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一、存款保险制度：概念、作用及其问题
近来，如何在我国设立存款保险制度成为业内关注的一个焦点。鉴于我国金融业，特别是银行业潜在的高风险状况，人们对此问题的关注是不难理解的。银行是金融市场上最主要的金融中介机构，但高负债经营、资产负债的不匹配以及部分准备金制度使其具有内在的不稳定性并易于遭受挤兑的冲击；同时，银行挤兑又具有传染性，“多米诺骨牌效应”势必造成巨大的系统风险。为了维持银行业和经济金融的稳定，许多国家建立了金融安全网，其三大组成要素分别为存款保险制度、最后贷款人制度和审慎监管。目前我国已建立了最后贷款人制度，并专门成立了银监会来负责对银行的监管，但存款保险制度至今仍处于酝酿阶段。
所谓存款保险制度是指国家通过法律形式为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构，各成员机构向保险机构缴纳保险费；当成员金融机构面临危机或破产时，保险机构须向受益人即存款者支付一定限额的存款。可以说，存款保险实际上是为危机银行“买单”的制度，显性存款保险制度代表了一种解决银行挤兑或银行危机的低成本的方法。设计良好、激励相容的存款保险制度不仅有利于保护中小存款人的利益，提高公众对银行的信心，防止风险的扩散和传染，为小银行与大银行展开公平的竞争提供了机会，还能够对银行的经营管理形成有效的监督和激励。[1]正是因为存款保险制度具有稳定金融的重要作用，自20世纪30年代美国首创存款保险制度以来，全球共有一百多个国家或地区建立了显性或隐性的存款保险制度，其中以建立显性存款保险制度的国家居多。从世界范围内看，在最近26年中，实行显性存款保险制度的国家增长了三倍。建立显性存款保险体系成为发展中国家金融体系中重要的政策特征。1994年，存款保险制度在欧共体统一的银行市场中得到推行。当今，大多数OECD国家和发展中国家都采用显性存款保险制度来作为保护存款人的一种重要措施。
存款保险制度的作用及其在世界范围内的广泛推行使最近的学术界积极地就中国如何利用建立这一制度的技术层面进行了广泛的探讨。杨胜刚(2000)[2]、高阳(2002)[3]等从国外存款保险制度比较研究论证了对我国建立存款保险制度的启示，讨论了如何从存款保险的范围及投保方式、存款保险对象、费率厘定、存款保险机构的设计、存款保险限额的规定、存款保险理赔等方面进行中国存款保险制度的设计。易诚(2004)从中国建立存款保险制度的必要性、可行性、存款保险制度运行中的问题等方面论证了存款保险制度可以为我国金融运行提供安全保障。[4]最近，我国金融监管当局也表达了建立中国存款保险制度的相关信息。显然，美国1933年建立存款保险制度以来40年间没有发生过大的金融机构破产这一事实，以及世界范围内风起云涌地建立存款保险制度这一趋势，不免使人们形成一种假象：存款保险制度是防止银行危机的低成本的方法，建立存款保险制度可以不费吹灰之力就可以解决金融业所面临的问题和风险。但是无庸质疑的事实是上世纪80年代美国的储贷危机使存款保险制度和纳税人遭受了制度建立以来的重大损失。从2002年4月1日起，日本正式解除银行存款保险制度，规定日本的银行、金融机构一旦倒闭，政府不再对储户的存款承担全额保护的义务。银行存款保险制度的解除使金融机构、企业、个人明确自身的责任，是整个日本按照市场原理步入高度竞争社会的一大转机。
因此，在决定建立存款保险制度之前，需要对涉及存款保险制度的许多重大问题作深入的思考。由于世界范围内的存款保险制度在国家间存在设计上的差异，迄今我们无法确定一种最优的制度来加以照搬，那么适合一国存款保险制度建立和运行的基础是什么?由于“安全网”包括了两个互相冲突的目标：既要抵御金融风险及相应的经济冲击，又要避免由于这一制度内生的风险(如道德风险)造成的银行过分冒险。对存款保险制度的设计来说，最大的挑战是在两个目标之间寻求平衡，存款保险制度所带来不仅仅是风险防范和增强存款人信心的作用，它同样有负面效应。覆盖众多国家的存款保险制度的现实效果是什么呢?存款保险对银行系统稳定性有什么影响?对市场约束机制有什么影响?对金融发展有什么影响?在危机期间起什么样的作用?
二、存款保险制度：成本和收益及运行基础分析
将存款保险制度作为政府安全网的政策工具是否有效取决于特定国家成本和收益的平衡。在有些国家，政府具有强大的税收征收体制，有强大的取得外汇信用能力，这些国家建立存款保险制度的主要好处是可以迅速消除金融恐慌的危险。从存款保险制度的收益来讲，建立存款保险制度可以对政府在金融机构破产时的承诺有所限制；存款保险制度使政府具有在金融机构破产时进行干预的权力；保护小存款人的利益；维护中小银行与大银行平等地开展竞争。
但是存款保险制度的建立也为金融运行带来了成本。除了这一制度运行的财务成本外，建立存款保险制度还会产生一些间接成本。间接成本主要来源于对效率低下银行风险行为的财政补贴，这种行为会导致银行具有更大的动机从事冒险行为，这种风险被称作道德风险，道德风险削弱了存款人监督银行风险的动机。为了控制纳税人的道德风险暴露，存款保险公司必须代替纳税人自己监督和约束银行的行为。
此外，还有一些相关的风险给存款保险公司造成的成本不容忽视。第一，投保风险成本。由于金融体系中各个银行风险管理水平差距很大，各自所面临的风险损失概率不同，风险损失大的银行会积极参加存款保险，而风险损失小的银行则不情愿。这种情况使银行经营的基础概率论和大数法则受到破坏，最终使保险公司的损失机会加大。第二，银行经营风险成本。实行存款保险会增大银行的经营成本，加重银行的负担，从而使银行的经营成本更高。第三，保费缴纳风险成本。各国的保费收取方式中有的不规定具体的保险费率，平时不对投保机构收取保险费，只有银行倒闭之后才筹集必要的资金偿付存款人，如比利时、荷兰；有的则采取固定保险费率，如美国规定参加存款保险的金融机构按总额的0.083％缴纳保险费，且规定了最低和最高保险金额；日本按存款余额的0.012％收取保费。前者做法使保险费的收取存在很大的风险，倒闭后的银行对存款人的支付都无能为力，更谈不上支付保险费。后者固定费率制无法体现各银行的风险管理水平的差别，统一征收违背了公平原则，同时也不利于银行的风险管理。这些制度给保费的缴纳带来了许多风险。第四，赔偿风险成本。任何一家银行倒闭的损失是巨大的，保险公司很难承受如此大的损失，即使保险人能承受一家银行所带来的损失，却无力承担危机期间由于系统风险引起的由于连锁反应引起大量银行倒闭而造成的损失。于是，仅此一项业务的损失就很可能致使保险公司倒闭，银行无法得到保险公司的赔偿也就无力支付存款人的存款。显然，上述存款保险制度成本和收益的权衡会由于存款保险公司的风险控制特征的不同，以及不同国家的信息和契约环境下的不同而不同。
Kane(2000)强调了控制银行的风险要求有透明度和威慑力，要使存款保险公司有效运作必须对纳税人具备责任性。一旦金融机构采取完全的信息披露就可以获得完全的透明度，信息披露可以使银行存款人和监管者掌握银行金融动态和风险状况。完全威慑力有助于存款人或监管者对信息流作出准确了解，并且可以完全保护存款人和监管者避免不利因素的影响。一旦纳税人能够鉴别政府的行为并且对自己的行为负责任时就可以形成完全的责任性。[5]
透明度、威慑力和责任性是一个国家金融环境的重要度量指标。这些指标的高指数确保了私人和公共部门能通过评估银行的活动、约束银行的风险、解决银行的金融问题来达到规范银行的行为。全球每个国家都存在这些契约环境上的差异，透明度、威慑力和责任性会随着一国人均GDP的提高而提高。安全网追求的目标在于金融崩溃由政府干预造成社会成本低于社会收益。因此，安全网的设计，尤其是存款保险制度的设计一定要对某个国家中制度环境的弊端说明清楚。在许多透明度、威慑力和责任性很差的国家，采用显性存款保险制度效果不是很好，但是每个国家的政府必须确定存款保险的覆盖范围、基金来源和管理结构，通过有效的运转就可以减缓由于透明度、威慑力和责任性不足所造成的对金融危机的不利影响。这是由于存款人如果观测银行资本的经济价值和银行的风险行为越困难，对监管者而言建立披露银行绩效和风险的信息披露制度越加显得重要。如果一个国家的公司治理结构不能很好地为存款人提供风险保护，政府必须授予存款保险公司特定的具有威慑力的权力。
从历史来看，在低透明度和低威慑力的环境下，提高银行股东对银行损失的责任，而不是仅仅局限于他们实际持有资本的责任，以及使存款人和非存款人对银行共同承担损失是非常有意义(Kane和Wilson，2001)[6]。在低责任性的环境下，存款保险公司需要一种优化透明度和威慑力的激励。在低责任心和透明度的环境下，私人参与融资和管理有助于创造一种约束安全网风险暴露的激励。
由于透明度、威慑力和责任性随着时间变化而变化，所以一个国家的存款保险制度设计的特征也要随时间发展而变化。为了保持存款保险制度在一定时间内的效率，存款保险制度需要根据私人和公共监管者评价金融机构、约束金融机构风险、解决破产、按照金融机构的运行绩效进行奖惩的能力的变化而变化。
从成本和收益的权衡的角度来看，要从以下四个方面来判断存款保险制度是否有效。第一，存款保险制度如何影响银行的稳定性?第二，存款保险制度如何影响市场约束?第三，存款保险制度如何影响金融发展?第四，存款保险制度在金融危机管理上起到什么作用?
首先，就显性存款保险制度对银行稳定性的影响来看，这一制度一方面可以防止存款人的挤兑动机维持金融体系的稳定性。如Diamond和Dybvig(1983)就提出存款保险制度在透明度不高的合同环境中是最优的政策，在这种环境中由于存款人通过挤兑会使银行的稳定性受到威胁，存款保险制度是存款人降低银行危机所带来的损失的主要工具[7]。
另一方面，由于存款保险制度对存款人和监管部门提供了一定程度的担保，所以从存款人、银行和监管者角度来看，存款保险制度也会产生道德风险。除非监管当局能够严格地控制和了解受保机构的资本状况和风险行为，否者，存款保险公司会遭受重大损失，从而从长期来看破坏银行体系的稳定性。(Merton，1977和Calomiris，1990)的研究表明银行转移风险的动机通常随着银行资本、透明度、威慑力和责任性的提高而下降[8][9]。Demirguc-kunt和Detragiache(2000)研究了存款保险和金融危机间的关系，研究也表明在制度环境缺乏透明度和威慑力的国家，存款保险尤其会影响银行的稳定性，但是在透明度和威慑力较高的国家这种影响不是很明显[10]。但是在能控制不利冲突以及实现审慎性监管的契约环境下就可以抵消存款保险制度道德风险引起的不利冲击。
其次，就存款保险制度对市场约束的影响来看，在透明度很高的环境下，存款人能够通过要求较高的存款利率或提取存款来对银行从事过度风险行为进行约束。然而，存款保险也降低了存款人监督和约束银行资本和风险暴露的动机，存款保险将控制银行风险的责任转移给了监管体系。Demirguc-Kunt和Huizinga(2000)研究了存款保险制度的设计如何影响市场约束。他们发现制度发展水平较高的国家市场约束起作用的力度较强。然而，在有些国家制度发展水平越高，设计不良的存款保险制度却妨碍了市场约束的作用。设计最高保险限额、将保险范围扩展到银行间存款、建立事先储备基金、从政府来源筹措储备基金、坚持存款保险的公共管理等，这些措施都是对市场约束手段的替代。另一方面，通过共同保险条款、将存款保险扩展到外币存款、建立对保险企业私人或公私共同管理的制度这些措施是对市场约束的改进和提高。尽管在一些发达国家存款保险取代了市场约束，但是其实际效应可以由于实行较强的监管得到了提高[11]。总的来说，契约环境较差的国家最有可能受到存款保险制度的不利影响。
第三，就存款保险对金融发展的影响来看，不同国家采纳存款保险制度的共同原因之一是通过提高公众的信心来保证银行的流动性，从而避免不必要的财政资源浪费。存款保险在一定程度上保证了存款人对银行体系的信心，从而保证了金融体系动员居民储蓄的效率。问题是通过金融体系动员的资金是否提高了投资效率并且促进了经济总量的增长。
Cull，Senbet和Sorge(2000)研究了显性存款保险是否对金融发展起作用。他们发现显性存款保险只有在较强的制度发展环境下才能影响金融活动水平。如果存款保险制度不能消除制度环境缺陷的话，金融稳定性仍将受到影响，金融发展也会受到阻碍[12]。因此，在弱制度环境下，存款保险看起来是阻碍而不是促进金融发展。这一结论表明在没有改进契约环境的前提下采纳显性存款保险制度从长期来看是危险的。这也提出了在决策建立存款保险制度之前应该对制度透明度、威慑力以及责任性方面下功夫。
第四，就存款保险在危机管理中的作用来看，许多国家如瑞典(1992)、日本(1996)、泰国(1997)、韩国(1997)、马来西亚(1998)和印度尼西亚(1998)通过建立完全覆盖的存款保险来防止银行危机。采用这一战略的目的不是通过为银行存款人提供担保而是为国内外非存款债权人提供担保来尽力终止金融恐慌。这是因为主张完全覆盖的存款保险制度的人认为可以通过这种制度终止债权人的资金潜逃。但是，完全覆盖的存款保险制度不利于危机管理，(1)完全覆盖对债权人产生一种预期，它可能会破坏市场约束的作用，从长期来看不利于金融体系的稳定性。(2)完全覆盖的政府担保将银行累计的风险和损失由银行利益相关者转移到了纳税人。以财政成本保证完全覆盖的存款保险制度运行会形成隐性政府支出，这类隐性政府支出实际上形成了隐性政府负债。这种不在预算范围内的支出和负债本质上破坏了国家的外汇储备。因此，在财政较弱的国家，老练的利益集团总是有向海外转移财富的动机。(3)即使能成功地终止危机，引入政府担保终止危机的行为会造成一种幻觉，即认为未来的金融危机也会有同样的紧急援助，这类疗法用得越频繁，金融机构产生的幻觉就会越强烈，那么拯救银行和债权人危机的努力就越困难。即使在危机中期，为解决即时压力利用存款保险制度而去牺牲长期目标的做法也是无意义的。
因此，有效的危机管理必须要区分出破产机构及其风险并且加以有效控制。即使对即将破产的机构实行无节制的流动性支持以及对存款人实行完全的保险，这也可能引起新的更加严重的危机，甚至将上述方法看作应急措施，完全存款会导致很高的财政成本，造成实际经济从银行危机中恢复得更慢。
三、存款保险制度：结论和政策含义
对存款保险制度的研究表明弱制度环境、设计不良的存款保险制度容易增大银行危机发生的可能性。此外，契约环境较差的国家发生危机的频率更大，在契约环境较差的国家，由于保险导致私人监督银行的动机下降，私人监督动机有时会由于缺乏政府监督而得到强化，二者共同作用导致了银行风险转移的扩大。正在考虑采纳存款保险制度的国家必须认识到有效的契约环境是实行存款保险的前提。实际上，如果一个国家的契约环境中不能实现高透明度、责任心和威慑性的话，显性存款保险制度就可能是弊大于利。对于制度发育不良的国家，采纳显性存款保险制度充其量只在短期内有助于金融发展。从一个较长时期来看，它反而可能破坏市场约束，加重道德风险，强化金融脆弱性。
中国的金融风险主要是制度性生成风险，必须加大对金融制度的基础性建设才能解决风险问题，所以试图仅仅以建立存款保险制度来防范和化解金融危机是不够的。Mishkin(1996)以信息不对称方法说明了隐藏在银行监管背后的金融体系的制度特征对金融危机有非常重要的影响。他认为法律和司法体系在促进金融体系功能的正常发挥方面具有重要作用，发展中国家的法律体系不完备是造成金融市场问题的原因之一。如果财产权利不明确或者很难执行，资金融通过程就会受到严重的阻碍。例如，我们知道抵押担保对于减轻信用市场上的逆向选择和道德风险问题是一种有效的机制，因为它降低了违约时贷款者的损失。然而，由于在许多发展中国家的法律体系造成了抵押担保是一种既费时又成本高昂的过程，从而减小了这一机制解决信息不对称问题的有效性[13]。因此，防范和化解金融风险需要从金融制度的基础性建设入手，如完善法律体系和产权制度等。这一结论与我们的分析结论不谋而合。
因此，政府应当在采纳显性存款保险制度之前解决透明度、威慑力和责任性不足的问题。提高银行监管和管制水平，改革法律体系从而使产权得到保护，合同得以有力执行；提高会计和信息披露规则的效能，实行市场信息的准确供给，以此来改善激励结构并且限制银行从事过度风险。通过安排合适的制度设计特征，将这一制度对市场约束的扭曲减小到最小，并把其带来的社会成本限制在最低程度，最终使存款保险制度的有效性发挥到极处。