公共问题：公共管理研究的逻辑起点，本文主要内容关键词为：公共管理论文,逻辑论文,起点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共性：公共问题的内在特性
公共问题与社会问题并非两个对等的概念。这是由两者的基本特性所决定的。
一般认为，“社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。”（注：陈庆云，《公共政策分析》[M]，北京：中国经济学院出版社，1996,148、148）它泛指那些由于社会关系或环境失调，致使社会全体成员或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍，从而引起了人们关注、并需要动用全社会的力量加以解决的问题。由于人们主观期望与客观现实的差距普遍而持续地存在着，社会问题因而具有广泛性和持久性的特征。同时，因为社会问题也影响了社会生活，因而它也具有社会性的特征。正是这一特征才使得人们往往很难将社会问题与公共问题区分开来。
事实上，不少社会问题“并不影响很多人，不会对他人产生直接效果，这类问题称为私人问题。而那些有广泛影响，包括受到交互过程的间接影响，以及所有这些影响都达到了必须认真对待的问题，人们才称为公共问题”（注：陈庆云，《公共政策分析》[M]，北京：中国经济学院出版社，1996,148、148）。这就是说，社会问题既包括私人问题，也包括公共问题。公共问题是包含于社会问题之中、与私人问题相对应的特殊范畴。
基于此，有学者认为：公共问题一般超越了个人特定的环境和范畴，它与人类整个的社会生活、制度或全部历史有关，因此，公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件受到了威胁而出现的问题。有时它也泛指那些人类社会存在的某种危机的困境。另外，实际存在的公共问题往往牵涉到较为广泛的社会关系，甚至影响到为数众多的民众。（注：赵成根，《行政决策概论》[M].北京：北京大学政治学与行政管理系成人教育自编教材，44.）这种表述隐含着公共问题的某些基本特征：
第一，公共问题具有影响的广泛性。这集中地表现在：它超越了“私域”的范畴，并不仅仅影响单个的个人或团体，而将对多数或绝大多数人或团体产生普遍的影响。比如，污染控制、工作场所的安全与健康、弱势群体（比如少数民族和妇女）的平等机会、产品的质量与安全等之所以被称为公共问题，乃是因为它们影响了许多个体和团体的生活，并通常促使政府机构制定相应的公共政策（注：Rogene A.Buchholz,William D.Evans,Robert A.Wagley.Management Response to Pubic Issues:Concepts and Cases in Strategy Formulation [M].Printice-Hall,1985,1、8、6、7.）。同时，公共问题可能超越地域的限制，而对一国内部的公共生活产生相似的影响；它也可能超越国界的限制，而对人类的共同生活造成潜在或现实的影响。
第二，公共问题具有影响的不可分性(indivisible)和“社会共享性”（注：陈庆云，《公共管理基本模式初探》[J]，中国行政管理，2000,8,31、32。）。这可以理解为：公共问题对所有个体或团体产生的影响都是相同的，没有一个个体或团体可以置身于这些问题之外，它超越了人为的地理界限。比如，“大楼的景观，无论被看作是‘有益之物’或者是‘有害之物’，也为其他人所提供，在通常情况下也无法实现排他。空气、噪声和水污染是‘有害之物’，除非付出一定的代价，任何人都不能排除或者避免；反之，当污染水平降低时，也不可能排除某个人，不让其享受这一好处。”（注：迈克尔·麦金尼斯，《多中心体制与地方公共经济》[M]，毛寿龙、李梅译，上海：上海三联书店，2000,99-100.）换言之，公共问题既包括公益问题，也包含公害问题；它们使所有社会成员都潜在地共同受益或潜在地共同受其威胁。这样，公共问题的存在就不仅仅是公众主观预期与客观现实之间的差距问题了，而是公众在客观上潜在地、共同地受其影响；公共问题的解决也不是为了满足公众个人的利益需求，而是为了实现同样具有社会共享性的公共利益（注：张庆东，《公共利益：现代公共管理的本质问题》[J]，云南行政学院学报，2001,4.）。
基于这些属性，我们可以认为：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。而公共性则是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。
二、认识公共问题的两个形式维度
1.公共问题的纵向层次维度
这一维度的基本假设是：人类社会是一个最大的共同体，它依次由若干“次级共同体”组成；这些“次级”共同体包括：主权国家、作为国家组成部分的地区、在地区中扮演越来越重要角色的社区。以这一基本假设为前提，公共问题可以依次区分为：全球性或国际性公共问题、全国性公共问题、地区性公共问题和社区性公共问题。
在国家间关系相互依赖性日益加深的背景下，全球性或国际性公共问题的重要性越来越突出。美国的“911事件”发生后，大多数国家都立即意识到，每个国家都可能潜在地受到国际恐怖主义的影响：也正是在这一意义上，我们才可以将其视为全球性或国际性的公共问题。它与全球和平与发展、全球生态和环境污染问题、人口问题、全球性疾病等问题一样，都具有明显的不可分性和公共性。它们既超越了国家的地理界限，又使各国面临几乎相同的处境。甚至可以说，它是全人类共同面临的、影响范围最为广泛的公共问题。
在主权国家内部，国家安全与社会秩序、宪法和法律的完善、宏观经济的稳定与持续发展、社会结构的分层与利益主体的分化、基础公共设施的建设与发展、基本公共服务（比如社会保障制度）的供给、人口数量与结构、环境和能源等方面的问题，都极大地影响了特定国家的公共生活和社会发展水平。这种基于国家的地理界限或以主权为标志而划分的公共问题乃是全国性公共问题。
相比之下，自西方行政改革分权化潮流盛行以来，地方在对公共生活的管理中扮演着越来越重要的作用。地区性公共问题也得到更多的强调。尽管地区性公共问题与全国性公共问题在内容上基本相似，但前者更加具体、更加接近于“共同体”成员的现实需求。诸如地区社会治安状况与犯罪、吸毒等问题，地方公共设施的发展问题，健康与医疗方面的问题，城市污染问题等等，都与地区的公共利益息息相关。有时，地区性公共问题也会超越人为的地理界限，比如地区间市场壁垒问题、地方保护问题、地区间道路建设问题。这些问题都对特定地区或邻近地区的公众产生普遍的影响，因而也从属公共问题的范畴。
社区发展和建设是现今大多数国家面临的重要议题。一般认为，“社区的本质因素包括社会互动、地域性和共同约束等等”（注：唐忠新，《城市社会整合与社区建设》[M]，北京：中国言实出版社，2000,2、87-95.）。这三个因素决定了社区生活具有公共生活的性质，因而探讨社区性公共问题也较具现实意义。具体说来，社区性公共问题包括：社区治安和秩序问题；社区服务问题（比如社区服务项目和服务设施为依托的社区公共福利问题）；社区医疗卫生和社区文化问题；社区环境问题，比如环境污染、卫生状况、垃圾处理等。（注：唐忠新，《城市社会整合与社区建设》[M]，北京：中国言实出版社，2000,2、87-95.）
需要说明的是，从纵向上划分这四类公共问题的意义在于，它有助于厘定国际组织、中央政府、地方政府、社区组织等不同层次社会管理主体的责任范围和作用空间，使每一类公共问题都对应于相应层次的管理主体。
2.公共问题的横向性质维度
从上文涉及到公共问题来看，它们在性质上可以归属为四个不同的类别，即管制性公共问题、基础性公共问题、服务性公共问题和保障性公共问题。
宪法及法律框架的完善问题、社会秩序的稳定或社会治安、社区治安等问题，或者是由于向社会提供的管制性公共物品（比如宪法、法律等制度）不足而造成的，或者是必须提供管制性公共物品才能得以解决的。其共同特性在于：它们以和谐的社会秩序为目标，以权威性的强制规则为后盾，也需要拥有强制性公共权力的管理主体加以解决。
相比之下，宏观经济的稳定、地区经济的发展、全国性或地方性公共设施的发展、社区性公共福利增进等方面的问题，构成了社会发展最基本的层面。解决这些问题往往被视为不同层次政府的传统公共责任。与管制性公共问题相比，这些问题并不需要相应管理主体凭借强制力来加以解决，而只需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决；此时，公众也往往是间接的受益者而非直接的受益者。
另一方面，社会保障、医疗卫生、社区服务等问题的解决，都以公众为直接服务对象，以公众现实的利益要求是否得到保障和满足为目标；公众是最直接的受益者，或者是这些服务的消费者。通常所说的公共服务大多都从属于这一意义。因为其服务性的特征更加明显，我们可将这类公共问题称为服务性公共问题。
此外，人们通常所关心的生态和环境、人口与人口结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，都构成了社会发展的“外部”环境状况；虽然解决这类问题没有解决基础性公共问题那样能够直接增加社会福利，但这些问题如果得不到解决，发展将受到极大的阻碍，解决其他类型公共问题的意义也会因此减弱。因其具有保障社会发展的功能，我们可以将其称为保障性公共问题。
同样，从横向性质上对多样化公共问题所作的划分，有助于说明不同性质社会主体的责任和作用，即：管制性公共问题只能由有权实施强制的管理主体加以解决；基础性公共问题的解决更多地凭借权威性；服务性公共问题的解决则可以通过包括政府、私营部门在内的多种途径来实现；而保障性公共问题则是各种社会行为主体的公共责任之所在。
总体说来，上文所作的纵向和横向划分只是为了说明，不同层次、不同性质的社会主体在解决不同层次、不同性质的公共问题过程中，所承担的责任以及所能发挥的功能。但如何确保这些责任得到践履、确保这些功能得到发挥，则是战略性框架下的公共管理所要解决的问题了。
三、公共问题的解决途径：战略性框架下的公共管理
从现实经验来看，公共问题并非孤立的。大多数公共问题可能交互影响、相互依赖。这使得公共问题又具有一些形式上的特征，即：公共问题具有潜在的关联性，特定公共问题如果不能得到及时的解决，就会衍生新的公共问题、或者妨碍其他公共问题的解决。因而，公共问题一旦出现就必须通过适当的途径予以解决。这不仅对作为公共权力机构的政府，也对其他社会主体提出了现实诉求。
另一方面，技术的变革、人口数量的增加、人们受教育程度和生活水平的提高、以及诸如家庭和宗教等社会化手段方面的变化已是当今世界不争的事实。这些事实改变了人们的价值观念；进而导致了公众预期和制度绩效之间的巨大差距。这种差距给现存制度带来了一定压力，公共问题由此而生（注：Rogene A.Buchholz,William D.Evans,Robert A.Wagley.Management Response to Pubic Issues:Concepts and Cases in Strategy Formulation [M].Printice-Hall,1985,1、8、6、7.）。况且，公众主观预期的提高、制度在现实中的低绩效，都会人为地扩大公众预期和制度绩效之间差距。同时，弥补这一差距、调和这一对基本矛盾，不应当通过降低公众预期来实现，而应当通过制度化途径改善制度绩效来实现。从某种意义上说，公共部门不能带来更高的制度绩效，本身就是一个重大的公共问题。因此，解决公共问题的最终目的不在于创造很高的制度绩效，而在于满足公众不断提高的合理预期。这导致了研究立场由政府立场向公众立场的转变（注：Haward Frant.Useful to Whom？Public Management Research,Social Science,and the standpoint Problem[J]。International Public Management Journal,Vol.2,No.2(A),1999,315-326.）。秉持着这一立场，我们可以重新审视西方国家七十年代以来的行政改革。它们至少为解决公共问题提供了诸多现实的尝试。概括起来，可供选择的解决公共问题的途径包括：公众参与，社区或行业自治，私营部门、第三部门或非营利性组织的参与，以及政府直接或间接的供给。尽管这些途径在现实中以不同形式发挥了一定的作用，但更值得思考的问题是：如何重新审视这些行为主体的作用？如何寻求一条制度化途径，从而将各主体整合到统一的制度框架之内呢？这便是战略性公共管理框架的主要任务。
然而，即使在战略性公共管理框架之内，我们也不可能期待所有的公共问题都能在很短时期内得到解决。以下两条原则也应该得到坚持：其一，只有那些足够重要、并引起决策者密切关注的公共问题，才能成为公共政策议程的一部分，（注：Rogene A.Buchholz,William D.Evans,Robert A.Wagley.Management Response to Pubic Issues:Concepts and Cases in Strategy Formulation [M].Printice-Hall,1985,1、8、6、7.）进而得到“优先”解决。其二，不少公共问题既是长期积累的结果，也只能在长期的制度化途径中逐渐得到解决。这是公共问题及其解决的长期性特点。
就第一条原则而言，公共问题得到解决的一个必要条件是进入公共政策议程。按照通常的理解，如果仅仅将公共政策视为政府行为结果的话，公共问题就只能诉诸政府来解决了。事实上，“公共政策可以被界定为，由社会或社会的合法代表共同采取的特定行为过程；它解决公众关注的特定问题，这些问题影响着全社会或社会特定部分的利益。公共政策是由一系列行为过程组成的，它不仅仅是由政府官员实施的独立的、分散的决定或行动。公共政策在本质上也是共同性的，但这种行动不一定只局限于政府。公共政策可能、事实上也在政府之外做出。”（注：Rogene A.Buchholz,William D.Evans,Robert A.Wagley.Management Response to Pubic Issues:Concepts and Cases in Strategy Formulation [M].Printice-Hall,1985,1、8、6、7.）这再一次印证，政府不必是解决公共问题的唯一主体，解决公共问题的制度化途径也不局限于政府在传统上提供的途径。这样，既然政府是解决公共问题、进行公共管理的主体，那么主体的“外推”就成为必然的要求了。
与此相一致的共识是：“政府是公共管理活动的核心主体，但它们不是唯一的主体。相反，西方新公共管理运动的实践已经证明，政府承担的不少公共管理职能及具体内容，由非政府的公共组织来承担，这不仅是可能而且是可行，后者不一定比前者差”。(14)这意味着，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式主体体系。但这种主体体系究竟包含哪些行为主体？第三部门、私营部门以及公众的地位和作用如何？我们将在此予以简要回答。
近几十年来，第三部门（注：“第三部门”又称为“第三域”，它通常是指介于公共部门和私营部门之间的社会组织。许多非政府组织和非营利性部门都从属于第三部门的范畴。）的兴起是不争的事实。研究第三部门发展的学者已经达成共识：“政府作为发展的推动力是有限的，而第三领域机构有其优越性”；并且在未来的年代里，非营利组织的规模和重要性将不断增长，许多在过去三十到四十年间由政府承担的义务，将被非营利组织取代（注：李亚平、于海，《第三域的兴起》[M]，上海：复旦大学出版社，1998.17.5。）。实践中，第三部门在社会发展特别是公益服务领域扮演着不可替代的作用；国际组织在解决全球性公共问题中也同样成为重要的参与者。我们认为，绝大多数第三部门可以被看作是公共管理的主体。这有以下三点理由：第一，第三部门虽然不象公共部门那样先天地拥有公共权力，但它们从事公共管理完全可能源于政府的合法授权。第二，绝大多数第三部门均活跃于公益服务领域，公益服务的供给不足是典型的公共问题，公益服务的供给也是具有社会共享性的。第三，第三部门的兴起和壮大本身就意味着存在这种社会需求，并且它们也在以往的实践中证明了参与公共管理的独特作用。
关于公众，虽然其参与的深度和广度都大大地增加，但将其视为公共管理主体还是有些不妥的。这主要是因为：公共问题的解决是以公众受益为目的的，公众是被服务的对象。从起源上来说，包括政府在内的公共部门也是基于公众的授权而存在的。况且，公众的集体行动存在非理性的结果。这样，超越公众单独行动或集体行动的公共管理主体就成为必然的结果了。但是，公众参与在解决公共问题过程可能起到的作用却是不容忽视的。
还有一个值得讨论的问题是：私营部门是否可以被当作是公共管理的主体。在我们看来，虽然私营部门在实践中以不同方式参与提供某些公共物品或公共服务，但以下原因决定了它们不能被看作是公共管理的主体。其一，私营部门是营利性质的，这一本质决定了它们不可能自觉地从事非营利的公共管理；其二，私营部门虽然有能力提供某些公共物品，但在大多数领域内却无法涉足，比如解决管制性公共问题；其三，私营部门可能以更低的成本生产公共物品，但它们往往是作为生产者而不是直接的供给者，它们生产的公共物品大多数是由政府来购买的：其四，私营部门可能会将解决特定公共问题视为自身的“责任”，但这大多是由于私营部门为了营造更好的发展环境，而不得不将其纳入自身的管理体系中来。同样，尽管私营部门不是公共管理主体，但它们在公共管理实践中所能起到的作用也是不可替代的。
至此，我们基本可以认为，公共管理的主体可以外推到第三部门，私营部门的参与和公众参与对改进公共管理的有效性有重要的影响。在此基础上，所谓战略性公共管理也无非包含这样一些内容：第一，寻求解决公共问题的多元化格局，将公共管理主体和主要的参与者整合到统一的制度框架之内；第二，在更广泛的公共性枢架之内重新审视传统公共行政的局限性，寻求维护、增进甚至是分配公共利益的公共管理；第三，既然政府是核心的公共管理主体，探讨如何通过多样化途径改善政府绩效、提升政府公共管理能力，就应当是战略性公共管理研究的重要组成部分。