东盟安全机制及其特点探究，本文主要内容关键词为：东盟论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815.5；D822 [文献标识码]A [文章编号]2095-574X(2013)02-0136-18
[修回日期：2013-02-20]
随着美国战略重心东移亚太，特别是高调介入南海问题，中国周边安全生态环境复杂性进一步凸显。作为与美国有着传统历史渊源，且部分成员国与中国存在领海争议的东盟必然是中国周边安全生态环境中的重要变量之一。为此，认真研究东盟安全机制及其特点对于中国有效化解周边安全生态环境不利因素和妥善处置南海问题，从容应对美国战略重心东移对中国国家安全造成的挑战具有重要意义。
一 东盟安全机制初现端倪
简单地说，国家安全是指国家具有免受干扰、侵蚀、威胁和颠覆的状态和能力。安全机制是指确保国家具有免受干扰、侵蚀、威胁和颠覆状态和能力的一系列“原则、规则和规范”。我们按照这一思路可以把东盟安全机制界定为：确保东盟成员国之间实现国家安全的一系列“原则、规则和规范”。斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen D.Krasner)对“原则、规则和规范”的内涵进行了解读，他认为，“原则是关于事实、原因和公正的信念；规范是以权利和义务定义的行为标准；规则是对行动特别的指示或禁止”。①按照哈拉尔德·穆勒(Harald Muller)的观点，“当所有四个要素(原则、规则、规范和程序)能被认别和当这一机制在一个特定的问题领域控制了足够的变量，以约束和终结与控制变量有关的单边自助行为影响各方行为时，一个(安全)机制便存在”②。也就是说，在东盟内部，各成员国之间通过共同发布和签署宣言、协定、条约等形式逐渐揭示并形成一系列关于东盟区域国家安全的“原则、规则和规范”时，则意味着东盟安全机制初步形成。笔者将按照这一路径分析东盟安全机制。
冷战初期，东南亚国家认为其所面临的安全挑战主要表现在以下三个方面：一是共产主义运动。当时大多数东盟国家都存在着力量强大的共产党武装，这些国家的政府因此把共产主义运动看做是主要挑战，“剿共”成为20世纪50-70年代这些国家的主要任务。例如马来西亚军队的剿共从1948年一直延续到1960年，花费了大约12年时间。泰国陆军在20世纪60-70年代的主要军事和政治任务也是“剿共”。③二是国家间矛盾冲突与分离主义。分离主义不但是东盟国家的内部威胁，也造成了一些国家间的矛盾，如泰国因马来西亚支持泰国南部穆斯林分离主义者而不满；缅甸不满泰国为缅甸的种族叛乱者提供避难所。这样在泰、马、缅三国之间因分离主义而产生了严重矛盾和摩擦。另外，西方殖民者对东南亚的殖民扩张为后殖民时代的东盟国家在领土和领海方面的冲突也埋下了种子。在东盟国家，几乎所有国家与邻国之间都存在领土或领海争端。当争端升级、管控失灵时，往往发生武装冲突。如1963年，印度尼西亚和马来西亚两国因沙巴、沙捞越领土争端而发生战争。同时菲律宾也正式提出沙巴主权问题，虽然没有加入印尼对马来西亚的武装对抗，但中止了其与马来西亚的外交关系。国家间矛盾与冲突严重削弱了各国政府处理国内外事务的能力。三是大国控制。冷战时期，东南亚地区已演变为美苏争夺的竞技场，孱弱的东南亚各国没有选择只能跟进排队，因此导致这一地区更加支离破碎，安全生态环境更加恶化。
为了应对国家安全所面对的挑战，东南亚各国在积极推进东南亚国家联盟的同时，也对东盟安全机制的构建进行了有益探索。1967年8月，印度尼西亚、马来西亚、泰国、新加坡、菲律宾五国在曼谷签署《东南亚国家联盟宣言》，即《曼谷宣言》，标志东盟正式成立。正是在《曼谷宣言》中，东盟安全机制的决策机构、运行原则等内容都得到了一定程度的阐释。随着1971年《吉隆坡宣言》、1976年《巴厘协议》和《东南亚友好合作条约》的相继签署，它们就东盟国家安全的有关问题进行了比较详细的阐述，东盟安全机制的“原则、规则和规范”渐渐清晰，这标志着东盟安全机制已初现端倪。
二 东盟安全机制的基本框架
东盟成立后经过四十多年发展，东盟安全机制已形成了初步框架：东盟安全决策机构、安全决策原则、安全机制运行原则和争端处置程序。
(一)东盟安全决策机构
东盟安全决策机构包括部长级会议和东盟首脑会议。
1.部长级会议
部长级会议是制定东盟包括安全在内的基本政策的机构，每年轮流在成员国举行。在东盟发展的不同时期，部长级会议的表现形式也不同，主要包括以下几方面：
一是外长会议。东盟成立初期，外长会议(ASEAN Minister Conference，简称AMC)又称部长会议，是东盟组织机构的核心，行使最高决策职责，对东盟安全事务进行决策。从东盟外长会议安全决策的实践来看，大多数涉及东盟安全事务的决策都主要被包含在相应的会议公报、声明、协定、宣言和条约之中。当然，外长会议在行使安全决策职责时，一定要遵循东盟安全决策原则。《曼谷宣言》(1967年)规定，外长会议是最高一级的决策机构，每年召开一次，又称外长年会。外长会议由东盟五个成员国轮流主办，会议地点为各国首都或东道国决定的其他地点。另外，东盟还根据需要不定期地召开外长特别会议。④如由外长会议签署的《曼谷宣言》和外长特别会议签署的《和平、自由和中立区宣言》(1971年)，都构建了与东盟有关的安全问题的“原则、规则和规范”，对于推动东盟安全机制的初步形成都发挥了重要作用。
二是东盟协调理事会，这也是东盟部长级会议的一种形式。东盟协调理事会依据2007年《东盟宪章》而设立，由东盟各国外长组成，是综合协调包括安全事务在内的东盟事务的机构，每年举行两次会议。
三是国防部长会议。首届东盟国防部长会议于2006年5月9日在吉隆坡召开。东盟国防部长会议的目标包括：“通过在防务和安全方面的对话与合作促进区域和平与稳定；指导东盟内部和东盟与对话伙伴之间在防务与安全领域现有的高级防务和军事官员的对话与合作；通过增强对防务和安全更高的理解以及透明度和开放性，来促进相互期望与信任。”⑤在会议发布的《成立东盟国防部长会议概念文件》中，把东盟国防部长会议定位为东盟最高的防务和安全协商与合作机构。到目前为止，东盟国防部长会议已经召开了6次。东盟安全问题则是每次会议的主题，如2007年第二届东盟国防部长会议发布了《东盟国防部长关于增强区域和平与稳定的联合宣言》；2009年第三东盟国防部长会议“围绕东盟各国及本地区安全与稳定方面的合作进行商讨”；⑥2010年第四届东盟国防部长会议以“加强东盟国防合作，促进地区稳定与发展”为主题；⑦2011年第五届东盟国防部长会议旨在促进东盟国家间国防合作；2012年第六届东盟国防部长会议以“增强东盟的整合，建设和谐安全的共同体”为主题。⑧另外，正如外长会议可以举行外长扩大会议一样，东盟防长会议也于2010年10月在越南首都河内召开了东盟防长扩大会议，会议把在东盟地区安全框架内加强防务和安全合作作为主题，并决定2013年在文莱召开第二届东盟防长扩大会议。
2.东盟首脑会议
第一届东盟首脑会议于1976年2月在印度尼西亚巴厘岛举行。这次东盟首脑会议的功绩有二：一是大会通过的《东盟协调一致宣言》、《巴厘协议》和《东南亚友好合作条约》对于东盟安全机制的形成具有重大意义；二是这次会议以成立东盟秘书处为契机拉开了对东盟组织机构进行改革的序幕，同时以规定“必要时各成员国政府首脑举行会议”为切入点为东盟首脑会议常态化奠定了基础。正是凭借这两个方面的显著成果，首次东盟首脑会议在东盟事务决策方面的作用被凸显出来，与外长会议一起成为东盟最高决策机构。这意味着东盟首脑会议将在东盟安全事务决策方面发挥核心作用，终将演变为东盟安全决策机构。但这种演变却是渐进的，因为东盟首脑会议只有东盟各成员国认为有“必要时”才会不定期召开。从1976年至1992年十几年间东盟首脑会议只召开了四次。其时间间隔少则一年，多则十年。东盟首脑会议的形式化必然导致东盟安全决策的决定权仍然掌控在外长会议手中，一些涉及东盟安全事务的决策仍然由外长会议签署通过。这种状况一直持续到1992年的第四届首脑会议。会议所签署通过的《新加坡宣言》规定：“为了加强东盟的力量，东盟各国政府首脑每三年举行一次正式会议，在两次正式会议之间举行非正式会议。”这标志东盟首脑会议制度化开始运行，东盟首脑会议在形式上为东盟安全事务的最高决策机构提供了制度保障，并且在以后的正式首脑会议和非正式首脑会议中逐渐得到了强化。1995年第五届东盟首脑会议决定“每年召开一次东盟首脑非正式会议”；2000年东盟第四次非正式首脑会议进一步决定首脑会议年度化及取消正式和非正式会议之分。2007年的《东盟宪章》最后规定东盟首脑会议由一年一次改为一年两次。可以说，正是由于东盟首脑会议的定期召开，从制度上保证首脑会议工作的稳定性和可持续性，使之成为真正的安全决策机构。然而我们也必须清楚地认识到，东盟首脑会议作为安全决策机构并不排除和削弱部长级会议的安全决策职能，两者均可就东盟安全事务独立做出决定而不受其他机构的限制，这就是具有东盟特色的多元安全决策主体体制。
(二)安全决策原则
作为东盟安全决策机构，无论是首脑会议还是部长级会议等，对东盟安全事务进行决策时都必须遵循东盟独特的决策原则。这些决策原则具体表现在以下几个方面：
1.平等原则
在东盟内部，其成员国构成极其复杂多样，国家人口多少不一、疆域大小不同、国民贫富不均、国家实力不等、民族信仰多样化。因此，如何在东盟安全机制中适应这种东盟区域复杂性、多样性就是东盟安全决策机构——首脑会议、部长级会议所必须考虑的重要问题。东盟实践证明，安全决策的平等原则是其有效路径之一。平等原则要求，东盟所有成员国在东盟安全事务的决策过程中享有绝对的平等权利。它们有权利就区域重大安全问题向首脑会议和部长级会议提出自己的议案以供这些安全决策机构讨论。它们有权利按照本国英文名称的首字母在整个成员国的顺序排列以东道国的身份轮流主办首脑会议和部长级会议，进而发挥本国对东盟安全事务决策的影响。
另外，东盟安全决策机构的自身特点也保障了平等原则的实施。众所周知，“松散性”是东盟安全决策机构的一大特点，它不但体现在多元安全决策主体的存在，更体现在多元安全决策主体如首脑会议、外长会议、国防部长会议之间的关系互不从属、互不限制。因此，这种无固定决策核心的“松散性”从制度上保障了东盟每个成员国在安全事务决策上的绝对平等地位，杜绝了任何一个或几个成员国主导东盟安全事务决策的可能性。
2.协商一致原则
所谓“协商一致”，就是指东盟安全决策机构举行安全会议时，在会前或会中允许任何成员国可以就某项东盟安全主题进行多次双边和多边磋商，并在此基础上达成决策共识。这种安全决策方式明显不同于其他领域所恪守的“少数服从多数”原则。它不是强迫少数不同意见者或反对者放弃本国的立场，而是强调通过友好非对抗的协商来寻求东盟成员国就某些安全问题达成最低限度的共识和相互妥协。另外，在安全决策机构履行决策职能时，每个成员国的外长或首脑都享有否决权，他们可以就自己反对或存有异议的任何安全决议行使否决权，并不受任何机构或其他成员国的限制，这种制度设计确保安全合作收益的公共性而不是偏向某一方，这既是对成员国地位平等的保障，又为平等协商奠定了坚实基础。
3.搁置保留原则
所谓“搁置保留”，就是指东盟安全决策机构举行安全会议后经多次双边和多边磋商仍未就一些安全议题达成一致意见时，则采取搁置该主题议案，待会后各成员国继续协商，以达成一致后形成正式文件；或虽然签署了正式文件，但对该正式文件的解释权保留给各成员国，它们有权利按照自己的理解去解释该文件。《东南亚无核区条约》的诞生是“搁置”原则的典型案例。第三届东盟首脑会议于1987年召开，会议虽然做出了建立“东南亚无核区”的决定，但各成员国因菲律宾仍有美国军事基地的事实而无法对这一主题达成一致，因而大会只能搁置该安全主题。经过多年努力和反复磋商，东盟十国最终在1995年曼谷首脑会议上签署了《东南亚无核区条约》。
1967年的《曼谷宣言》和1971年的《和平、自由和中立化宣言》的签署是“保留”原则的事例。虽然首届外长会议和东盟外长特别会议分别签署了这两份重要文件，但个别成员国却保留了对安全问题的特殊理解，如“泰国、菲律宾保留了自己认可美军事基地在东南亚的合法存在，新加坡则保留了大国应对东南亚地区事务保持适度干预的看法”。⑨
(三)东盟安全机制的运行原则
1.非武力原则
《曼谷宣言》把“通过遵守和尊重公正和法律原则、坚持联合国宪章的原则，促进地区和平与稳定”作为东盟区域争端的解决方式。《东南亚和平、自由和中立区宣言》坚持《联合国宪章》诸如“放弃威胁或使用武力”与“和平解决国际争端”⑩等条款的主张。《东南亚友好合作条约》则明确指出“以和平方式解决分歧和争端；放弃使用武力或以武力相威胁”。(11)《东盟宪章》主张“坚持以和平手段解决纷争”。(12)从这些重要的文件对非武力原则的规定可以看出，东盟安全机制建立的目的之一就是在东盟区域内创造一种有利的安全生态环境，进而解决成员国之间的政治分歧和安全困境。实现这一目的的有效工具选择是政治路径而非军事路径。如前文所述，很多东盟国家之间存在领土或领海纠纷。这种纠纷会加剧彼此的矛盾甚至会演变为战争。东盟成员国深深认识到军事手段并不能解决纷争，实现国家安全。基于这种认识，当面对1968-1969年的马来西亚和菲律宾两国爆发的“沙巴争端”时，东盟安全决策机构选择非武力原则来解决这一安全冲突事件，并获得极大成功。当时的东盟安全决策机构——东盟外长会议分别于1968年在雅加达和曼谷召开会议，“会上敦促双方把公开升级的争端降低到最低程度，并接受一个‘逐渐冷却的时期’。泰国和印度尼西亚发表声明督促双方采取克制行动以利于东盟的利益”(13)。1969年3月，菲律宾率先表现出了灵活性，回应了东盟外长会议的主张，同意在以后的东盟会议上不再提及沙巴问题。这意味着两国领土主权争端已经得到了有效管控。最后，经过多方努力，终于在1969年12月的东盟外长会议上马来西亚和菲律宾同意恢复已经中断的两国外交关系。可以说，以非武力原则解决东盟区域内国家间矛盾、冲突，这是东盟安全机制的基石。
2.不干涉原则
不干涉内政准则已经载入东盟重要文件之中。《曼谷宣言》呼吁东盟国家“确保它们的稳定和安全不受任何形式和表现的外部干预”。《东南亚和平、自由和中立区宣言》指出，“承认每个国家不分大小，都有领导其国家实体不受外部力量干涉其内部事务的权利，因为这样的干涉将对其自由、独立和安全产生有害的影响”。(14)《东南亚友好合作条约》则规定，“每个国家都有维护其民族生存、反对外来干涉、颠覆和强制的权利；互不干涉内政”。《东盟宪章》强调“不干涉成员国内政”。阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya)把不干预原则概括为以下四个方面：“禁止对成员国政府对待其人民的行动进行批评，包括违反人权的行为在内，禁止把国家的国内政治体系和政府风格作为决定东盟成员国资格的基础；批评被认为是侵犯了不干预原则的行为；禁止认可、庇护或以其他形式支持任何试图破坏或推翻邻国政府的叛乱组织；对成员国开展的反对颠覆性和破坏性的行动提供政治支持和物质援助。”(15)东盟国家建立东盟安全机制的原初目的之一，就是要维护成员国各国政权安全和区域安全，维护各国政权的合法性则是确保东盟各国国家安全的首要选择。对于东盟成员国存在的军人政变或威权统治现象，特别是当发生与民主、人权原则相违背事件时，在西方国家看来，这些事件是对民主和人权的践踏，最终一定危害国家安全和地区稳定。因而，它们都主张采取有效措施加以干涉和制止。然而，东盟国家采取了与西方国家截然不同的态度和行为。面对印尼对东帝汶独立运动的残酷镇压以及对华侨华人的歧视和迫害，缅甸军政府却能够理解。因为，当时的缅甸军政府同样也把全国民主联盟领袖昂山素季投入监狱。如果缅甸军政府指责印尼政府独裁暴政的话，其自身在缅甸的合法性也会遭到强烈质疑。因为，对于东盟国家而言，东盟安全机制的优先目标是维护一个国家政权的合法性，进而达到维护国家政权安全和区域安全的现状与稳定。它们把这些违背民主、人权案件看作是为确保国家安全和东盟区域安全所必须承担的代价。正是基于这种共识，它们恪守不干涉原则，哪怕邻国发生了独裁暴政。否则，“若东盟国家干涉邻国的内部事务，不但制造与其他国家的紧张关系，更会扯裂原本已脆弱的善意互动，而且对本国的内部统治，也不会带来好处，因为本国未来可能面临同样的内部政治困境”(16)。
3.自主原则
自主原则是东盟安全机制所坚持的重要原则之一，主要表现在以下两个层面：一是在东盟安全机制中重视成员国国家主权的重要性，进而凸显每个国家的自主权。东盟安全合作不意味着放松对国家主权的坚持，相反安全合作一定受制于成员国对于各自国家利益的考量和尊重。为此，当东盟国家间发生冲突时，东盟安全决策机构，无论是首脑会议还是部长级会议都不是一味压制而是充分尊重当事国自主权的行使，只是呼吁双方保持克制，至于究竟应该采取何种方式进行或结束冲突则完全由当事国双方依据各自的国家利益自主决定，进而充分体现对当事国国家利益和主权的尊重。对此，《东南亚友好合作条约》明确提出，“各国相互尊重彼此的独立、主权、平等、领土完整和民族特性”。(17)《东盟宪章》也再次强调坚持这一原则。二是在东盟安全机制中特别强调东盟区域自主。在涉及东盟安全事务或安全冲突事件处置过程中，东盟国家坚决反对大国介入直接插手，强调在东盟安全机制基础上由东盟自身发挥主导作用，由东盟安全决策机构充当主角。为此，当《曼谷宣言》强调“所有外国的基地都是暂时的，只是在有关国家的明确同意下才存在”时，则凸显了本区域内安全问题处置过程中东盟区域自主性的重要性。《东南亚和平、自由和中立区宣言》中的“和平、自由和中立区”理念，“已经容纳了所有的安全考虑和目标原则，包括不干涉和区域自主等”(18)。正如阿米塔·阿查亚所言：“在处理所产生的地区安全问题时，确实出现了把较大程度的独立自主作为东盟的一个关键规范的需要。”(19)
(四)争端处置程序
根据《东南亚友好合作条约》和《〈东南亚友好合作条约〉高级理事会决策程序规则》有关规定，争端处置程序主要包括以下几个方面：
1.东盟安全决策机构是安全争端处置机关
《东南亚友好合作条约》规定：“应当建立一个由各缔约国出一名部长级代表组成的高级理事会，负责受理已经出现而有可能破坏本地区和平与和谐的争端或情况。”(20)也就是说，作为东盟安全决策机构的部长级会议，高级理事会的主要职能之一就是有效受理东盟区域安全争端事件的处置。
2.一般程序
按照《〈东南亚友好合作条约〉高级理事会决策程序规则》的有关规定，安全争端当事国首先通过外交途径以正式文件方式，提交给东盟安全决策机构的负责人即高级理事会主席和其他成员国，该文件“应包括提交高级理事会的争端或情势的性质、争端的各方及其主张和高级理事会依照《东南亚友好合作条约》处理此类争端或情势的基础三个方面的内容”(21)。同时一方争端当事国也应把该文件送达另一争端当事国方，时间为14日以内。“高级理事会主席在收到书面文件时，应寻求获得争端各方的书面确认，即都同意采用高级理事会决策程序处理此类争端。如果书面确认没有被争端所有方一致的承认，那么高级理事会将不能就该类争端更深入继续下去，否则东盟高级理事会主席在收到书面确认文件后，应在六个星期内召开高级理事会会议，并在召开高级理事会会议三个星期前通报所有的缔约国代表。高级理事会的法定人数应包括高级理事会的所有代表，高级理事会的所有决定应在会议上获得一致通过”(22)。高级理事会受理后，则“向有争议的各方建议适当的解决办法，例如斡旋、调停、调查或和解”。
3.其他程序
除一般程序外，安全争端当事国可以通过直接双边谈判方式解决争端。同时“不排除采用《联合国宪章》第三十三条第一款中提到的和平解决的方式，应当鼓励成为争端一方的缔约国，在采取联合国宪章中规定的其他程序解决争端以前，主动通过友好谈判来解决争端”。(23)
三 东盟安全机制的特点
东盟安全机制的主要特点包括大国平衡性、针对性和时代性等。
(一)东盟安全机制的“大国平衡特性”
冷战结束后，随着美国、俄罗斯分别从菲律宾和越南军事基地撤出，权力真空在一定意义上已成为东盟地区存在的客观事实。然而这种权力真空是暂时性的，还是常态性的？这些问题迫切需要东盟国家做出清晰的回答。因为它关系到东盟安全机制如何构建才能有效应对这一挑战。东盟国家认为，虽然国家安全的外部威胁减弱，对美国的军事保护需求也在下降，但这种国际格局的变化具有很大的不确定性。马来西亚国防部长纳吉布·拉扎克(Najib Tun Razak)认为，“冷战时代大国间的竞争失去后，世界进入了难以预测的不确定时代”。新加坡前国防部长杨林丰也认为，“世界冷战结束后的局势对本区域国家的影响很可能是反面的”(24)。也就是说，东盟国家认为，由于两个超级大国从东盟地区军事基地撤出导致的权力真空只是暂时的，这种态势必定会由后来崛起的新兴大国如日本、中国、印度等填充而打破。这是由东盟国家地缘政治和资源政治因素决定的。“东南亚既处在太平洋和印度洋之间，又处于亚洲大陆和大洋洲之间的连接带上，是两大洋与两大洲之间的‘十字路口’，是沟通亚洲、非洲、欧洲以及大洋洲之间海上航行的咽喉”。(25)同时，东盟国家拥有丰富的橡胶、锡、石油、天然气等战略资源。为此，东南亚地区自然就成了大国角力场。由于谁掌控了东南亚地区无疑在一定程度上掐住了其他大国未来发展的命，因此，对于任何梦想单独控制、支配东盟地区的企图必将遭到其他大国的联合抵制。也正是这种大国力量在东盟地区造成的均衡和制约，为东盟国家在安全机制中凸显“大国平衡”提供了契机。东盟在其安全机制中，主要通过东盟地区论坛、中国-东盟自由贸易区等安全合作机制推行大国平衡安全战略。
成立于1994年的东盟地区论坛(ARF)是一个高级别安全协商对话机构，论坛每年举行一次会议。会议均由东盟成员国外长担任主席，由东盟决定会议议程，安全合作是其主要议题。2012年7月，东盟第19届外长会议在柬埔寨举行，涉及安全合作的议题有防扩散、反恐等，审议并通过了(ARF防扩散与裁军工作计划》、《ARF维护网络安全合作声明》。东盟地区论坛一方面在东盟国家和亚太周边大国之间搭建起安全对话平台，建立互信，实现东盟区域安全；另一方面“就是通过这种对话与磋商机制，影响美国、日本和中国等大国在本区域的行动，让各大国互相制约，最终达到由东盟来主导本区域的安全事务的目的”(26)。也就是说，东盟地区论坛作为东盟国家与域外大国的制度桥梁，通过导入美国因素维持区域平衡的同时，又通过鼓励其他大国的积极作为，将美国与多边主义相联，削弱其在亚太的霸权，进而达到区域内权力的平衡。
另外，东盟也积极推动中国-东盟自由贸易区构想的实施来平衡在经济安全方面对美日的过度依赖。东盟经济无论在市场方面还是资本方面，长期依赖美国和日本，使东盟国家经济安全受到极大挑战。人们形象地比喻，“美国和日本经济一打喷嚏，东盟就感冒”。东盟国家与中国组建自由贸易区的基本意图之一，就是通过与中国建立紧密的经济合作，不断增强东盟区域经济实力，减少对美日经济安全的依赖性，巩固东盟区域安全。
(二)制约中国的针对性
冷战后，中国由于实行改革开放，综合国力得到很大提升。虽然中国恪守和平发展的方针，但由于东盟国家对中国过去曾支持东南亚的共产主义运动及历史遗留的华侨问题存在误解，特别是中国与部分东盟国家间存在领土和领海争议，东盟国家对中国综合国力的迅速提升表示极大忧虑，一时间“中国威胁论”在东盟国家蔓延。因此，东盟国家借重区域外大国力量制约中国的意图日益明显，正如新加坡资政李光耀所言：“我们不得不接受这一事实，不管东盟各国如何联合力量，都无法顶住中国的军事对抗。除非有美国这样的外部力量介入，否则，该地区是无法实现平衡的。”(27)泰国学者也有同样的看法，库苏马·斯尼王塞(Kusuma Snitwongse)说：“冷战时期，美国是该地区的安全监护人。冷战以后，美国变成区域力量的平衡者。”(28)可见，在东盟国家中，无论是政府政要，还是专家学者都把美国的力量作为制约中国影响力的首选。为了弥补冷战后美国从东盟地区军事基地撤离所带来的对美国力量的削弱，1992年，“东盟新加坡首脑会议上达成共识：东南亚不再给美国以军事基地，但允许美国使用其军事设施，各国可以继续与美国发展军事合作关系。此后，马来西亚、印尼、文莱纷纷与美国签署了军事设施及舰船维修协议。1995年2月，中菲美济礁事件之后，东盟外长会议表示，支持美军在亚洲的存在”(29)。从此，东盟大多数国家与美国就军事安全事项进行合作常态化。美菲自从1991年联合举行“肩并肩”军演以来，虽然在1995-1999年期间一度中断，但截至2012年4月27日“肩并肩-2012”军演结束时，已经是第28次了。美国的军事盟友泰国自1982年以来，就与美国共同举行“金色眼镜蛇”年度联合军演。近几年，印尼、新加坡和马来西亚等国也相继参加。
越南也加强了与美国的军事安全议题合作。特别是2010年8月10日，美国“约翰·麦凯恩”号宙斯盾驱逐舰在越南岘港附近海面与越南举行首次联合海军演习，这标志着美越关系达到一个新高峰。2010年8月17日，美越副部长级国防部高官在河内举行两国自越战结束以来首次高层防务对话，标志着两国国防领域的合作进入新阶段。2010年7月，印尼总统苏西洛与到访美国国防部长盖茨会晤后，两国表示重新开启中断了12年的特种部队合作项目。
即便现在“中国威胁论”让位于“中国机遇论”时，东盟国家也认为美国力量在东盟地区的常态存在，是制衡中国力量的必不可少的因素。事实上，美国也需要东盟这种因抑制中国影响力而对美国依赖所提供的契机，彰显美国“地区军事影响力和强化美国的地区优势”，进而推进美国战略重心东移，达到遏制中国崛起的目的。从2009年与东盟签署《东南亚友好合作条约》开始，美国在东南亚地区就不断扩大与东盟国家的军事合作，并高调介入南海问题。同年8月，美国民主党参议员吉姆·韦伯在访问越南时叫嚣“美国作为一个国家的外交立场，是希望在该区域成为‘平衡’中国的势力”。(30)2010年7月，美国国务卿希拉里·克林顿在东盟地区论坛上重弹南海问题涉及美国利益的论调。2010年9月24日，美国总统奥巴马在第二次美国-东盟峰会上，再次强调南海的航行自由的重要性，并承诺进一步深化美国和东盟的关系，在亚洲事务方面扮演更加重要的角色。(31)201 1年6月，“在南海安全局势高度紧张之际，美国联合菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国和文莱等东盟六国”(32)在南海地区进行军演，进一步加剧了这一地区的紧张局势。2012年11月，成功连任美国总统的奥巴马首访泰国、缅甸和柬埔寨东南亚三国，既凸显对东盟的重视，也再次宣誓对“亚洲轴心”战略的坚守。
由于地缘政治因素的影响，东盟也希望日本和印度在制衡中国方面发挥一定的作用。冷战前后，日本因在柬埔寨、缅甸问题上与东盟国家保持一致而赢得东盟好感。冷战后为了消减美国军力从东盟地区萎缩所带来的安全隐患，东盟国家希望日本在地区安全方面发挥应有的作用。为此，东盟与日本在柬埔寨维和、打击海盗等方面进行安全合作。另外，“出于对日本的信任和期待，东盟多次邀请日本加入《东南亚友好合作条约》”(33)。日本最终于2003年加入。近几年来，东盟一些国家在配合美国“亚洲轴心”战略的同时，不断加大与日本海上安全合作。“2011年2月17日，印度尼西亚外长访问日本，谈及东盟和日本在南海问题上的合作。9月27日，菲律宾总统访问日本，双方一致同意将确保海上安全定位为共同的战略利益，并且就合作构筑有助于制定应有规则的框架达成了共识。10月24日，越南国防部部长冯光清访日，与日本防卫相一川保夫签署并交换了两国有关强化防卫合作与交流备忘录”(34)。2012年4月，越南总理阮晋勇访问日本时表示，希望日本“能够积极参与解决南海问题”。12月，菲律宾外长阿尔韦特·德尔罗萨里奥在马尼拉表示，“菲律宾将强烈支持日本修改和平宪法，重整军备，以对抗衡中国不断增长的军事自信”(35)。面对东盟国家的“信任和期待”，日本当然积极回应。“面对中国周边海上邻国纷纷围堵中国的‘大好时机’以及美国的‘纵容’，日本开始启动‘合纵连横’的海洋战略”(36)。日本在南中国海主权争端问题上积极参与，并与东盟(尤其是与印度尼西亚)密切合作，在南中国海出现不测事态时，为维持该地区的海上安全发挥主导作用，妄想打造遏制中国的“统一战线”。
另外，东盟国家认为，从地缘政治来看，印度和中国处于东盟的西面和北面，这两个正在崛起的大国对于东盟区域安全具有重要意义，尤其二者彼此制衡就会加大东盟区域安全和稳定系数。特别是面对中国在东盟地区的安全影响力特别是中国对南海争端管控力不断提升的事实，东盟谋求抓住印度推行“东向政策”的时机，把印度看作是制约中国的重要管道。正如新加坡学者所言，“印度在东南亚地区的存在与利益为该地区提供了一支平衡力量，有利于抵消中国在这一地区的影响力。(37)首先，东盟国家通过与印度建立防务合作，把印度的军事影响引入本地区。越南和新加坡分别于2000年和2003年与印度签署了“防务协议”。新加坡与印度双边军事演习“分别在2005年、2009年和2010年三次在南海海域进行”。(38)同样，在越南的推动下，印度在2011年“迈出了在南海地区建立‘永久性军事存在’的第一步，即在越南的芽庄港停靠军舰，并企图构建从安达曼岛到尼克巴群岛，再到越南金兰湾的‘南中国海珍珠链’战略”。(39)东盟与印度之间的安全合作日益密切，在一定程度上达到平衡中国实力的目的。其次，东盟国家通过积极与印度进行非传统安全合作，凸显印度的地区影响力。2003年是东盟与印度进行非传统安全合作的重要年份，二者在反恐联合宣言中表示加强合作，打击国际恐怖主义，维护海上航行安全。2004年，东盟各国与印度签订了《和平、进步与共同繁荣伙伴关系协定》，除继续开展海上联合军事演习外，东盟国家如泰国、新加坡、老挝还就反恐情报交流等与印度达成共识。另外，据西方媒体报道，在2012年12月举行的东盟与印度峰会上，印度总理辛格表示要“强化海上安全合作、通航自由和依照国际法和平解决海上争端的必要性”，(40)进而彰显印度在地区安全事务的话语权。事实上，东盟正是通过上述一系列安全合作，使“印度在地区安全中的‘大国’形象得到迅速提升”，(41)这在一定程度上制约了中国影响力的发挥。
(三)双边主义向多边主义发展的时代性
虽然东盟在1968年第二次外长会议明确排除东盟多边军事合作的可能性，但双边军事合作在东盟安全体制内并没有完全被禁止。因为东盟成立初期，对于东盟国家政权安全而言，其威胁因素依然存在。为此，东盟安全机制中把东盟成员国之间的双边军事合作与东盟组织框架内的多边军事合作严格区别开来，其主要目的就是强化东盟非军事组织性。这一点得到《东南亚友好合作条约》的认可。该条约“支持东盟成员国之间在非东盟基础上继续在军事事务方面进行相互需要和利益相一致的合作”。(42)马来西亚外长沙菲对这种双边主义做出形象解释：“在一种正式框架内对区域合作的限定，不会阻止该地区国家试图在一种双边基础上与其他国家建立可能的密切联系。例如，它可能是X国愿意与Y国就特定问题建立这样的联系，并包括就信息交流在内的事务等与Y国协商，而Y国不会考虑与其他第三国在一种多边基础上建立合适的或必要的联系。(对于)在任何问题以及任何层面上的这种双方可能接受的双边关系，都要尽可能地去追求……马来西亚与泰国在泰马边界、与印度尼西亚在东部沙捞越/加里曼丹岛(Kalimantan，旧称婆罗洲)边界的联合边界行动以及与新加坡在《五国防御安排》中的合作，都是在安全和防务领域合作的恰当例子。”(43)冷战时期东盟安全机制中的双边安全合作主要是军事领域，其主要目的就是维护成员国政权安全。主要表现在以下两个方面：一是打击来自内部威胁成员国政权的跨界共产党革命和分离主义以及其他叛乱活动。如早在20世纪50年代，马来西亚和泰国之间一直进行安全合作训练，镇压在它们边界活动的共产党革命。马来西亚与印尼也是“为了镇压活跃在双方边界上的共产党游击队，于1966年签订《曼谷协议》，开展边境地区的安全合作；1972年又签订边界安全协定，以镇压北加里曼丹的叛乱。直到1986年末，两国边界上的反政府叛乱被彻底镇压，双方的军事合作才转向其他领域”(44)。二是打击来自外部如走私、贩毒、海盗等对政权安全构成的“低烈度威胁”。20世纪80年代中后期，东盟区域内的共产党游击队和分离主义者在本国政府的打压、分化，加之相关国家间的军事合作，他们纷纷缴械投降，东盟国家政权安全的“内乱”因素基本消除。尽管如此，东盟国家政权安全因外部不利因素所受到的威胁却不断增大。为了应对走私严重、贩毒猖獗、非法移民及跨国犯罪等“低烈度威胁”，尤其打击马六甲海峡日益猖獗的海盗，东盟国家双边军事合作重点转向对“低烈度威胁”的应对方面，强化“共同训练、联合军事演习、边界地区的巡逻、海上联合监察、共同使用军事训练设施、交换与分享地区的巡逻、军事指挥员联席会议”(45)。总之，东盟安全机制中的双边主义的实施不但有利于维护成员国国家政权安全，也有利于成员国之间克服相互猜疑、增强安全互信。
冷战结束后，特别是随着印支三国越南、柬埔寨、老挝加入东盟大家庭，虽然区域内部安全威胁因素已经减轻，但来自中国、印度和日本等国家的区域外安全挑战因素却令东盟国家不安。东盟国家担心如果这三个区域外大国试图填充美苏冷战后角逐消失而留下的权力真空，这势必会给区域安全带来不稳定因素。另外，随着经济全球化的深入，非传统安全因素也会给地区安全带来严重危害。面对区域外安全和非传统安全因素的威胁，东盟国家深深认识到，仅仅依靠东盟自身力量难以做到，只有加强联合，不断提升“地区抵御力”，推动东盟安全机制的双边主义向多边主义安排过渡，不但要与区域内国家联合，而且要与区域外国家建立广泛的联合战线，才能有效应对这种挑战。冷战后东盟安全多边主义主要表现在以下两个方面：
1.东盟内部成员国之间的安全多边主义
1992年，在第四届东盟首脑会议上，《东盟关于南中国海问题的宣言》诞生，这是东盟安全框架内对外军事合作的首个多边文件。《宣言》强调通过和平手段而不诉诸武力解决与南中国海有关的所有主权和管辖权问题。1995年，在第五届东盟首脑会议上，《东南亚无核区条约》得以签署。它强调通过东盟成员国缔结无核区条约打造“东南亚无核区”。另外，东盟多边非传统安全合作也在内部成员国之间开展得更是引人注目。2003年，“来自东南亚十个国家的军方高层将领参加了东盟国家联盟国家武装部队高层将领会议，并决定加强东盟国家联盟成员国间的反恐作战合作力度，同时加强该地区各国之间情报的交换，以进一步有效地提高对恐怖主义活动的打击”(46)。2003年东盟第九届首脑会议通过《东盟第二协议宣言》，即《巴厘第二协议》。根据该协议，2020年建成“东盟安全共同体”，2007年《宿务宣言》把实现这一目标的时间提到2015年。“东盟安全共同体”的提出，意味着东盟安全多边主义色彩将会更加突出。
2.东盟国家与区域外大国之间的多边安全对话
东盟地区论坛是东盟与亚太地区大国进行官方多边安全对话的一种制度设计，“已经成为第一个覆盖广大亚太区域的‘多边’安全论坛，也是当今世界唯一的所有有影响的大国都参加进来的区域安全框架”(47)。其功能就是通过与大国就安全事务进行对话，进而建立互信和开展预防外交，维护东盟国家安全。同时，东盟国家也通过“10+10”、“10+3”和“10+1”等形式开展多边安全对话和合作。
四 结语
实事求是地讲，东盟安全机制为维护地区安全和稳定发挥了积极作用。正是东盟独特的安全决策机构和安全决策原则的设计以及对独特的东盟安全机制运行原则的恪守，为成功化解成员国内部纷争甚至武装冲突提供了制度保障。因此，即便我们不能把东盟成员国四十多年没有发生战争的原因完全归功于东盟安全机制的有效性，但东盟安全机制在其中的作用也是显而易见的。
东盟安全机制也为东盟国家提升在国际事务中的话语权发挥着作用。东盟的特殊性在于成员国都是小国，因此，每个单个国家都会面临因其综合实力弱而在国际事务中话语权不足的困境。正是由于东盟安全机制的初步建立，东盟国家可以通过大国平衡战略，在引入区域外大国力量不断增强自身实力的同时，又可以通过“不干涉内政”的安全机制原则有效阻止大国的干预，进而提升自身在国际事务、特别是安全事务中话语权的份量。
目前，由于东盟安全机制尚处于初级阶段，非正式性远远大于制度化构建，因此，东盟安全机制的局限性也是相当明显的。
另外，东盟安全机制的实施也给中国周边特别是南海地区的安全形势造成一定程度的挑战。我们必须清醒地认识到，随着东盟安全机制的逐步完善，东盟国家用一个声音与中国对话的态势将会得到进一步强化。这不但增加东盟国家集体对抗中国的实力，而且势必会使中国政府一贯主张与相关国家通过双边友好协商解决南海问题的基本立场和政策主张的实施难度加大。
在东盟安全机制中，倚重美国、日本、印度等区域外大国制约中国的针对性非常明显，这与多年来西方国家企图把东盟打造成牵制中国发展的一支重要力量的野心形成交集。为此，东盟国家不但对美国战略重心东移表示欢迎，个别国家如菲律宾甘愿充当美国的马前卒，不断在南海问题上挑起事端，推动南海争端国际化，这必将使中国周边特别是南海地区的安全形势更加复杂化。
为了应对这种挑战，我们必须把中国周边特别是南海地区的安全形势放在与中国和平发展、地区稳定和发展、世界和平与发展的全局中去考量和做出战略选择。
(感谢《国际安全研究》杂志匿名审稿专家对本文提出的中肯评论以及宝贵建议，文中错漏之处由作者承担。)
注释：
①王杰：《国际机制论》，北京：新华出版社2002年版，第237页。
②Harald Muller,"The Internationalization of Principle,Norms and Rules by Governments:The Case of Security Regime," in Volker Rilttberyer and Peter Manyer,eds.,Regime Theory and International Relations,Oxford:Clarendom Press,1993,p.361.
③汪津生：《冷战时期东盟的安全战略》，载《安庆师范学院学报(社会科学版)》，2003年第6期，第118页。
④翟坤：《东盟的决策机制》，载《国际资料信息》，2004年第4期，第22页。
⑤郑先武：《安全、合作与共同体：东南亚安全区域主义理论与实践》，南京：南京大学出版社2009年版，第338页。
⑥参见《东盟国防部长会议11月在泰国举行》，http://www.gxtv.cn，2009年11月4日。
⑦参见《第四届东盟国防部长会议举行通过一份共同声明》，http://www.militaryy.cn，2010-5-12。
⑧参见《第六届东盟防长会议在柬埔寨举行》，http://www.people.com.cn，2012年5月29日。
⑨翟坤：《东盟的决策机制》，载《国际资料信息》，2004年第4期，第24页。
⑩王泽编译：《东盟》，北京：中国法制出版社2006年版，第76页。
(11)ASEAN Basic Documents,"Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia," February 24,1976,http://www.aseansec.org/3631.htm.
(12)郑先武：《安全、合作与共同体：东南亚安全区域主义理论与实践》，第340页。
(13)[加拿大]阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅、冯怀信译，上海：上海人民出版社2004年版，第70页。
(14)王泽编译：《东盟》，第76页。
(15)[加拿大]阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，第81-82页。
(16)陈欣之：《东南亚安全》，台北：生智文化事业有限公司1999年版，第121页。
(17)ASEAN Basic Documents,"Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia," February 24,1976,http://www.aseansec.org/3631.htm.
(18)郑先武：《安全、合作与共同体：东南亚安全区域主义理论与实践》，第199页。
(19)[加拿大]阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，第72页。
(20)[澳大利亚]托马斯·艾伦：《东南亚国家联盟》，郭彤译，北京：新华出版社1981年版，第415页。
(21)Rules of Procedure of The High Council of The Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia,http://www.aseansec.org/3639.htm.
(22)Rules of Procedure of The High Council of The Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia,http://www.aseansec.org/3639.htm.
(23)ASEAN Basic Documents,"Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia," February 24,1976,http://www.aseansec.org/3631.htm.
(24)肖欢容、刘欣宜：《冷战后东盟的大国平衡战略》，载《东南亚纵横》，2009年第8期，第3页。
(25)李松寒、王森：《与大国共舞——东盟的大国平衡战略》，载《东南亚纵横》，2012年第9期，第3页。
(26)曹云华、唐翀：《新中国-东盟关系论》，北京：世界知识出版社2005年版，第83页。
(27)李旭东：《美国对华地缘战略层次架构及中国崛起的选择》，载《世界地理研究》，2010年第2期，第27页。
(28)Kusuma Snitwongse,"Thailand Foreign Policy in the Global Age," Contemporary Southeast Asia,Vol.23,No.2(August 2001),pp.203-205.
(29)陈峰君：《亚太安全析论》，北京：中国国际广播出版社2004年版，第20页。
(30)成汉平：《美国公开介入南海争端的理伦与实践分析》，载《东南亚之窗》，2010年第2期，第5页。
(31)李金明：《南海问题：美国从中立到高调介入》，http://www.news.cn，2010年12月15日。
(32)曹云华、鞠海龙：《南海地区形势报告(2011-2012)》，北京：时事出版社2012年版，第23页。
(33)邓仕超：《从敌对国到全面合作的伙伴：战后东盟-日本关系发展的轨迹》，北京：世界知识出版社2008年版，第143页。
(34)张洁、钟飞腾：《中国周边安全形势评估(2012)》，北京：社会科学出版社2012年版，第89页。
(35)《菲律宾支持日本重整军备》，载《参考消息》，2012年12月11日第1版。
(36)邓仕超：《从敌对国到全面合作的伙伴：战后东盟-日本关系发展的轨迹》，第89-90页。
(37)曹云华、唐翀：《新中国-东盟关系论》，第103页。
(38)曹云华、鞠海龙：《南海地区形势报告(2011-2012)》，第152页。
(39)曹云华、鞠海龙：《南海地区形势报告(2011-2012)》，第152页。
(40)参见《外媒：印度靠拢东盟意欲插手南海》，http://world.cankaoxiaoxi.com/2012/1222。
(41)曹云华、鞠海龙：《南海地区形势报告(2011-2012)》，第153页。
(42)ASEAN Basic Documents,"Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia," February 24,1976,http://www.aseansec.org/3631.htm.
(43)Mohamed Ghazali Shafie,Malaysia:International Relations,Kuala Lumpur:Creative Enterprises,1982,pp.161-162.
(44)陆建人：《东盟国家的安全合作及几点看法》，载《战略与管理》，1999年第4期，第26页。
(45)方军祥：《从双边主义到多边主义：东盟安全合作模式的转变》，载《东南亚研究》，2005年第4期，第15页。
(46)方军祥：《从双边主义到多边主义：东盟安全合作模式的转变》，载《东南亚研究》，2005年第4期，第16页。
(47)郑先武：《安全、合作与共同体：东南亚安全区域主义理论与实践》，第319页。