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中图分类号：DF431 文献标识码：A 文章编号：1001-2397(2013)01-0085-14
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.01.08
预算法律制度是现代国家公共财政的制度载体和游戏规则，其科学与完备程度直接关系着国家公共财政体制的建设进程和法治化水平。《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)自1995年生效实施以来，在规范预算行为、调整预算关系、强化预算监督等方面发挥的重要作用是有目共睹的，但距离我国公共财政体制改革目标的实现和预算运行法治化的要求仍存较大差距。因此，适时修订《预算法》，改革与完善我国预算法律制度，不仅是近些年来诸多专家学者的理论思考和理性追求，还正在内化为广大社会公众的现实诉愿与感性呐喊。十一届全国人大常委会对于《预算法》修正案的两次审议和向社会公开征求意见，预示着该法的修改步入快车道，但最终修改通过的《预算法》能否全面回应社会诉求，切实解决政府预算中的现实问题，有效助推我国预算法治的改革与发展，我们仍需拭目以待。在笔者看来，尽管预算所涉法律问题是多方面的、复杂的，但归结起来主要呈现为合法性保障和效率性评判问题。前者着眼于预算收支活动的程序与控制，后者看重的是预算资金使用的效率和效果；前者较多关注公共资源分配的民主与政治意义，后者更多偏重于公共资源配置的效益与经济价值。20世纪以来，发端于美国的“绩效预算”改革与实践，已经做出了以传统预算制度系统为基础，以绩效评价为切入点，寻求在资源分配与预算成果之间建立某种关联的改革探索与制度实践，并呈谨慎乐观之愿景。在我国，《预算法》(征求意见稿)第9条关于“讲求绩效”的原则规定，同样传递出理论界和立法机关对于绩效预算理论认知与原则确认的愿望。但是，如何将这一原则规定落到实处，能否在总结我国实行预算绩效管理有益经验的基础上，实现绩效预算与传统预算制度的有效对接，进而探索形成一套适应中国国情的绩效预算制度体系，仍是一个需要深入研究与探索的重要法律课题。
一、绩效预算的内涵揭示及其制度实践
(一)绩效预算的内涵揭示
绩效预算(performance budgeting)是西方发达国家在新公共管理理念和财政民主化背景下，追求政府资金效率的一种预算管理方式。它通过设定有意义的绩效目标、衡量进展情况、为决策者在配置有限资源和审议优先次序时提供信息，从而在公共服务中创造价值[1]。与传统预算模式相比，绩效预算为预算流程注入了理性因子，呈现出以下特征：
1.以结果为导向
长期以来，世界各国奉行的是一种投入导向型的政府预算模式，其突出强调的是预算管理的资金分配职能，即政府支配了多少资金，投放到了哪些领域，哪些社会群体享用了财政资金。这种模式追求一种政治效果或遵从绩效，主要关注预算支出的民主性和合法性，并不考虑或并不重视财政资金投入的实际效果和结果。与此不同，绩效预算则把政府预算视为投入与产出的过程，并认为这一过程要以结果为导向；它把预算的产出和结果区分开来，把产出界定为投入的直接成果，把结果界定为这些产出所带来的社会后果；它要求政府的预算报告不仅要清楚地说明政府资金使用了多少，产出了什么，而且还要说明取得了什么社会效果。
2.以绩效评价为关键
推行绩效预算的目的在于建立投入与结果之间的关联性，但在将资源与成效相关联之前，政府需要系统地采集与成本和绩效有关的可靠、一致、完整且可比较的信息。因此，建立起一种科学有效的绩效评价机制，即一种对公共部门资源利用、产出之生产以及预期结果之达成等有关信息的系统收集、分析和报告的制度和流程，进而透过一组指标，来衡量政府活动的产出和结果实现的程度[2]，对于能否真正施行绩效预算制度具有至关重要的意义。在实践中，绩效评价也常常成为各国推行绩效预算改革时遭遇的最突出薄弱环节，因为绩效评价面临着评价指标的恰当选取、评价标准和方法的科学确立、绩效信息的有效供给和合理运用等诸多现实问题的困扰。
3.以分权为激励
预算管理权限的划分始终是预算法律制度的核心问题，权力过于集中或分散，均容易导致财政资金配置失衡。在传统的投入导向型预算模式下，尽管在建立多层级预算管理体系的同时，立法机关也在逐步强化预算监管，但在实际运行中，预算管理权还是过多地集中在了行政管理体系的顶层，预算单位有效利用预算资源的积极性和主动性被抑制，不同预算单位之间的预算利益冲突以及由此引致的逆向选择行为和后果常常被这种表面上的规范化所掩盖。绩效预算在本质上属于分权化改革。采行绩效预算，要求预算单位根据政府绩效来编制和执行预算，实质上加大了预算单位的预算管理自主权，有助于发挥其预算管理的主动性和创造性。当预算单位成为绩效评价主体后，会把政府绩效与预算资源的争取自觉结合起来，在预算执行过程中也会主动有效地配置资源，以达到提高预算资源使用效率的目的。
4.以监督和责任为约束
在预算分权的同时，当然离不开预算监督和责任的约束。与投入导向型预算制度不同，绩效预算使资源投入与政府行为的产出和效果联系起来，大大提高了政府运行的透明度，不仅使政府内部的管理者能够准确把握其工作的优劣状态，政府绩效报告还可以成为广大社会公众评价和监督政府的一个基本依据。同时，绩效预算还进一步细化了责任关系，即在赋予中下层预算管理者更大支出自主权的同时，又通过绩效评价指标明晰预算单位的预算义务，要求其为预算执行的结果负责。这将有助于改变传统预算模式下支出机构官僚预算最大化的动机，拟制其“要钱”和“花钱”的冲动。
(二)绩效预算的制度实践
绩效预算理念肇始于20世纪初叶的美国，30年代被田纳西流域管理局和美国农业部采纳，1949年在全国推行，但在70和80年代，绩效预算却处于被忽视的地位。20世纪80年代后期，为了提高政府运行效率、缩减支出、控制赤字规模，澳大利亚和新西兰率先开始绩效管理或预算改革，美国、加拿大、法国、荷兰、英国、德国等大多数发达国家以及马来西亚等部分发展中国家也相继开始绩效预算的改革探索与制度实践，从而形成了绩效预算改革的新潮流。
1.市场化趋向的政府改革——绩效预算的改革背景
自20世纪80年代开始，以经合组织(OECD)成员国为代表的西方发达国家相继掀起了一场以“新公共管理理论”为理论基础，以预算制度改革为核心的、市场化取向的政府改革运动。在传统的政府治理框架和投入导向型预算模式下，政府运行表现出低效率、无效益、浪费严重等问题，以及由此引致的经济停滞、财政困难、信任危机等，是各国推行绩效预算的直接动因。无论是早期绩效预算的浅尝辄止，还是目前新绩效预算的卓有成效，都具有直接而鲜明的经济目标，即通过重新构造公共预算和财政管理体制，使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值[3]。
2.立法活动的及时跟进——绩效预算的制度保障
制度变革离不开立法的确认与保障，完备的法律制度体系有助于保障绩效预算改革预期的顺利实现。具有合法性的绩效预算制度改革比较容易获得社会公众的认可、支持和协作配合，有助于减少改革阻力、节约改革成本、推进改革速度[4]。这不仅是美国早期开展预算改革的经验教训，而且是西方发达国家进行新绩效预算改革时的共同做法。在美国，早期因为忽视了立法机关的参与，致使绩效预算改革陷入停滞，而1993年《政府绩效和成果法案》的出台则开启了绩效预算改革的新篇章。新西兰作为预算改革的先行者，正是1986年《国有部门法案》、1989年《公共财政法案》和1994年《财政责任法案》等法案建构了中央政府推行绩效预算改革的基础。当然，绩效预算改革对立法的需求在更大程度上依赖于一国的法律传统和公共管理体制而不是改革者的主观愿望[5]。
3.权责发生制的适时引入——绩效预算的会计核算
权责发生制是与传统预算的收付实现制相对应的一种会计核算方法，它要求本期已经实现的收益和已经发生的费用，不论款项是否收付，均应该作为本期的应税所得和应扣除费用。相应地，本期未实现的收益和未发生的费用，即使款项已经在本期收付，均不得作为本期的应税所得和应扣除费用。在绩效预算改革中，不同国家根据各自的国情适时地将权责发生制引入政府预算会计核算和政府预算编制领域，使得政府预算会计能够适应预算绩效管理测量的要求，为寻求合理的拨款规模、制定科学的绩效规划、调整未来的绩效目标等发挥基础性作用。其中，澳大利亚1998年《财务管理和受托责任法案》和英国2000年《政府资源与账户法案》则成为两国将权责发生制作为政府预算、政府会计和财务报告之基础的法律依据。
4.绩效信息的合理运用——绩效预算的目标追求
比较分析绩效预算在不同国家的改革实践，我们可以发现，尽管几乎每一个将绩效信息纳入预算考量的政府都声称自己所执行的就是绩效预算，但是这并不意味着绩效预算在所有国家的改革实践是等量齐观的，实践中的绩效预算与理论设计上的绩效预算有较大距离，而这种距离集中体现为绩效信息在不同国家预算中的运用状态。大多数经合组织成员国的公共部门预算编制和管理重心已经从投入转向产出，这种转型改善了管理质量并提高了政府活动的有效性和效率。美国联邦政府机构一直在努力满足立法机构的要求，在预算请求和预期绩效成果之间建立更为直接的关联，试图利用绩效信息来提高管理效率，但实际上绩效信息并没有被纳入预算参与者的考量和决策过程，是一种典型的“报告型绩效预算”。澳大利亚则将绩效信息广泛应用于预算决策，将评估结果用于支持新的提案和财政节约。新西兰的预算编制基于产出而不是投入，其目标在于尽可能地使资源分配与绩效紧密联系，更好地将结果信息整合到预算和管理过程之中。
二、我国的绩效预算改革及其面临的制度约束
(一)我国的绩效预算改革实践
从20世纪90年代末开始，我国围绕建立和完善公共财政管理体制的改革目标，先后推行了部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算制度改革，在增强预算编制的合理性和提高预算资金分配的规范性方面取得了明显效果。但是财政管理体制中“重投入、轻产出”以及“重分配、轻管理”的做法并未得到根本改变，财政支出中追踪问责机制缺失，财政资金使用不经济甚至浪费现象依然严重。解决这一问题的关键就是要在财政管理中引入绩效理念，由“重投入”转向“重效益”，强化财政支出的绩效管理。为此，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中、五中全会进一步提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”、“完善政府绩效评估制度”的原则要求，为我国开展预算绩效管理、加快预算制度改革指明了方向。与此同时，有关财政绩效评价与管理的理论研究在全国范围内迅速展开，中央和地方各级政府及其财政部门先后出台大量的规范性文件，做出不少有益探索，为财政绩效评价体系的建立提供了制度依据。
开展财政绩效评价与管理工作，需要建立一套完整的绩效评价制度体系来规范各类主体的行为。2009年6月财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，确立了财政支出绩效评价应当遵循的基本原则和主要依据，并对评价对象和内容、绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用等内容做出了系统规定。2011年4月财政部重新发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对原办法做出了进一步修订与完善，从而为全面推行财政支出绩效评价与管理提供了重要的制度依据。2011年7月财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》，对于在全国范围内推进预算绩效管理的指导思想、基本原则、主要内容和工作要求进一步提出指导性意见，以完善公共财政体系，推进财政科学化、精细化管理，强化预算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益。
为了统一规范中央部门预算支出绩效评价工作，财政部预算司于2005年发布《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》。相应地，其他司局先后出台和修订了分行业、分部门的财政绩效评价管理办法，如《中央级教科文部门绩效考评管理办法》、《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)》、《中央级农口部门项目支出绩效考评实施办法(试行)》、《中央经济建设部门部门预算绩效考评办法(试行)》、《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法》，等等。为了保证绩效评价工作的具体实施，一些中央预算单位还制定有本部门的实施细则，如中国地震局制定的《中央财政项目绩效考评实施办法(试行)》等。此外，根据2009年财政部发布的《关于进一步推进中央预算部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》，部分试点单位针对试点项目制定了更为具体的实施办法，对项目绩效评价提出了更为细化的要求，如农业部对“农业科技跨越计划”和“科技入户工程”两个试点项目制定有相应的评价方案，以进行全面绩效考评。
与此同时，各级地方财政部门也在加强预算绩效管理方面开展了积极探索，取得了一定实效。截至目前，全国所有36个省级财政部门都制定了专门的预算绩效管理制度和办法，并随着实践工作的开展不断补充和完善，其中，河北、青岛直接以政府的文件发文，天津、内蒙古、上海、浙江、宁波、广东、贵州等7个地区以政府办公厅的文件转发，其他均以财政厅(局)发文。各地还制定了相应的配套文件，如内部工作流程、相关协调制度、规范性文本等，制度建设渐成体系[6]。以此为基础，各地绩效评价工作稳步开展，评价范围逐步扩大，评价项目和涉及资金量逐年增加，预算绩效管理的范围不断拓宽，绩效评价结果得到多种方式和不同程度的应用，全面实施绩效管理工作的基础已经初步建立。
(二)我国推行绩效预算面临的制度约束
在充分肯定我国已经开始的绩效预算改革尝试取得积极成效的同时，我们必须清醒地认识到距离绩效预算制度的真正建立和有效实施仍然存在巨大差距。造成这种差距的缘由固然是多方面的，但是推行绩效预算遭遇的制度阻滞值得我们高度关注与深思。
1.对传统预算制度的路径依赖难以在较短时间内予以克服
一个国家的政府预算绝不只是一个经济问题，而是行政管理体制乃至政治体制问题。尽管政府预算的规模和结构变动受制于经济运行状况，但最终的管理框架和运行效果，则是以国家的社会管理目标为依据的。一旦其政府预算体制形成并付诸实践运转，必将形成一种制度惯性和路径依赖。我国现在开展的绩效预算改革是在原有预算制度基础上生成的，并不是另起炉灶、白手起家，因此，这一制度的生成和实施可能面临的制度约束是不言而喻的。第一，制度化的预算权力分配格局难以被打破。依据我国《预算法》而运行的现行预算体制，在很大程度上是预算权力在政府、人大等相关主体之间和各自内部的配置结构制度化的产物和体现。在政府内部，预算权力机构极度“碎片化”；在政府与人大之间的关系方面，人大的预算监督职能实际上没有落到实处，成为这一时期预算体制运行和预算权力分配结构的基本特征[7]。在这样一个制度运行模式下引入绩效预算改革，调整或重新分配预算权力，可能遭遇的困难是不难预见的。第二，软约束的预算决策方式难以被改变。国家预算的决策过程实质上是政府和议会(人大)以及政府各部门之间预算意志的协调统一过程。由于我国缺乏预算制度的刚性约束，加之预算制度自身的局限性，预算决策极易受到个性化意志或人为因素的影响，致使预算过程充满着各种不确定性因素，争预算、争项目、“跑部钱进”等乱象丛生。在这样一种预算决策软约束的制度惯性背景下，试图通过绩效预算改革来达致强化预算决策规范性和提升预算结果效率性的愿景，可能遭受的抵制或不适应是可想而知的。第三，信息化的预算过程难以被认同。推行绩效预算的核心问题就是要把绩效管理引入预算管理，要把绩效信息运用到预算的编制和执行过程。这对于已经习惯于传统预算体制运行的机构和人员，尤其是拥有影响预算决策权力的有关领导来说，无疑是充满挑战的。因此，在真正理解引入绩效预算的必要性和紧迫性的同时，必须充分认识到真正建立和实施绩效预算制度的艰巨性和长期性。
2.绩效预算自身的发展性制约着绩效预算制度的立法进程
众所周知，绩效预算制度正在被越来越多的国家引入和实施，但是，绩效预算在制度实践中所显露出的局限性和发展性，仍然使得绩效预算法治化的进程面临质疑和困难。因为“一个有效的绩效预算系统高度依赖于绩效度量和报告、战略规划以及绩效管理等重要因素”[8]，绩效预算在一些西方发达国家几个周期的运转并没有完全达到制度设计的初衷，其自身存在的一些问题仍有待研究与解决[9]。第一，战略规划的制定面临困局。战略规划是一项长期政策规划，通过对于政府机构的任务、目的、基于结果的目标和战略的选择，来确立按政策优先排序的资源分配，以明晰从现在通向未来愿景的路径。但是这种战略规划合意的达成首先需要解决与政府行政目标多元性之间的关系协调问题，因为基于效率考量的战略规划失去了灵活性，而政府多元目标的灵活性抹杀了效率。同时，把民众对于公共产品和服务的消费需求的不同偏好集合为共同的战略规划意愿，也是非常困难的，因为公共选择机制并不是最理想的效率机制，民众在选择过程中存在偏好表达不充分和意愿集合的多重困难。第二，绩效指标与度量始终留存改进空间。绩效指标与度量是实施绩效预算体系的关键，也是预算绩效管理中公认的世界难题。因为政府行为的特殊性决定了传统的和单一的成本、效率、产出等指标难以确切反映出复杂的公共支出绩效状况以及未来发展和决策的辅助价值。为此，必须建立一个具有多重价值标准、多向维度以及多元评估主体的绩效指标体系来对政府绩效支出做出科学度量和合理评价，其间所面临的价值冲突、技术障碍、外部性等难题，都需要协调或克服。第三，绩效报告的质量和运用不能令人满意。绩效报告是本预算周期的评价结果，又是下一个预算周期的基础和依据，基于绩效指标和度量难以克服的技术和信息制约，绩效报告的真实性和质量常常基于道德风险而难以得到保障，其运用的结果往往是公共利益在“惟绩效指标论”的“数字游戏”中遭受侵损。
3.推行绩效预算所需要的制度环境尚需建立和优化
施行绩效预算离不开正式制度的确认和保障，而且还需要非正式制度的支持与协同。尽管我国近些年以来的预算制度改革不断取得新进展，但是围绕绩效预算制度改革的制度变革和环境改善仍极其有限。第一，预算绩效管理的法治化仍处于较低水平。从我国政府预算的改革实践不难看出，《预算法》的修订进程缓慢，专门性绩效预算的制度化建设尚未走出立法效力层级低、权威性差、综合性立法缺位的困局，依然停留在财政部门的部门规章、政策指导或规范性文件层面。第二，预算信息公开仍不到位，预算透明度差。公开政府财政预算不仅是广大社会民众行使知情权、监督政府财政行为的客观需要，而且正在成为中央和地方各级人民政府推进依法行政、提高财政运行绩效、自觉接受社会监督的内在需求。但我国预算信息公开透明度仍然不够，公众很难通过公开渠道获得政府预算以及执行情况的完整信息，而公开披露的信息往往很宏观、很粗略，“外行看不懂、内行说不清”的形势并未得到实质性扭转。第三，绩效预算的文化认同尚未形成。绩效预算只有较好地融入我国文化谱系之中才能在实施中发挥其优势与作用。但绩效预算运转所需要的组织文化与我国传统文化的价值追求并不一致甚至存在冲突，很难通过改造在短时间内获得公众认同。其中，以血缘和情感为本位形成的人际关系网和“公法毁而私情行”的社会积淀，使得预算原则和规则退居次要地位；社会现实生活中弄虚作假、欺上瞒下的卑劣作风使得传统预算制度在表面上融合了绩效预算制度的形式，但仍然摆脱不了“换汤不换药”、“穿新鞋走老路”的命运。
三、我国预算法律制度改革与绩效预算的制度嵌入
(一)预算法律制度改革的目标定位
理论上的质疑和现实中的困局并没有阻挡绩效预算制度在越来越多国家的探索与实践，中国的现实国情进一步加剧了我国推行绩效预算改革的复杂性和艰巨性，由此也引致了人们对于我国开展绩效预算改革目标定位的不同认识。在理论层面上讲，合法与绩效作为政府预算管理的核心问题，代表了政府预算管理的不同层次和不同水平。合法是预算制度早期阶段所要解决的关键问题，绩效则是在预算合法性问题得到有效解决后所追求的更高层次目标。在研究解决财政资源的稀缺性与社会公共需求的无限性这一根本矛盾关系的过程中，合法是基础，绩效是归宿。从实践层面上看，发达国家的政府绩效预算改革也是根据不同时期、不同阶段的现实情况，适时适度地在某些方面取得局部突破，逐步实现整体协调发展。
具体到我国而言，尽管绩效预算改革面临多重制度约束，但我们不能无视和阻止已经开始的预算绩效改革实践；与此同时，尽管我国绩效预算改革工作不断推进，但我们也不能忽略尚未实现的预算合法性控制目标。换言之，我国的政府预算法律制度改革已经走到了一个合法性控制与效率性追求交叉并重的时间节点上，预算投入控制与预算结果控制必须同步进行：一方面，预算投入控制改革如部门预算、国库集中支付、政府采购制度改革等需要进一步深化；另一方面，在全国范围内继续探索绩效预算改革，努力把试点经验进行推广和扩展。任何谁先谁后的政策选择可能都不符合我国预算制度改革目标的最佳判断，因为我们所处的国内外形势和制度环境已无法让我国的预算制度改革重回原点，完成合法性目标后再去追求效率，我们只能直面问题、迎难而上，在双重制度阻滞的夹缝中努力实现整体突破。为此，我们必须在稳步推进中寻求预算合法性控制制度建设与预算绩效管理制度改革之间的契合与对接，这也理应成为我国在推进预算制度改革时应当坚持的形势判断和基本立场。
(二)预算法律制度改革的路径选择——预算权力的优化配置
政府预算制度的变革是一个国家政治和经济制度变革的反映，政治和经济制度变革的长期性、复杂性和规律性决定了政府预算制度变革的基本路径[10]。但从法的调整机制而言，预算权力是预算法律制度的基本范畴，预算法律制度的改革与发展在很大程度上体现为预算权力配置结构的调整与优化，即通过不断完善的预算法律制度，保证预算编制、审批、执行、调整和结果评价等权力，在政府、权力机关和社会公众之间及其各自内部的划分与配置实现合理化、科学化[11]。
1.统一政府财政部门的预算分配权
在市场经济国家，预算分配权大都由政府财政部门统一行使。预算分配权的分散直接制约了编报部门预算的及时、完整和统一。针对我国预算权力机构“碎片化”的现实境况，预算法律制度改革应当在将预算编制权与执行权下放给各部门的同时，集中与统一预算分配权，明确财政部门是唯一可掌握财政资源的合法机构，其他任何国家机构都不能私自占用财政资源。为此，我国应当通过不断深化的部门预算改革，从根本上重构财政部门和各个部门之间的预算关系，将预算权力逐步从各个部门集中到财政部门。部门预算改革强调综合预算，伴随我国预算外资金纳入预算管理改革举措的逐步推进，部门控制的预算外资金将被纳入财政部门控制的预算程序，而且，国库单一账户体系的建立，也使得这部分资金被集中到财政部门控制的账户体系中。同时，部门预算改革强调“先有项目才有预算、先有预算才有支出”，越来越强调细编预算，这样就逐渐取消了部门的资金二次分配权。当然，部门预算改革也从另一个方面限制甚至取消了财政部门拥有的自由裁量权。因为在这种模式下，人大批准政府预算也就批准了各个部门的预算，财政部门每年应该给部门的拨款额度，预算批复后的拨款时间等均被明确地确定下来，财政部门不能不给，也不能拖延拨付。此外，这种部门预算改革从一定程度上也有助于形成对有关领导曾经拥有和习惯使用的非正式支出权的制约。
2.强化各级权力机关的预算监督权
预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一项重要权力，是立法机关财政权的核心权能[12]。根据我国《宪法》、《预算法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等规定，各级人大及其常委会享有包括年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权等在内的预算监督权。与此同时，省级人大常委会也纷纷制定出台预算审查监督方面的法规或条例，进一步细化地方人大预算审查监督方面的权力内容和行使规则[13]。因此，尽管由于预算体制等诸多原因，各级人大预算决定权和监督权的实现情况在目前仍不太理想，但在我国现行的政治框架内，未来各级人大在行使预算监督权方面是大有可为的。结合我国《预算法》修改，具体可以从以下方面做出制度改进：第一，赋予人民代表大会预算案修正权，即人大在对政府预算进行审查的同时享有预算案修正权，以弥补预算程序的空白，完善人大审查政府预算的职能。第二，建立人大对政府预决算的否决机制，即当政府预算的编制和执行偏离预算目标时，人大有权拒绝批准预算案和决算案，以确保人大在政府预决算方面的终局决定权。第三，建立对预算违规违法行为的惩戒机制，即人大有权就政府或政府有关部门领导的违规违法行为进行问责，以维护人大的权威性和法律的严肃性。第四，建立职业化、权威性的预算审查监督队伍和机构，以提升人大的预算审查监督能力。对于上述改革举措，《预算法》应当就各项权力的行使主体、适用条件、内容限制、责任形式和处理程序等作出明确规定。
3.保障社会公众的预算参与权
政府预算直接关涉广大纳税人的切身利益，社会公众参与政府预算是现代预算民主的内在需求。预算决策的制定不是某种纯理性的知觉，而是通过调整现状使参与者达成或重新达成一致的一个渐进过程[14]。离开了预算民主和公众参与，绩效预算改革就有可能异化为政府及预算部门自弹自唱的独角戏和数字游戏。保障社会公众的预算参与，需要两个方面的制度支持：第一，积极推进预算公开制度建设，不断提升预算透明度。结合我国正在进行的《预算法》修订工作，将预算公开的精神实质和原则要求明定于《预算法》总则，贯穿于政府预算的编制、审议批准、执行、调整与决算等预算制度运行的全过程。同时，进一步完善我国政府信息公开立法，将需要公开的政府预算的主要内容、公开方式和程序、监督与问责等，加以具体化和规范化，进一步提高预算公开制度的可操作性。还有，要正确处理预算公开与保守国家秘密之间的关系，确保政府预算公开的张弛有序。对于依法确定的属于国家秘密范围的预算信息，应当严格按照法律规定的保密制度和监督管理措施执行；对于不属于国家秘密范围的政府预算信息，则应依法予以公开，坚决杜绝假借保守国家秘密的名义阻碍预算公开的行为或现象发生[15]。第二，创新预算参与方式，努力提高预算参与水平。尽管我国预算过程的开放性仍然很低，但在一些地方政府和地方人大的推动下，预算过程正在通过预算听证会、预算民主恳谈等不断创新的多元方式向社会开放，接受民众的参与。例如，2004年和2005年河北省人大财经委先后举行的省本级教育资金预算草案听证会和省本级农业、水利、林业部门预算听证会，2004年江苏省响水县就2005年财政预算安排举行的听证会，就使得越来越多的社会公众参与到政府预算过程之中，并能够在一定程度上影响预算资金安排。这种模式被形象地称为“政府掌勺、群众点菜”[16]。2005年浙江省温岭市新河镇将其采用多年的民主恳谈机制运用到预算领域，2006年该镇人大进一步完善预算民主恳谈机制，设计了一种将预算民主恳谈与人大代表制度相结合的机制，使公民能够参与人大对政府预算的审查[17]。值得注意的是，2010年6月和8月，十一届全国人大常委会先后以分组会议和联组会议的形式对2009年中央决算报告和粮食安全问题进行了首次专题询问。此后，许多地方人大常委会也相继开展了专题询问。依法开展专题询问活动，成了人大常委会开展监督工作的一种具体方式和中国民主政治的常态。从法律角度来说，专题询问不是一般的解疑释惑，而是通过一种公开、透明的方式，将公权力的运行置于阳光之下，置于社会公众的监控之下[18]。这种方式也为社会民众了解和参与政府预算提供了参照和支持。
(三)绩效预算改革的制度嵌入
绩效预算不应当被视为一种机械理性的系统，可以在充满竞争性需求的复杂环境下替代政治性的资源选择过程；相反，它是一种基于信息基础的资源分配管理过程，借助于责任归属来保证政府的绩效，并通过灵活的权限下放和其他激励措施来奖励良好的绩效，帮助决策者和公众了解政府投入所带来的利益，并由此做出明智的抉择。因此，在我们进一步强化预算法律制度合法性控制功能的同时，并不排斥绩效预算制度的引入。申言之，我们可以通过绩效预算的制度嵌入，寻求预算政治决策的更大经济价值。
1.适时出台专门性绩效预算立法
欲求绩效预算的法治化，绩效预算立法首当其冲。这不仅是绩效预算法治化的基础和前提，还是绩效预算改革的内在要求，因为来自于立法机关的强力而一致的政治支持对于绩效预算改革至关重要。围绕绩效预算立法，需要重点解决两个问题：第一，绩效预算立法的效力定位问题。由于绩效预算是在传统预算法律制度的基础上为政府预算加入绩效考量的因素，从而引导政府预算从“投入导向”向“结果导向”转型的产物，它不寻求对一个国家原有预算制度体系的整体否定或替代，而且还有赖于原有预算制度体系的健全和有效。因此，从立法的效力层级来看，绩效预算立法不会动摇预算法的基本法地位，而是应当定位于预算法的下位法，其基本功能在于细化和实施预算法就绩效预算改革作出的原则性要求和一般性规定，是一个国家预算法律制度体系中理性成分的基本体现和制度支撑。第二，绩效预算立法的模式选择问题。由于绩效预算自身的争议性和发展性所致，推行绩效预算改革的国家大都采用了单行立法的模式，新西兰更是通过多部单行立法，以获得绩效预算改革的持续推动力[19]。立足于我国绩效预算改革的实际情况，结合我国的立法体制和立法传统，我国也不宜追求完备的、系统的绩效预算立法，而是应当顺应绩效预算改革和绩效预算制度建设的实际需要，不断总结试点和实践经验，及时就相关问题进行单行立法和专门立法，如《战略规划和年度预算法》、《财政支出绩效评价法》等，并适时加以修改与完善，为进一步推进绩效预算改革提供制度保障。
2.绩效预算配套制度的立法跟进
绩效预算改革是一个关涉全局的政府预算改革，不仅需要专门性绩效预算立法确认和保障的局部突破，而且需要相关制度配套与对接的系统化支撑。具体而言，绩效预算制度的建立和运行，离不开以下相关制度建设的跟进：第一，及时建立战略规划制度。为了提高预算资金的确定性，用战略框架为绩效预算提供前提条件，是英、美、澳、新等国实施绩效预算改革时取得的成功经验。这些国家都建立了中长期支出框架，而不是传统的年度预算，这在实施预算限额方面具有明显优势[20]。我国是一个拥有计划或规划传统的国家，“国民经济和社会发展计划”在我国政治经济生活中一直保持着重要而特殊的地位。但是如何实现规划编制和实施的制度化，如何将这种规划与财政预算改革紧密地联系起来，如何将中长期战略计划与预算目标设定联系起来，仍是一项需要研究解决的制度性问题。这一问题的解决对于政府编制年度预算并确定支出重点，强有力地约束各支出部门的支出需求，使经济波动时期的支出控制更加可行，确保政府政策的连续性，弱化政府领导人的更替对预算和政策造成的负面影响等方面具有重要意义。第二，加快推进政府会计制度改革，引入和实施权责发生制。由于传统收付实现制会计制度不能有效支持以绩效为导向的政府预算改革，因此，引入权责发生制是政府会计制度改革必须面对的。从制度建设层面来看，问题不在于是否引入，而在于多大程度上引入，如何处理收付实现制与权责发生制在我国的有机结合。立足于中国国情，总结和承继我国预算会计的有益作法，吸收国外政府和非营利组织采行权责发生制会计制度的成功经验，我国应当在一定范围内，有选择、有步骤地实现权责发生制与收付实现制的有机结合。对于权责发生制的业务范围，可以按照确实发生、易于计量的原则加以确定。第三，建立和实施绩效审计制度。在财政信息不对称的制度安排背景下，立法机关只有在获得审计机关提供的可靠信息的支持下，对于政府预算的监督职权才被赋予实质意义。其中，审计机关和审计工作的独立性是审计信息真实可靠的基础和关键。为此，我国应当逐步改变目前审计机关隶属于国务院和地方同级政府管理的模式，建立独立于政府，直接对人大负责的审计机构和工作机制。建议实行审计机关经费单独批准和拨付制度，即审计机关的预算经费可由人民代表大会审查与批准，人大财经委签发支付令，财政部门据此拨付。只有这样才能解除财政部门对审计机关的预算约束，才能割断审计机关与政府之间的利益连带，才能保证政府预算绩效审计的独立性和客观性。世界审计组织明确指出，绩效审计是对政府管理活动的经济性、资源使用的效率和达到目标的效果进行的审计[21]。具体到预算领域，绩效审计应当与预算执行审计相结合，既要审计预算项目支出的合法性、真实性及其使用效率，又要审计绩效预算的执行情况，并在此基础上提出预算项目执行绩效情况报告。在这方面，我国尚处于起步阶段，对某些财政投资项目进行过绩效审计的试点，还需要进一步总结经验，通过制度化建设，为绩效审计的全面推广提供制度保障。第四，构建绩效预算改革激励机制，努力提升绩效预算改革的制度认同。公共管理和预算改革的历史告诉我们，绩效预算制度改革创新的命运往往并不取决于逻辑概念、良好意图和恰当的价值，而是依赖于操作层面——改革者能否真正理解和有效解决实际问题及他们能否不断获得支持。为此，必须构建激励机制以有效提升政府自身能力建设和社会公众认同，最大限度地消解改革阻力。在政府自身能力建设方面，政府公务人员的激励和培训至关重要，因为建立和维护绩效预算系统的绝大部分工作是由政府和立法机关预算部门的公务人员完成的。人员培训不仅要能改变他们的抵触心理，而且要让他们胜任工作，在履行日常职责的过程中建立绩效意识以改变组织文化。对于改革执行机构，要赋予它们使用一定比例节余资金的权力以示奖励和支持，巩固和提高其参与积极性。此外，还要加快绩效数据信息系统的建设、维护和跟踪，为绩效信息的数据采集提供基础设施支撑。在提升社会认同度方面，要善于组织和引导绩效预算改革的理论研究和社会舆情，加强政府、人大与社会民众之间的沟通与互动，尤其是强化绩效预算改革的民众参与，努力培育和形成一种认同、支持和宽容改革的社会氛围。
四、绩效评价制度——绩效预算法律制度的关键构成
所谓绩效评价，又称为财政支出绩效评价，是指财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。①建立健全绩效评价制度不仅是建构绩效预算法律制度体系的关键环节，而且是关涉绩效预算改革和实施效果的重点和难点问题。科学完备的绩效评价制度，主要涉及以下内容：
(一)绩效评价主体制度
绩效评价主体制度主要是解决“谁评价”的问题。选择什么样的机构或单位作为开展绩效评价的主体，关系到绩效评价的成败和评价结果的公信力[22。在实行绩效预算制度的发达国家，如美国、英国、澳大利亚和新西兰，都由多元主体参与绩效评价，基本上包括被评价对象自身、上级政府(机关或领导)、立法机关、公众和学术研究机构[23]。在我国，根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》(2009)第3条的规定，绩效评价的主体是各级财政部门和各预算部门(单位)。当然，囿于部门规章自身的局限性，这种相对单一性和内部性的主体范围规定具有其自身的合理性，也与我国当前绩效预算改革的实际情况相适应。但笔者认为，着眼于绩效预算改革的未来发展和绩效评价的单行性立法定位，应当按照多元化、内部与外部相结合的原则来确定我国绩效评价的主体范围。具体而言，应将以下主体纳入绩效评价的主体范围：
1.预算部门(或单位)
所谓预算部门，是指与财政部门有预算缴拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位、社会团体和其他独立核算的法人组织。②预算部门应当成为绩效评价的当然主体。因为由预算部门进行绩效评价是践行分散预算决定权的客观要求，预算部门在编制预算的同时对所编制的预算进行绩效评价，可以及时根据绩效评价结果调整预算安排，使预算编制过程中的“天价预算”趋于合理。同时，预算单位拥有开展绩效评价所需要的最全面、最真实的一手信息，预算单位成为绩效评价主体具备绩效信息方面的显著优越性。此外，在有关国家的绩效评价实践中，由预算单位本身作为主要的绩效评价主体，亦比较成功。
2.财政部门
财政部门是一个国家财政管理体制有效运行的枢纽，在绩效预算改革中居于核心地位，自然应该成为绩效评价的主体。财政部门作为专司财政管理和运行的国家机关，除了组织自身作为预算部门的绩效评价外，应当负责拟定绩效评价的规章制度和相应的技术规范，组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效评价工作；根据需要可以对本级预算部门、下级财政部门的支出实施绩效评价或再评价，提出改进预算支出管理的意见并督促落实。
3.权力机关
权力机关在绩效预算改革中的主要职责是立法支持、预算案的审议批准、预算执行和决算监督等，不应是绩效评价的主要主体。但绩效评价的直接目的之一，就是为权力机关审议预算和决算提供依据或参考，如果权力机关对于某项预算的绩效评价结果的真实性、客观性有异议，除了可以直接否决该项目或要求原部门重新进行绩效评价外，还有权自己组织绩效评价，或交由其所属的预算委员会或财经委员会，或委托审计机构，或委托社会中介机构，均无不可。
4.审计机关
审计机关除了担负预决算审计职责外，还可以成为预算绩效评价的重要主体。我国应当在总结绩效审计试点工作经验的基础上，研究解决绩效审计执行领域的困难，不断拓展绩效审计的适用范围，加强绩效审计制度建设，使审计机关成为我国绩效评价中一支具有独具公信力的力量。
5.社会中介服务组织
由社会中介服务组织受托开展的第三方绩效评价，因其自身地位的独立性、人员和业务能力的专业性等优势而具备良好的社会公信力。由此也决定了社会中介服务组织必将成为未来绩效评价实务中的重要主体。当然，这种第三方绩效评价也离不开国家法律对于市场准入、评价标准、评价范围、评价程序和评价结果运用等问题的科学指引与有效规制，以防范流弊滋生。
6.社会公众
社会公众也应当成为绩效评价主体，参与到绩效预算评价过程中来，但因专业知识和业务能力的局限性，社会公众很难独立完成对预算项目的绩效评价。因此，我们可以借鉴其他国家的有益作法，引导社会公众参与到国家机关或社会组织的绩效评价中去，表达自己对政府所提供的公共产品和服务的意见或愿望，财政部门、预算单位在制定绩效评价标准时，可以将公众的意见作为一项评价指标，予以充分重视与考量。
(二)绩效评价指标体系
绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，其制定得合理与否直接关系到整个绩效预算实施的成败。因为政府行为的特殊性决定了传统的和单一的成本、效率、产出等指标难以确切反映出复杂的公共支出绩效状况及未来发展和决策的辅助价值。可以说，预算绩效测量的难题是绩效预算制度自身的内在缺陷，也是制约绩效预算改革得以深化的最大桎梏[24]。因此，必须建立一个具有多重价值标准、多向维度以及多元评估主体的绩效指标体系，科学合理地评价政府支出绩效[25]。
1.绩效目标
财政支出的基本目标是追求财政资金使用的经济性、效率性和效益性。其中，经济性是财政活动的先导和基础，效率性是财政有效机制的外在表现，效益性是财政活动最终效果的反映[26]。在绩效预算中，绩效目标是指绩效评价的对象(即纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金)计划在一定期限内达到的产出和效果。绩效目标构成绩效指标体系的依托，不同的目标定位决定了其绩效指标体系的差异性。从制度操作层面来看，绩效目标应当由预算部门在申报预算时提出，按照规定将其编入年度预算，由财政部门审核。绩效目标应当包括预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本等主要内容：第一，指向明确，即绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关；第二，具体细化，即绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等多个方面进行细化设计，尽量采用定量表述，确实不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述；第三，合理可行，即制定绩效目标时要经过调查研究和科学论证，目标须符合客观实际。绩效目标一经审核确定，一般不予调整，并将随同预算一并批复，成为预算部门执行和项目绩效评价的基本依据。③
2.评价指标
评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。从理论上讲，如何构建评价指标体系是绩效评价制度的核心和关键，是绩效预算的难点所在。但在实际操作中，我们通常难以达到绩效评价理论上的最优状态，更多的是尝试用各种指标去定性或定量地评价政府部门的产出，通过不断完善的评价指标观测来达到实践中的次优。因此，从法律制度层面而言，我们不能期冀制定出适用于所有政府预算项目的评价指标体系，而是应当在充分考虑经济、社会、文化和心理等各种因素的基础上，根据预算部门的不同性质、预算项目的不同类型和绩效评价工作的实际需要，分别设定评价指标。
从我国的实际情况出发，绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则，满足可行性、科学性和适用性等特征；根据绩效评价的不同层次和类型，分别建立起预算项目支出绩效评价、部门预算支出绩效评价、预算综合绩效评价等指标群。按其适用性，每个指标群可具体划分为共性指标、个性指标、补充指标等。其中，共性指标是指适用于所有评价对象的指标，通常包括资金到位率、资金使用率和支出效果率三项指标，用以反映预算编制和执行情况，财务管理状况，资产配置、使用、处置及其收益管理情况，以及经济效益、社会效益等。个性指标是指针对预算部门或项目特点设定的、适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标，是评价公共支出绩效的核心指标，如经济建设支出指标、财政社会保障支出指标、政府运转支出指标等。在这些一级指标之下，再根据不同的具体支出项目，可相应设置二级、三级等多级绩效评价指标。补充指标是指根据绩效评价工作对象以及当时所处的社会、经济环境而设置的可选性指标或备选指标。此外，适应政府行为的特殊性要求，确定评价指标体系时还应考虑定量指标和定性指标、业务指标和财务指标、实施过程指标和完成结果指标等多种评价指标组合的协调与配合，以免发生以偏概全、惟量化指标论、惟结果指标论等不良后果。我国现行的《财政支出绩效评价管理暂行办法》仅把绩效评价指标分为共性指标和个性指标两类，并没有给出可以量化的考评指标，仍显宏观和原则，尚需在绩效评价实践中加以细化和具体化。
3.评价标准和评价方法
评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度，是实际绩效与计划绩效比较的基础，也是改进政府部门预算管理的绩效导向。因此，评价标准的正确选择是预算支出绩效评价体系建立的主要环节，也是绩效评价具体工作中的一个重要步骤。评价标准可分为定量标准和定性标准。这两种标准又可以根据标准的取值基础不同分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准。评价标准要根据评价的具体目标、组织实施机构和评价对象来确定，且可以随着经济的发展和客观环境的变化而相应调整。财政部门以及有关部门还可以定期发布有关评价标准，以提高有关评价标准的权威性。关于评价方法，国际上比较通行的做法主要有成本效益分析法、最低成本法、因素分析法、历史动态比较法、公众评判法、综合指数法、费用职能比较法、目标评价法等。我国《财政支出绩效评价管理暂行办法》第11条规定主要采用前5种评价方法。但是不管有多少种方法，评价方法的选用应当坚持简便有效的原则，根据评价对象的实际情况，采用一种方法或多种方法的集成进行绩效评价，以免几种方法同时并用导致制度冲突或疏漏。
(三)评价结果及其应用制度
绩效评价结果的有效应用是开展绩效评价工作的目的和归宿，是衡量预算投入与预算结果之间关联度的风向标。但预算投入与既定的社会效果之间并不存在百分之百的相关性，许多不可控因素与项目活动一起共同产生了现有的结果。因此，在预算安排中，完全按照绩效信息作出预算决策也不合适。尤其是在我国目前状态下，预算部门提供的绩效信息在准确性、有效性、及时性等诸多方面都尚待提高，预算过程中的政治性考虑仍占主导地位，因此，将评价结果的应用依然定位于仅对预算决策起参考作用，不失为一种恰当的选择。但是，着眼于未来发展，我国应逐步建立预算支出绩效评价结果反馈和应用制度，不仅要将绩效评价结果及时反馈给预算的具体执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善管理制度、改进管理措施、提高管理水平、降低支出成本、增强支出责任，而且应将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置。在绩效评价中发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的部门(单位)，财政部门和预算部门可予以通报批评，并责令其限期整改。不进行整改或整改不到位的，应当根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出。④同时，应将绩效评价结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，并作为实施行政问责的重要依据。此外，还应将绩效评价结果按照政府信息公开的有关规定在一定范围内公开，尤其是一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，应依法向社会公开，以提高绩效评价结果的透明度。
尽管施行绩效预算是世界范围内政府预算体制改革的共同选择，但绩效预算自身的局限性使得我们只能对绩效预算抱有合理的预期。立法部门的坚定支持和有关法律制度的及时跟进，构成绩效预算的内生性需求和实践性条件。我国已经在预算绩效管理改革和财政支出绩效评价立法方面开展了实质性的探索与尝试，但距离真正意义上的绩效预算法律制度的建立和运行，仍有很远的路要走。我们不仅要适时推动绩效预算专门立法的出台，更要在绩效预算核心制度——预算评价制度建设的精准化和有效性方面取得实质性进展，还要在制度环境营造和绩效文化培育等方面付出长期而艰苦的努力。
注释：
①参见：《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2009]76号)第2条。
②参见：《中华人民共和国预算法实施条例》第3条、第4条。
③参见：《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2009]76号)第14条。
④参见：《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2009]76号)第33条。
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