关于理顺党政关系问题的再思考，本文主要内容关键词为：党政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
执政党与国家政权机构的关系，就是我们通常所谓的党政关系。区分执政党与国家政权机构的职责和权力范围，让二者各司其职、协调运转，即理顺党政关系，是过去20年里我们进行政治体制改革的重要内容。客观地说，改革20年来我国政制中党政不分，以党代政的状况有了显著的改变。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，如何坚持党的领导，改善党的领导，即继续理顺党政关系的问题不仅被重新提出，而且具有了许多过去我们不曾涉及的新内涵。因为，过去我们为理顺党政关系所做的种种调整，都是为了适合计划经济、或以计划经济为主体的经济运行机制的，而市场经济的运行机制、运行规则完全不同于计划经济。构建适合社会主义市场经济体制的党政关系，特别是改革党的领导体制，既是建立社会主义市场经济的需要，又是社会主义市场经济平稳运行的保证。而现在将理顺党政关系的工作再次推向深入，并非易事。如果说进行前一阶段的政治体制改革时，还有其他社会主义国家曾经进行过的改革经验可以借鉴，那么，今后我们进行的改革则将是没有前例可循的。
各社会主义国家在70多年的历程中已在理顺党政领导体制方面做了大量的探索
既要坚持和发展民主政治，又要坚持共产党的绝对领导权，怎样才能周全？实际上这是无产阶级政权从诞生之后就一直面对的重大问题。在过去的70多年中，前苏联东欧各社会主义国家在这方面做了大量的理论探索和有益的实践尝试，并形成了一些原则共识。
列宁在世时，曾有针对性地提出了处理党政关系的基本原则。十月革命后，随着党在国家政治生活中核心领导地位的确立，党政不分，以党代政的现象在苏维埃俄国普遍蔓延并日益严重。其突出的表现形式，一是领导人党政兼职过多。如中央政治局委员斯大林不仅担任党的组织局委员，还同时在苏维埃中兼任民族事务人民委员、工农检查院人民委员、以及其他十几个专门委员会委员的职务。党的组织局的其他成员也都在苏维埃中兼任着多个职务。二是党对行政事务包揽过多。当时在加强党的劳动的思想指导下，出现了事无巨细都由中央“拍板”的状况。列宁批评说：甚至一些最琐碎和最枯燥无味的问题，比如调拨运粮车皮、审批教授出国，这样的问题都要提交政治局或中央全会讨论，（注：《列宁文稿》第3卷，第347页，人民出版社，1978年。）党陷入了琐碎行政事务的泥潭，实际上是削弱了党的领导。在这样的背景下，列宁敏感到理顺党政关系的重要，并提出了处理党政关系的基本原则。列宁认为，应明确划分党政职能，制定党政相互关系的法律准则，以防止党政工作相互干扰，或出现以党代政的现象。这就是我们在俄共（布）第八次代表大会的决议中看到的两段文字：“无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来，这种混淆会带来极危险的后果。”“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃。”（注：《苏共中央决议汇编》第1分册，第571页，人民出版社，1964年。）列宁没有来得及将自己的这些认识和设想具体化和深化。在他之后，由于主客观多种原因，“党政不分”、“以党代政”还是成为了社会主义国家的“通病”。
二战以后，前苏联各社会主义国家在历次改革中，都将改革党政领导体制放到了重要的地位。至80年代中期，它们在改革实践的基础上，在理顺党政关系问题上已形成了一些原则共识。在苏联，1954年至1964年赫鲁晓夫执政期间，对斯大林时期建立的高度集权的政治体制进行了大刀阔斧的改革。在党政关系方面，赫鲁晓夫主张把党政最高职务分开。他要求当时的部长会议主席马林科夫辞去苏共中央书记处书记的职务。后来，他对受苏联控制的东欧国家也提出了同样的要求。不过，赫鲁晓夫并未能将这项改革坚持到底。1958年以后，权欲膨胀的赫氏将部长会议主席和中央第一书记的桂冠同时戴到了自己的头上。由于这个原因，接替赫鲁晓夫的勃列日涅夫重新强调党政最高职务的分开。1964年10月，苏共中央全会通过了部长会议主席和中央第一书记的职务“永远分离，不得兼任”的决议。进入70年代，苏联又先后采取了一些加强苏维埃地位的作法，可是力度过小，以党代政还是苏联政体的基本弊病。80年代中期苏联再次进行改革时，对坚持党的领导作了明确的规定。苏共二十七大政治报告指出：“党实施政治领导，确定发展总前景，制定社会经济生活领域和精神生活领域的主要任务，负责干部的选拔、配备和总监督，至于解决具体经济问题和社会文化问题的途径和方法，那么，每一个管理机关、劳动集体和经济干部都有广泛的选择自由。”可见，解体前，苏联在怎样坚持党的领导，怎样区分党政职能的问题上，是有了明晰的认识的。
前东欧国家也在历次改革中将理顺党政关系放到了重要位置。匈牙利的党政关系改革是从50年代后期开始的。他们采取了一系列措施，逐步实行了党政分工，并通过法律的制定建立起相应的制度。对此，卡达尔总结说：“今天在我们国家，党的领导作用体现在党提出并规定建设工作的主要方针：使非党群众和全国劳动人民相信其正确性，动员他们去执行这些方针并在执行过程中进行监督。”（注：卡达尔：《论匈牙利社会主义建设》第359页，人民出版社，1984年。 ）保加利亚共产党在60年代就提出，要提高党的领导的科学性，党不得对国家行政工作进行包办代替。1971年，保共在十大通过的党纲中规定：要始终不渝地划清党的政治领导和社会管理体制其他环节的界限。80年代，保共在十二大和十三大上都强调：反对由党委和党的工作者剥夺政府和社会机构的职能、任务和权利的行为。波兰统一工人党在经过几个阶段的改革后，也对坚持党的领导有了清楚的认识。他们在自己的纲领中提出：“党的作用是——服务作用、指导作用和领导作用。”（注：《共运资料选择》第7页，1987年第2期。）此时，罗马尼亚共产党在关于党政分开问题上也实现了大致相同的认识：“党在我们社会主义社会中的领导作用，在任何情况下都不取代国家机构，都不以任何形式缩小国家机构对法律、对人民的责任。党的机构不应该取代国家机构，相反，应该尽一切努力，增强国家的作用，使国家机构自上而下顺利地进行工作。”（注：《齐奥塞斯库选集（1981—1983）》第133页，人民出版社， 1984年。）
尽管前苏东各国未能进一步调整党政关系，但它都先后程度不同地从本国改革实践中明确了这样几点：（1 ）社会主义国家坚持党的领导，不等于党要取代政府包揽一切。（2 ）应划清党的职能与国家机构职能的界限，在坚持党的领导的同时，保证国家机构正常行使其职能。（3）党对国家实行政治领导，即确定国家发展的总方针，同时， 负责国家干部的选拔、配备和监督。（4）党的活动应纳入法律的轨道。 这些认识对我国进行的政治体制改革具有直接的借鉴意义。
中国的政治体制改革从理顺党政关系入手，也要因理顺党政关系而深化
邓小平在中国走上改革道路之初的1980年，就提出了理顺党政关系的问题。邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话中指出：要“着手解决党政不分、以党代政的问题”。要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”（注：《邓小平文选（1975—1982）》第281页、第299页，人民出版社，1983 年。 ）至1987年党的十三大召开，我们在调整政府经济职能时，相应调整了党政关系，并在吸取国际共产主义运动经验教训的基础上，将这些改革的实践上升为理性的认识。1987年中国共产党的十三大政治报告第一次系统阐述了这个认识。
十三大在提出实行政治体制改革的措施中，第一项就是“实行党政分开”，并指出这是政治体制改革的关键。十三大政治报告说：党政分开即党政职能分开。党应当在宪法和法律的范围内活动。党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程度变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法、机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，作到各司其职，并且逐步走向制度化。中央、地方、基层的情况不同，实行党政分开的具体方式也应有所不同。
现在又是十年过去了，理顺党政关系的改革成果已在众多领域以制度或规定、甚至法律的形式固定下来。如宪法和党章中明确规定党的领导是政治领导、思想领导和组织领导；确定并实行了经过法定程序把党对国家重大事务的主张变成国家意志的领导方式；明确了多党合作的要求、基本方针和主要内容、形式；确立了党委领导下的行政首长负责制；实行了党管干部的制度；实行了监督党员领导干部和党的各级领导机关的纪律检查制度等。实事求是地说，改革以前那种党政不分，以党代政的弊端已得到了显著的克服。
党的十四大建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，又对我们理顺党政关系提出了新的要求。我国现行的党政领导体制是在计划经济的体制下形成的，或者说是在从计划经济向市场经济转轨的过程中形成的，所以不可避免地带有深刻的计划经济的烙印。党的十四大以来，我们对实现政府职能转变的问题给予了较多的关注，并在一定程度上形成了比较明确的认识，采取和正在采取力度较大的改革措施。相比较之下，对在市场经济条件下如何坚持党的领导问题则相对研究不够。现在随着改革的深入，社会主义市场经济体制的逐步建立，将理顺党政关系的改革推向深层次，对现有的党政关系，尤其是党的领导体制进行重大改革的问题，已成为我们无法回避，也不应回避的重大课题。
既要建立市场经济体制，又要坚持社会主义的发展方向，坚持工人阶级执政党的绝对领导地位。解决这个问题在具体的方式、方法上，我们是没有前例可循的。作为社会主义国家，我们也绝不可能去套用世界上发达、完善的市场经济国家的党政关系、政党制度，一切只能靠我们自己在改革的实践中进行探索。
市场经济体制对理顺党政关系的原则要求
马克思主义认为，在经济与政治的关系中，经济永远是主导作用的一方，所以，党政关系必须服从市场经济运行机制的需要。同时，由于市场经济条件下的政府职能及其运作方式，是相对明确和固定的，在建立符合市场经济的党政关系中，改革党的领导体制就应是主要方面。党的领导体制要符合市场经济体制的原则要求，也要符合我们的基本国情。
1、党的领导体制要符合精简、统一、效能的原则。
党的十五大政治报告中所说的机构庞大，人员臃肿，官僚主义严重的现象，其实不仅存在于政府机关，也存在于党的机关。市场经济体制要求行政机构精简、统一、效能，党务机构也不能站在这个要求之外。第一，在我国，“机关”不是行政机构的专用名词，而是党政机构合用的一个特殊概念。在计算机构编制时，党政工作机构也是统一计算的。九届人大前的机构设置是在1993年调整机构以后形成的，其基本格局是，各级行政人员约占党政机关人员总数的80%左右，党委机关人员占12%左右，如行政机构及其人员按近50%的比例数精简、分流，而党委机关及其人员维持不动，结果会是怎样的？第二，在我国，现有党的领导体制与社会主义市场经济体制的要求不适应，还表现在党政机构的职能是交叉的，所以光靠减员也未必能达到增效的目的。比如对干部（包括非领导职务公务员）的管理，一般是由党委的组织部和政府的人事部共同进行的。对不同部门的领导干部的管理，还要汇同党委对口部门一起进行，组织部与政法委一起管理公、检、法、司系统的干部；组织部与宣传部一起管理教、科、文、宣系统的干部；组织部与统战部一起管理民主党派、群团组织中的干部等等。在实际工作中，双重或多重的领导体制是会直接影响效率的。第三，现在，从中央到地方的各级政府都是实行的党委领导下的行政首长负责制，即行政首长是本部门的法定代理人或直接就是法人代表，但现行领导体制又决定了本部门的实际最高决策权不在行政首长，统一和明确行政首长的责任和权力也是建立市场经济体制的要求。第四，党的十五大政治报告中已肯定，非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，那么，在日益增多的非公有制经济企业中坚持党的领导，就成为全新的课题。
2、改善党的领导要符合中国的基本国情， 要服从稳定的需要，但也要积极推进。
要改善现有的党的领导体制，必须慎重推进，积极推进。这是我国的基本国情和改革的需求决定的。中国的最基本国情就是现在正处在社会主义的初级阶段，也就是说，在当前和今后相当长的一段时间里，我国还是一个农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国；是自然经济和半自然经济占很大比重；文盲半文盲人口占很大比重、科技教育文化落后；贫困人口占很大比重、人民生活水平比较低；地区经济文化很不平衡……这样的不发达状态必定使我们的党政领导体制在相当长的一段时间里保留现有体制的许多形式。第一，生产方式的落后，决定了大多数民众的政治意识落后，尤其缺乏主体意识。服从与从众政治心理的广泛存在，使我们不得不在相当一段时间里既推进民主，又强调领导者个人的核心地位。这是我们在改善党的领导时必须尊重的现实。第二，社会主义初级阶段是多种所有制形式共同发展的阶段，多种所有制的存在又必然产生多种利益群体，所以多个民主党派共存，坚持中国共产党领导的多党合作制仍应是最佳的选择，问题是要将人民政协制度做法律上的定位。即我们现在理论上将政协组织定位在“统一战线的组织形式”上，而实践中却将其与国家权力机关并列，这是需要由法律来规范的。第三，为了保持政局稳定，我们的政治体制改革，包括党的领导体制改革的步子不能过快，不能影响稳定的大局，但也不能过慢。相对滞后是要制约经济的发展，制约市场经济体制的建立的。所以，一定要按市场经济的要求积极推进改善党的领导的工作。
总之，我们理顺党政关系的改革任务还远未完成，而且，构建适合社会主义市场经济体制的党政领导体制的问题，是一个牵一发而动全身的敏感问题，重大问题。解决它只能是一个过程，而不是一朝一夕就可以完成的工作。要给予其应有的重视，又要给予其特别的慎重。
收稿日期：1999.3.16