏联人造卫星发射成功给西方世界带来严重冲击，作为对策，同年11月艾森豪威尔设置了总统科学技术特别助理，把1951年设立的科学咨询委员会升格为总统科学技术咨询委员会，充当总统私人顾问角色，紧接着第二年成立了总统科学技术特别助理为首的由18名优秀科学技术专家组成的联邦科学技术会议，负责产官学协作的调整。也就在这一年，后来变为美国科研主要推进机构的美国航天局（NASA）成立了。航天局把原来分属于陆海空的宇宙开发项目一元化，以图在空间军备竞争中与苏联一决胜负。随后，西方各国也纷纷行动起来。法国1958 年成立了科学技术研究总务部， 英国1959年成立了科学部，西德1962年成立了科学研究部。1962年美国为加强科技政策的协调性，设立了由总统科学技术特别助理负责的总统办公室科学技术局，3年以后苏联成立了科学技术委员会。 这些行政机构为密切国家与科技的联系提供了有力的保障，实际上也有效地推动了科学技术的发展，而且在单一的军事目标的引导下，使科学技术变得庞大化。这个时期完成的阿波罗计划动用30万人、耗资200亿美元、费时6年才取得成功。这样庞大的项目其意义显然远远超出了项目本身，从那以后，“庞大”成了用来描述现代科技的常用词汇之一。
以优先发展军事技术带动一般的工业技术、推动经济发展是当时典型的国家思维方式。像国家以安全的名义发展军事技术可以忽略经济成本那样，市场机制在利润最大的原则下刺激工业技术也忽略了环境成本，结果以环境问题为起因开始了对科技和科技政策的反思。1971年经济发展联合组织OECD发表的《科学·成长·社会——一种新观念》研究报告，劝告各国政府应该把提高生活质量和社会福利而不是盲目地追求经济发展作为国家科技政策的重点。1972年美国议会通过了技术评价法案并在这个法案的基础上成立了技术评价局OTA， 对科技进行全方位的评价。至此，美国关于科学技术的行政机构已基本健全，也是世界上最早的国家科技行政体制。
3 科学技术政策的研究
学术界研究科技政策的奠基性著作是J.D.贝尔纳的《科学的社会功能》（1939）。尽管这本书没有明确地定义科学技术政策概念，但富有预见性地讨论了今天科技政策研究者所关心的大多数问题。把贝尔纳概述性的思想深化了的是D.普赖斯的《小科学·大科学》（1963），在这本书中普赖斯提倡的科学计量学和科学的科学的方法和思想成为后来科技政策研究方法论的基础。科技政策研究方法论的另一个来源是T.库恩的《科学革命的结构》（1962），其中的范式和科学共同体概念给科技政策研究者们以很大的启发。
最早开始科技政策研究的组织是成立于1963年的OECD的科学技术政策委员会，该委员会的主要工作是观察各国的科技政策和基础研究状况、统计各国政府的科研投资等，其成果以“The Research Policy ”为主题的系列报告从1972年开始发行。尽管这个委员会的经费来自OECD，但原则上对研究结果实行参加者负责制及追求研究活动的自由性和研究结论的客观性。这种方式至少在形式上保障了研究者的思想的活跃，使得委员会的研究者们向科技政策研究贡献了许多有价值的思想，如适当技术思想、科技决策的公众参与思想等。不过，由于参加者们大多与本国政府有着行政上的联系，他们经常受到本国政府和OECD这种组织性质的掣肘；作为带有发达国家价值背景的人，他们的研究结论常常受到本国疑。
与OECD科学技术委员会带有发达国家行政色彩的研究相对的是强调研究独立性的英国萨塞库斯大学成立于1966 年的科学政策研究小组（ Science Policy Research Unit of Sussex,SPRU），1972年开始编辑出版《Research Policy》学术刊物， 因坚持科技政策研究和教育并重而著称。其研究课题分为1）工业技术革新；2）能源政策；3 ）技术管理；4）科学政策与研究发展；5）信息与通讯技术；6 ）政府技术政策；7）新技术人力资源与熟练劳动力；8）发展中国家；9 ）军事技术与武器削减等9个主题，经费来自政府和基金会〔5〕。以C.弗里曼为代表的现实批判主义的观点在学术界颇受好评，80年代后期以来SPRU却因经费而陷入困境。
和SPRU风格颇为相似的是瑞典伦特大学的研究政策研究所，这两个研究所曾在微电子技术等领域进行过合作。不同的是，SPRU继承了从贝尔纳开始的英国知识分子的对国家科技政策的批判的传统，而瑞典作为一个高福利国家，学术界的知识分子和政府的行政官员有着很多信息和人事交流的机会，与SPRU的批判精神相比，他更多的是参与意识。值得注意的是，该所对发展中国家的科技问题极为关注，早在1979年联合国“面向发展的科学技术大会”上就指出了发达国家的微电子技术对发展中国家适当技术的威胁〔6〕。
对发展中国家科技政策的研究，印度的国家科学技术与发展研究所NISTADS （National Institute of Science,Technology
&Development Studies）的工作很引人注目， 他的研究也深受贝尔纳传统的影响，其创始人A.拉马在英国留学期间由生化学研究转向科技政策研究并接受了贝尔纳的思想， 回国后于1980 年创立了这个研究所。 NISTADS的主要观点是强调发展中国家的综合发展性〔7〕。
1988年设立的日本科学技术政策研究所，该所是目前世界上最活跃的研究组织之一，它的开放的组织形式吸引了各个领域的科技政策研究者。在研究内容上，主要以日本科学技术问题为主，尤其注意日本科技结构及国际形式的变化对其产生的影响。在研究方法上，这个所更强调事实和数据的调查，这个特点和它的前身资源调查研究所的传统不无关系。
现在国际性的科学技术政策专门研究机构是1974年东京国际科学史学会会议上，经普赖斯提议在国际科学史学会下设的科学政策研究评议会，普赖斯本人被选为该评议会的第一任会长。这个组织原本旨在对科学史家提供一个论坛，后来因有大量的关心科技与社会关系的成员的加入，逐渐地开始独立活动，第二代会长德劳西·尼尔金本人就是社区运动专家而不是科学史家了。
科学技术政策作为一门综合性应用领域，与众多的学科有着密切的联系。与科学技术哲学、科学技术社会学、STS、科学技术教育研究、 行政学、政策学等的联系自不用说，与经济学、管理学、人类文化学、社会学、国家学、国际关系学、军事学等的联系也不容忽视。特别是环境问题变得紧迫以来，通过建立新的发展观解决环境问题的呼声越来越高，在新的发展观中，科学技术和科学技术政策该处于什么样的位置、扮演什么样的角色也应该给与适当的分析。
收稿日期：1997-01-15