推进产权制度改革再造21世纪江苏乡镇企业新优势，本文主要内容关键词为：江苏论文,乡镇企业论文,产权制度论文,优势论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276.3;F271.53 文献标识码：A 文章编号：1007-4457(2000)01-0014-05
乡镇企业对江苏经济的发展举足轻重，进一步推进乡镇企业产权制度改革是实现江苏乡镇企业二次腾飞的历史必然。我省是乡镇企业的主要发祥地之一，经过改革开放20多年来的艰苦努力，乡镇企业迅猛发展，已成为农村经济的主体力量和全省国民经济的重要支柱。然而，不容忽视的是，近几年我省乡镇企业发展势头明显减弱，增幅下降较多。1990年，全省乡村集体企业销售收入为352.12亿元，至1995年达到5237.46亿元，增加4885.34亿元，年均增长71.59%。但是从1995年以来，乡镇工业的发展速度趋缓。到1997年，全省乡村集体企业实现销售收入5419.91亿元，仅比1995年增加182.45亿元，年均增长率仅为1.73%。1993年，全省乡村企业百元资金的利税为13.7元，至1996年降为10元，亏损面从1993年的6.4%上升至1996年的16.1%，亏损企业的亏损额增加了4.4倍。由于不少乡镇企业经营困难，关停企业增多，乡镇企业从业人数1997年比1995年减少了140.21万人。造成这一现状的原因是多方面的，有些是在长期的发展过程中积累下来的，有些是发展市场经济过程中难以避免的，也有些是自身机制弱化、企业素质不高方面的问题。但是其最基本的原因就是长期以来，我省乡镇企业的主要特征是以乡村工业为主，以集体经济为主，以地方政府直接推动为主。这种以集体经济为主的模式，在体制转轨、经济转型的新时期，在宏观经济环境已经发生重大而深刻变化的情况下，在人们的思维方式和价值观念已发生了根本变化的今天，不可避免地会优势日益弱化，弊端日益暴露。
一是以集体经济为主的乡镇企业所有制结构不尽合理，集体所有制实现形式相对比较单一，政企权责不分、企业产权不明晰的问题比较突出，使得乡镇企业的组织方式和经营方式还不能完全适应市场经济发展的要求，降低了生产与市场需求的吻合度。而在市场经济条件下，一个没有成本约束、没有利益趋动力的企业是难以办好的。
二是投资主体过于单一，企业负债率较高，甚至有个别地方全部乡镇企业资不抵债。资金紧缺的矛盾突出，制约了乡镇企业的发展。实际上，单一的集体所有制必然会形成单一的集体投资主体，阻碍了社会上的投资渠道。一些企业为了上项目，只好以高利率来集资，加重了利息负担，有的还引发了一些社会矛盾。同时，在这种所有制形式为主的情况下，民间资本积累又相对不足，无论是所有制结构调整还是经济结构调整要迈出大步都存在较大的难度。
三是由于长期实行的是乡镇政府无所不包的政策，使相当一部分职工养成了一种依附心理，自主自立意识、竞争风险意识不强，缺乏一种资本投入的冲动，并且直接影响到真正意义上的企业家的脱颖而出。
四是狭隘的“社区乡镇”观念严重阻碍着各种生产要素的流动，发展思路上往往表现出不开放，不开明，使得长期积累下来的一些结构性矛盾，如企业小而全，小而散，技术装备水平较低，产品开发和技术创新能力不强，重复建设、结构雷同、无序竞争现象比较突出等，在买方市场条件下，逐步显露并日益突出起来，导致乡镇企业的市场竞争力明显下降。
上述这些矛盾和问题，已经引起了各级政府的高度重视。全省为了解决乡镇企业体制上的问题，以明晰产权、政体分开为目标，从1993年开始试点，逐步在全省推开了转制工作。到1997年，已改制企业资产占全省乡村企业资产的73%，但其中涉及产权结构改革的资产仅占33%，除了租赁、抵押承包的比重过大外，部分改制企业的产权结构改革力度小也是原因之一。乡镇企业的产权制度改革，初步改变了原来产权归属过于抽象的现象，在一定程度上解决了乡镇企业发展的动力问题。但是值得注意的是，随着企业改制面的扩大，各种矛盾、问题也日益显露和尖锐。
一是所有权和经营权没有得到认真的分离。许多实行股份制的企业，董事长、总经理一肩挑。这种现象在产权关系没有理顺、经营机制尚未转换的情况下，也许有一定的积极作用。但是按照市场经济的内在要求，董事长代表所有者的权益，总经理代表经营者权益，必须明确分开，如果继续“两权归一”，可能股份制本身就失去了存在和发展的价值。
二是传统经济体制下形成的思维方式还有一定的市场。有的地方没有根据实际情况，一味简单地走股份合作制的路子，或者干脆一卖了之；有的乡镇领导急于通过改制“甩包袱”，忽视了新的经济增长点的培育、经济结构调整与所有制结构调整的结合；有的怕改制后“窟窿”见底，怕各类债务压到乡镇政府，怕引起农民与政府的矛盾；还有的地方由于传统体制下形成的“政绩观”影响和现行财政分级承包体制的原因，对“大而亏”的不敢改，对“大而盈”的不想改。这些观念的存在，影响了一些地方乡镇企业改制的进程。
三是从改制实际情况看，虽然大多数乡镇企业的改制是较规范的，但是企业改制过程中的不规范行为仍然十分突出。在一些地方借改制之机，行甩包袱、逃避悬空银行债务之实。变相地将不良企业裂变重组，新换招牌，另起炉灶。这种“金蝉脱壳”的做法，导致银行大量信贷资产被悬空。有些地方直接宣传要“大船搁浅，舢板逃生”，要求银行对不良企业贷款挂停息、核销处理。在资产核实和评估过程中，个别的仍受主观意向支配，出现随意性，有的低价出让资产，有的隐匿转移资产，表面上是为企业和政府排忧解难，实际造成资产流失。一些地方和企业为吸引职工入股，采取了有悖于企业改制原则的职工入股“保息分红”办法，将改制入股转为变相集资行为；一些地方将大量改制变现的资金转化成了乡镇机构的日常开支，变成了名副其实的“吃饭财政”。
四是政体不分的现象仍然比较突出。有些股份制企业的领导成员仍然沿袭由主管部门或组织部门直接任命的办法；有的主管部门仍在干预企业的生产经营活动，给企业生产定指标、限时间，要求股份制企业交纳管理费；本来股份制企业的财务审计应由企业自主选择社会中介机构进行，但事实上财政、审计等部门还要进行指令性审计，耗费了企业较多的精力和财力。
乡镇企业产权制度改革过程中出现的问题是多方面的，但是解决乡镇企业发展中的问题，仍然需要在发展中加以解决，其根本出路就在于改革，在于进一步深化企业产权制度改革。
乡镇企业产权制度改革有多种实现形式。从当前乡镇企业改制实际看，主要有股份制改造、组建股份合作制企业、委托代管、拍卖、租赁与承包、兼并、破产等几种形式。这几种改制方式都各有所长，同时也各有自身的缺点和不足。
股份制改造，从筹集资金的角度看，它是一种特殊的信用形式，是将分散资金集中起来使用的一种有效的制度。它是在保持所有权不变的前提下，把分散的使用权转化为集中的使用权的经营形式；是适应社会化大生产和商品经济发展的一种生产组织制度和形式。对于企业规模较大，经营状况比较好，产品市场占有率比较高，企业管理基础比较好的企业，可以股份有限和有限责任公司为主要形式，实行规范化的公司制改造。这样既可以吸收企业扩大再生产的资金，又可以转变企业经营机制。吸收的股金，可以是本地的，也可以是外地的；可以是国家的，也可以是企业法人的，还可以是个人的。由于实行的是股份制，企业董事会及其它组织对企业经营的重大问题就有决定权和监督权，从而打破政府对企业的行政干预。但是，我们也应该看到，由于股份制是中性的，并不完全具有积极的意义。企业改制为股份制后，必然增加股权流动的可能性，容易造成控制权的易位，使原来的企业控制者失去控股地位，经营决策权旁落于新的控股者之手。而且，采用这种产权改革方式，需要企业具有较高的经营管理水平、良好的发展前景、较大的发展潜质。一个企业如果本身已经经营不善，产品市场占有率很低，也没有新成品储备，是不适宜进行股份制改造的。
股份合作制是一种以企业内部职工为主体，在劳动和资本双重联合的基础上所形成的新型集体所有制经济形式。它集合作制与股份制企业的某些特点于一身，机动灵活，很适合中小企业改制。对于那些微利或微亏的乡镇企业，可以采取拍买的方式，组建股份合作制企业。山东诸城在这方面已经做过了大胆的尝试，并取得了明显的效果。他们把这种方式称为“先拍买，后转制”，具体做法是：在政府决定的改制企业，并经过本企业全体职工讨论同意后，再进行资产评估；在此基础上，按基本平均的股份出售给全体职工。这种改制模式也是目前我省大部分地区进行乡镇企业产权改革的重点。但是，由于股份合作制强调企业内部职工持股，股权大体平等，股份不能转让给企业以外的投资者，由此，股份合作制中的产权交易买主只能是本单位和本企业职工集体。这种缺乏公开竞价的产权交易必然形成有限的买方市场。加之本企业职工对企业经营状况比较熟悉，这就有可能形成两种情况：一是企业经营不景气，职工不愿购买，改革难以深入；二是企业经营较好，利润丰厚，其他人想买也买不了。这两种情况无论哪一种，最后都只能是低价转让，造成集体资产的流失。而且由于一些经济效益较好的企业，职工通过股息早已将股本收回了，因而职工对企业资产经营效果的关切度相对弱化，使通过改革调动全体劳动者积极性的目标难以实现。另外，由于股份合作制过程中，职工买股都是根据企业固定资产的价值出资，在购买资金上交后，企业流动资金和技改资金就发生了困难。如果不能及时从银行取得新的贷款，就有可能贻误生产。而且，企业职工在取得股东身份后，就自然而然地取得了企业职工的身份。只要股东身份不变，职工身份也不会变，这样一来，就与企业因经营状况的变化灵活增减劳动力之间形成尖锐的矛盾。可见，股份合作制只是一种过渡形式，需要向更完善的形式发展。
委托代管，一般地来说，企业的产权不变，实际上是以零租金的方式，将企业租出去。对于市场前景好、投入大、技术要求高的企业，特别是靠企业和地方自身力量难以加快发展的乡镇企业，可以实行转让产权、委托代管的方式，转让给有关的企业经营。实行这种方式，一是可以避免破产；二是能够引进资金；三是可以增加地方税收；四是可以培养人才和提高企业管理水平。采取这种方式，在一个乡镇不宜过多，因为它毕竟是一条不得已而为之的下策，大量的资产无偿地转让出去，毕竟是一种损失。所以，在采取这种改制形式时，应进行详细的论证，只有各种方式都尝试了且无结果的情况下，才能采取这种产权整体无偿划拨的方式。同时要认真选择代管对象，千万不能“饥不择食”。
租赁和承包的方式比较适合于那些微利或亏损的小企业、小商业进行产权改革。这是一种有偿转让资产使用权的产权改革方式。租金或承包费和承租人的确定，也应当和拍卖一样，体现公开、公平的原则，进行市场竞价。要加强对承租人承租偿付能力的考察。承租是一个动态过程。在承租期满后，要视承租合同的执行情况，决定是否续签合同。承租还有一个重要的问题就是要加强对固定资产折旧的管理。可行的方法是将折旧费按一定的折旧率计算后，计入租金或承包费中，或者折旧率另算另收。承包经营方式从根本上来讲，还是属于原有体制基本不变下实行的一种变通办法，很容易带来短期行为和包盈不包亏，不宜长期普遍推广。
兼并，是经济结构调整和资产重组的最常见的方式。对于那些有一定生产能力、技术力量较强，产品有一定市场，但无力进行技术改造或扩大产量，因而经济效益欠佳的企业，可以采用兼并的方式。兼并的主要依据是经营活力的大小和经济效益的高低。就这点而言，规模较大的企业也可能被规模较小的企业兼并。从被兼并企业法人角度看，兼并与破产如出一辙，即使是一条出路，但在企业效益不佳、地区结构趋同的情况下，欲被兼并也不是很容易找到对象。出售给私人企业和外商，虽然效果还可以，但遇到的传统观念的阻力比较大，需要积极稳妥地进行。
对于一些无发展前途、经营效益差的小型的乡镇企业，可以采用拍卖的方式。从严格意义上来讲，改组股份合作制，也是一种拍卖。但是这种拍卖是拍卖给企业全体职工，拍卖后组成的股份合作制企业仍然属于集体所有制经济。我们这里所说的拍卖，则是整体拍卖给私人或外商。采用这种方式，主要应体现公平合理和公开竞价的原则，防止出现不合理的寻租现象。
对那些严重亏损，已经没有发展前途的企业，就只能实行破产处理。在企业破产时，一定要正确处理好债权债务问题。在这种问题上，不论债权人是谁，都应当一视同仁。不应当出现其他方面的债务尽量偿还，将余下的由银行背着。对破产前企业的借款抵押物，只要债权人不放弃优先收债的，其资产不得计入破产财产。
乡镇企业产权制度改革是全省经济改革和发展中的重要一环。由于各种企业产权改革模式具有不同的特点，这就要求我们在推进乡镇企业产权制度改革过程中要因地制宜、因厂制宜，切不可“大呼窿”、搞“一刀切”。要在坚持以公有制为主体的前提下，促进多种所有制形式共同发展。在具体运作过程中，要以“三个有利于”为根本标准，实事求是，一切从实际出发，既积极又稳妥地推进乡镇企业产权制度改革。对一些具体问题可以有不同的认识，但不要搞争论、不要抓辫子、不要求全责备、不要自设禁区，要充分尊重实践，尊重群众的首创精神，满腔热情地鼓励基层干部、群众大胆地闯、大胆地试。同时要注意正确引导，规范操作，兼顾投资者、经营者和生产者的利益，充分调动各方面参与乡镇企业产权改革的积极性。推进乡镇企业产权制度改革是一项系统工程，需要全社会的共同关心，各级政府部门要通力协作，努力为乡镇企业的改制创造一个宽松的经营环境。
首先，要加强对改制的领导。为了使乡镇企业产权制度改革有条不紊地健康发展，应当在做好各方面配合的同时，加强组织领导。可以以县或乡镇为单位成立改革协调小组。其主要职能起码包括五个方面：一是开展调查研究，弄清家底，摸准问题。协调小组要组织人力，搞清本地区乡镇企业资产数量，摸清本地区企业存在的问题；二是在搞清问题的基础上，制定改制方案。改革方案的制定，要符合本地实际，要在上级改革精神的指导下，大胆试验，敢于创新。要注重吸取其他地方改革的好经验，取长补短，不断完善；三是掌握改制进度，注意研究解决改革过程中遇到的问题；四是协调监察部门对改革的执行情况进行监督，防止弄虚作假；五是审查每个企业的改革方案。在审查过程中，要深入实际，听取群众意见审查各种手续是否齐备，是否符合政策要求，在此基础上提出审查意见，供政府最后批准参考。
其次，要规范企业改制运作。在乡镇企业产权产易中，要遵循公平的原则。要防止有些人乘产权改革之机，以权力攫取资财的腐败行为。乡镇企业产权制度改革的途径和方法还都处于进一步的探索之中，有关法律法规还没有健全，这就有可能给一些腐败分子以可乘之机，借产权改革的机会，隐匿或转移集体资产，变相压价处理企业设备；捏造债权债务或造假帐，假借各种名义私分、贪污、挪用公款、公物和巧立名目突击花钱、滥发奖金、实物；对资产评估不实，有意压低资产评估价值，造成集体资产流失。为了切实防止产权改革过程中的腐败行为，各级党政部门、监察部门要加强对改制企业的领导和监督，发现问题及时纠正。对改制过程中出现的诸如逃避债权、悬空银行信贷资产的行为要及时加以阻止。同时，要加强企业改制变现资金的管理，防止这部分资金的“财政化”倾向。
第三，要加强产权市场的发展。随着我国经济体制改革的不断深化，企业产权制度改革的不断深入，迫切需要建立完善我国的产权交易市场。发展产权市场，第一是加强法制建设，建立健全相关法律，使产权交易及其管理都有法可依；第二是发展有形市场，建立产权交易中心、产权交易事务所、产权交易服务部等场所。这样，一方面以法律的形式规范产权交易及其管理行为，促进产权交易的有序化；另一方面可以促进产权交易信息流通，使卖者知道到哪里去卖，买者知道到哪里去买，只有这样公开兑价才有可能。转让选择的余地大了，才能有效防止国有或集体资产流失。
第四，要着力解决乡镇企业负担过重的问题。乡镇企业负担过重是当前反映十分强烈的一个问题，与国有企业的负担主要是由于自办社会和承担退休金等形成的内在负担相比，乡镇企业的负担基本上都是各种税费构成的外在负担。有关资料表明，目前全省向乡镇企业收费项目最多的泰州市达160多项，最少的南京市为25项，负担总计一般占到乡镇企业销售收入的2.5～3.5%，有的地方甚至高达5%左右，这里面除了税收以外，主要是各种规费和“三乱”收费。群众将这种现象描述为“一税（指国家和地方税收）轻、二税（指各种规费）重、三税（指乱集资、乱摊派、乱收费等）是个无底洞”。收费单位多、项目标准随意性大、不按政策规定收费等是造成乡镇企业负担过重的重要原因。这一问题的解决，有赖于财税制度改革的进一步深化，也与政府职能的转换有着密切的关系。要通过规范税收制度，在清理不合理收费项目的基础上变费为税，使企业的负担稳定在合理的水平上。
第五，要帮助改制企业解决融资渠道问题。资金紧张而缺乏渠道是中小乡镇企业发展中一个至关重要的问题。在这方面，我省部分地区已经作了不少有益的尝试，象扬州、镇江都成立了中小企业贷款担保公司，从一定程度解决了个体私营企业、中小企业借贷的担保问题。有了提保基金的支持，银行可以降低信贷风险，而个私、乡镇中小企业也能容易得到银行贷款的支持。从银行信贷方面来看，当前乡镇企业难以获得贷款的一个重要原因就是贷款企业难以提供完善的抵押担保手续。从调查情况看，当前抵押登记工作有一定难度，企业普遍反映抵押登记手续繁，收费高。据了解，当前办理一笔抵押贷款，企业从申请到手续完毕，需经登记、评估、公证、保险、审批等多个环节，涉及工商、土管、房管、公证、司法、评估等众多部门，短到20天左右，长则几个月。而且，一些部门在收费过程中主观随意性较大，输抵押贷款的费用平均达到评估值的8‰，有的高达10‰～15‰。以抵押物品价值200万元申请办理期限为3个月的100万元抵押贷款为例，到期应付银行利息仅为13950元，而资产评估、登记鉴证费、保险费三项必收费用就达18000元，超过贷款利息，如再加上合同公证、土地使用权评估费，各项收费远大于贷款利息。由于一些企业不愿意抵押，致使不少贷款到期后，发生人为的逾期现象，从而影响了信贷资金的进一步投入。解决乡镇企业发展过程中的资金问题，需要全社会的共同关心，各级政府还有许多文章可以做。比如从拍卖企业所得收入中提取一定比例，重点用于支持企业升级换代，支持乡镇企业发展高新技术产品。有关部门对乡镇企业的产权登记、财产评估等要简化手续，减免有关费用。对刚刚起步的改制企业可以给予一定的减免缓优惠等等。
第六，要加强各级政府部门职能的转换。中小乡镇企业一般因其规模小、实力弱，难以拥有稳定的市场和技术等方面信息来源的渠道。由于无法及时、全面地把握市场信息，大多数中小乡镇企业难以及时根据市场需求调整产品结构，开发适销对路的产品，在市场竞争中处于劣势地位。针对乡镇企业这方面的需求，当地政府应根据本地区乡镇企业的特点有针对性地搜集它们所需要的各种信息，并经过一定的分析加工后，为广大乡镇企业提供信息咨询服务。另外，中小乡镇企业由于其规模较小，如果仅依靠其自身力量开拓产品销售渠道能力十分有限，也会加大其经营的成本。对此，各级政府要充分利用自身的优势，帮助中小乡镇企业建立产品销售渠道。总之，各级政府要适应改制后乡镇企业的发展需要，积极转换职能，尽快实现从生产型政府向服务型政府的转变。
第七，要加强乡镇企业产业结构的调整。产权改革只是手段，再造我省乡镇企业新优势仅仅依靠所有制机构的调整是远远不够的，还必须加大产业结构的调整力度。在买方市场初步形成后，乡镇企业发展中长期积累下来的一些深层次的结构性矛盾日益暴露，经营粗放、技术创新弱化、结构趋同等问题突出，导致乡镇企业在激烈竞争的市场环境中处境艰难。对此，我们要高度重视，把乡镇企业结构调整纳入国民经济的全局来考虑，合理调整产品结构和产业结构。当前的结构调整不再是以增加数量和单纯调整产业比例关系为主要目标的外延调整，而是适应买方市场的新形势，以市场为导向、以科技进步和产业升级为主要内容的内涵调整。要通过加大投入特别是技改投入，增强乡镇企业技术创新能力，提高乡镇企业市场竞争能力，逐步把乡镇企业的发展建立在主要依靠科技进步的基础上。要力争通过推进所有制结构和产品、产业结构调整，再造21世纪江苏乡镇企业的新优势。
收稿日期：1999-11-04
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