德国食品安全监管体制的建构及其启示，本文主要内容关键词为：德国论文,安全监管论文,启示论文,体制论文,食品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D751.633.9；TS201.516.6 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2014)01-0004-14 现代技术发展所引发的各种风险通过工业化、市场化和全球化已经快速扩散和蔓延至整个世界，在这个风险社会里，没有人能幸免。人们越来越感知到技术风险所引发的健康和安全方面的威胁已愈发严重，但鉴于个人缺乏足够的能力和知识去抵御风险，只能寄希望于政府能施以“援助之手”，来保障他们获得安全的权利。特别是当一系列的诸如疯牛病、二噁英毒饲料等危机爆发后，关乎所有人切身利益的食品安全快速成为公众、媒体和政治家最关心的话题之一。如果说以往政府的作用主要是分配资源的话，那么，今天，越来越多的政府将自己的作用定位于在一定程度上降低风险，并且使人们有能力自我管理风险。以生产为导向的传统监管体制已经表现出诸多不适应性，许多国家都开始围绕风险来重组自己的监管体制。作为拥有浓厚法治传统的德国，任何的改革推行都非常缓慢，然而，面对现代风险社会的挑战，面临来自社会公众和欧盟的压力，在一般人看来相当僵化和死板的德国也对其监管体制进行了改革和调整，并且超越以独立性监管机构为特点的美国模式，强调产业利益与消费者保护的有机联系。了解德国政府食品安全监管的发展历程，以此为背景观察其风险监管体制的改革及特点，不仅有助于我们理解德国监管国家的特色，对全球范围内的监管国家研究和其他国家的食品监管体制改革也具有重要启示。 一、德国现代风险监管体制的产生背景 在经历了两次世界大战之后，重建国家体制成为德国的首要任务。当时联邦德国政府致力于基本的政治民主制度、法治和多元化政治的重建，并把注意力倾注于经济社会重建上，承诺建立一个有效率的、自由的市场。1948年，艾哈德出任英美占区经济管理局局长，开始在德国实行以鼓励自由竞争、反对政府监管为核心理念的“社会市场经济”。艾哈德认为，“竞争是致获繁荣和保证繁荣的最有效手段，只有竞争才能使作为消费者的人们从经济发展中收到实惠。它保证随着生产力的提高而俱来的种种利益，终于归人们享受”。为此，以他为首的社会市场经济倡导者开始实施货币改革。1948年6月24日《货币改革后的管理原则与价格政策法》的实施，标志着联邦德国政府全部废除一般管制措施和物价管理条例，从而彻底取消了全部经济领域中的一整套复杂的政府管制。然而，这并不意味着政府对市场的完全放任，国家此时扮演的角色更多的是市场秩序的维护者，其作用体现为制定“秩序政策”以建立行之有效的竞争秩序。 对自由竞争的过度崇拜，使艾哈德政府在面临战后第一次经济危机时显得手足无措，并不得不因此下台。随后接任的联合政府迅速改变方针，加强了政府对市场和经济的调剂和干预，使德国进入了短暂的复活凯恩斯主义时期，并取得经济的快速发展和社会矛盾的稳定。然而，20世纪70年代中期爆发的经济危机，导致凯恩斯主义也失灵了。面对这个残酷的现实，德国又重新从经济自由主义中寻求摆脱困境的答案。80年代初，科尔政府公开声明对几百家国家参股的工业企业进行私有化改革，如在当时全国销售额最大的工业康采恩费巴公司(经营能源、石油、化工)的17亿马克股本中，联邦政府的股份由43.75%减少到30%，接着利用前民主德国地区经济转型之机，于90年代初先后对两个涉及国计民生的重要部门——德国邮政和铁路进行了私有化改革，后又开放了电力和天然气领域。以1996年的《电信法》为起点，一系列的监管法律出台。该法中使用的“监管”一词在德国法中是第一次出现，随之一系列独立监管机构(如联邦网络局)也开始建立。 可见，20世纪90年代末以前，德国主要经历了从鼓励自由竞争到加强政府监管再到放松监管的演变。而这些监管主要都集中在经济性监管，即主要为了防止发生资源配置低效并确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为进行监管。经济性监管的目标在于通过保护市场竞争来克服市场无效率。然而，随着现代技术的发展，国家与社会在前行的过程中逐渐出现了充满各种风险的环境和安全问题，仅仅依靠自由秩序型国家的监管手段根本不足以应对新生的棘手问题。有的德国学者指出：“法律——依循启蒙理念，即把人们从蒙昧的牢笼中解放出来——首先为技术发展准备了社会条件。”在自然科学的推动下，现代技术获得前所未有的快速发展，在帮助人类降低诸如瘟疫、饥荒等风险威胁的同时，技术发展及其决策和行动的背后，潜伏的是其他不确定的、威胁人体健康与生存环境的风险，且它们的后果是不可计算的。1986年，切尔诺贝利核电站泄漏，促发了德国对现代技术及其监管理念做出彻底反思。作为可靠认知之保障的科学知识本身变得不确定，越来越无法为安全提供保障，这对于法治国家而言是一个重要的挑战。德国《基本法》最鲜明且首要的特点就是强调人的基本权利。安全与健康作为人生存与发展应享受的最基本权利，必然应受到德国法律的保障。国家作为法律和社会的联结点，其作用体现为用正式的法律规范来界定国家行动范围的偏好，并以保护和发展人权为潜在价值。因此，德国面对社会变迁的政治反应，便是从自由秩序型国家走向以事前预防为主的风险规制型国家。这种风险规制要求国家任务的扩张应更多地关注社会性监管。所谓的社会性监管，就是把重点放在生产过程以及由生产过程中所产生的负外部效应上。因此，社会性监管关注的是产品和服务的质量，以及生产过程中那些威胁人类健康甚至生存环境的副作用。而树立风险规制的理念将有助于解决社会性监管中存在的例如信息不对称等问题。 二、德国以风险为导向的现代食品安全监管体制的建立与发展 德国素来具有法治传统，保障公民的基本权利更是国家宪法的终极价值。因此，对于涉及公民健康与安全的食品问题，德国早在1879年就进行立法，制订了《食品法》，可见其对食品安全的重视。而在经历了两次世界大战和20世纪70年代的经济危机后，德国的食品安全监管体制并没有发生大的变革，这主要归因于两个方面：一是现代技术发展所带来的潜在风险还未完全显露，人们并不能明显感知到潜在风险的威胁，因而国家在安全监管方面也没有承受过多压力；二是德国的法治传统和政治制度，按照法治国家的观点，国家是社会处于中心地位的结合力量，它的主要工作是准备、颁布和执行法律，管理改革必然要求法律的改变，对于坚守法治的统治哲学和文化的德国而言，这显然相当困难。加上宪法本身就规定了权力在联邦和州之间的分配，且联邦层面从来就缺少能够推动改革的中心力量，因此鉴于该国基本框架法律的限制性本质，德国很少发生制度重构。直到20世纪末的英国“疯牛病”发生“东扩”，人们真切感受到食品风险所带来的潜在威胁或者已受到不安全食品的危害，才迫使德国彻底地推动了食品安全监管的体制改革，开始走向以风险为中心的食品监管。 (一)风险感知：疯牛病事件激发改革需求 起初，疯牛病被认为是一种普通的动物疫情，即便其于1986年在英国就被发现，也一直未引起人们的重视。直到1996年英国政府才公开证实疯牛病对人类的致命威胁，随着欧盟东扩的浪潮，疯牛病也不断跨越疆土，自西向东，蔓延至一个接一个的欧洲国家，成为欧洲人为之忧心的一场噩梦。2000年11月，疯牛病首次“冲入”德国，到2001年1月16日，德国官方承认已发现的疯牛病病例达14例，德国人也开始“谈牛色变”。疯牛病的来势汹汹，让德国人开始意识到食品风险对于自身安全与健康的威胁，他们出于对自身的维权，必然要求国家及时采取预防措施来规制风险。另外，依据法治传统，当公民的基本权利面对以下情况时，可要求立法机关提供相应保障：一是当科学和技术进步引发了新型危险出现，而原有法律并未预料到这类危险时；二是保障权利的制裁性手段对于已经出现的损害只能提供并不充分的弥补，或根本提供不了任何弥补时，就必须事前提供保护。然而，不确定的风险本身并不能成为法律监管的对象。传统法律制裁针对的是个人行为，而由于复杂的交互作用，现代风险通常无法确定其根源，这就对立法构成严峻的挑战。因此，鉴于疯牛病危机的扩散及其引发的公众对政府的质疑，为了挽回消费者信心，解除公众对政府的不信任，稳定社会经济的正常运转，一向在改革上持保守立场的德国也不得不通过重构食品安全监管机构来实现对食品的风险管理。 (二)以“风险”为导向的监管体制的建立 1.建立统一管理食品的联邦部门 由于现代风险具有共振性，造成风险的各种因素之间彼此不是孤立的，而是相互影响甚至相互强化的，风险的共振性意味着单打独斗是应对不了风险的，如需要打破政府部门之间的界限，综合各部门之力协同去应对风险，整合不同级别、不同地域政府的力量去控制风险。因此，如何克服监管责任分散化，则是风险监管体制构建的挑战之一。 根据2001年7月德国政府公布的一份“消费者健康保护的组织”的报告，有18个联邦下属机构从事食品安全事项。为了解决碎片化、协调不足问题，在德国首例疯牛病发生的一星期后，联邦农业部迫于政治压力即刻宣布建立一个单独负责食品安全的新部门。一个月之后，德国总理施罗德宣布疯牛病已经成为他的最优先考虑的问题。因为联邦农业部长和卫生部长未能及时提出进一步的改革措施，施罗德迫使他们于2001年1月辞职，并任命了来自绿党的女律师屈纳斯特为新农业部长。更换部长之后，德国政府将原来的联邦食品、农业和林业部改组为联邦消费者保护、食品和农业部(BMVEL)。该部接管了原来卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国食品安全进行统一监管，其目标职能是保护广大消费者；保障粮食等各种食物质量安全以及推进适合于环境和动物特点的农业生产方式。由此，德国克服了以往联邦监管责任分散化的体制弊病。 2.成立独立的风险评估和风险管理机构 2001年公布的“消费者健康保护的组织”报告中明确指出，德国当前在食品风险规制上存在的不足之一就是缺乏独立的风险评估机构。报告建议应设立一个机构，其职责：一是收集、分析和评估食品风险信息(风险评估和风险沟通)，提供客观和预防性的政策建议；二是充当联邦消费者保护、食品和农业部与国际研究机构之间的媒介；三是作为欧洲食品安全局(EFSA)的代表。为此，德国联邦议院于2002年8月6日颁布了《健康消费保护和食品安全法》。在这样的压力下，联邦消费者保护、食品和农业部于2002年成立了两个相互独立的新机构：联邦风险评估研究所(BfR)和联邦消费者保护和食品安全局(BVL)。 联邦风险评估研究所将以前分散在联邦消费者保护与兽医研究所(BgVV)、联邦农业与林业生物研究中心(BBA)和联邦食品与农业研究中心(BLE)等机构的食品安全研究、危险性评估和信息交流职能集中起来，以“识别风险、保卫健康”为宗旨，通过对食品和饲料的微生物和化学未知危害物、对材料(化学、植物、生物制剂)、消费品(日常消费品、化妆品、烟草制品、纺织和食品包装)和动植物中转基因生物进行风险评估，在此基础上为负责风险管理的机构提供科学的建议。目前，联邦风险评估研究所共有约750名职员，下设9个部门，分别是管理部、风险沟通部、科研服务部、生物安全部、食品安全部、化学品安全部、消费产品安全部、食物链安全部和实验毒理学部。 而作为联邦层面食品安全的协调与危机管理中心，联邦消费者保护和食品安全局既是联邦消费者保护、食品和农业部下属的一个高度自治的机构，也是食品安全和消费者保护领域的认证和管理机构。联邦消费者保护和食品安全局下设5个部门，分别为食品、饲料与日用品部，植保产品部，兽药部，基因工程部和分析部。具体来讲，联邦消费者保护和食品安全局涉及食品安全的工作主要体现为两方面：一是对食品安全领域进行风险管理，控制规划合作和计划，评价和向联邦政府、欧盟和联邦州报告食品安全情况，预防和控制风险，处理相关食品安全危机；二是作为德国新食品、食品原料、植物保护剂、兽药产品的许可机构，负责对国内兽药产品、动物饲料添加剂、植物保护剂产品和转基因产品等的许可和认证工作。联邦消费者保护和食品安全局的工作流程如下：第一步是发现风险，这主要以联邦风险评估研究所的风险评估为基础，并结合联邦州的食品检测来实现；第二步则关注风险对人和动物健康或环境的影响，这项工作也是在联邦风险评估研究所或其他联邦机构的工作的基础之上完成的；第三步才由联邦消费者保护和食品安全局以评估结果为基础制定风险管理措施。由此可见，通过成立分别独立的、专门负责风险评估和风险管理的自治机构，并用法律的规定明确其职责分工以及协调合作，德国在食品安全监管上实现了风险评估与风险管理的分离，进而为降低食品风险和保护消费安全与健康提供了更为有效的机制保障。 3.引入多方力量参与监管 德国食品安全监管在走向以“风险”为中心的改革过程中，除了建立独立的风险评估机构和风险管理机构，以实现两者的分离外，还非常注重贯穿整个食品风险规制中的风险沟通，通过引入各种力量的参与，促进各自对于风险态度和认知的沟通与交流，来实现对食品风险的预防与控制。联邦风险评估研究所的一项重要职能是向社会公众提供有关食品和产品的风险信息。为了实现风险信息交流的持续和互动，它定期组织专家听证、科学会议及消费者讨论会，向一般公众、科学家和其他相关团体公开其评估工作和评估结果，并且通常会在其网站上公布专家意见和评估结果，积极地以简易的方式与普通公众对评估过程进行交流，向消费者提供科学研究成果。作为风险管理机构的联邦消费者保护和食品安全局也一直保持与消费者协会、行业组织和其他相关机构进行交流，以收集信息为制订风险管理措施提供有益的参考。另外，联邦层面积极参与风险信息交流与沟通的组织还有商品测试基金会、联邦消费者中心联盟、消费者保护、食品和农业信息服务协会以及德国营养协会。 值得一提的是，德国在改革过程中非常鼓励媒体、专家、消费者等的参与。为了让民众吃得安全放心，德国《生物测试》杂志每月都要固定公布10类产品的检测结果，随后根据其安全性进行评级。德国联邦食品与农业部还开设了“我们吃什么”网站，将存在巨大安全隐患的食物公开曝光。民众在对食物的安全有所怀疑时，可以随时免费拨打由相关维权机构设立的24小时投诉电话。随之“食品警察”便会上门采集样品，马上送往权威机构检验，举报者能在第一时间里被告之结果。对于任何消费者提供的问题食品，如卫生标准不合格或者食品标签有误等，当地食品检察署都必须接收和办理，并由中心实验室负责检测。倘若食物真的存在安全隐患，相关部门会立即做出处理，绝不姑息迁就。 (三)德国食品安全监管体制的发展 疯牛病的蔓延不仅重创了欧洲经济，也使得欧盟机构以及各成员国政府的公信力骤然下降。为了挽回消费者的信心，重塑政府形象，德国政府摈弃以往注重强调自由秩序的监管理念，通过机构重组、多方监管的一系列重要举措的实施，建立起了以风险监管为主的食品安全监管体制。在之后的十多年中，这套体制在保障食品安全以及维护消费者健康方面发挥了至关重要的作用。 例如在2010年发生的德国西北部北威州的“二噁英毒饲料”事件中，德国与欧盟在疯牛病后建立起来的欧盟食品与饲料快速预警系统(RASFF)就扮演了关键角色。该系统是一个“连接欧盟委员会、欧洲食品安全管理局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络”，它要求当某一成员国掌握了有关食品或饲料存在可能对人类健康造成风险的信息时，应立即通报欧盟委员会，由欧盟委员会确定风险的等级并将意见转达至各成员国。在此过程中，各成员国依据欧盟委员会发布的通告制定适当的应对措施，而欧洲食品安全局可以通过输入相关科学技术信息来协助成员国制定相应的政策。最后，各成员国再将采取的措施反馈回欧盟委员会，以形成不断的信息循环系统。在德国国内，联邦消费者保护和食品安全局是欧盟快速预警系统的联络点。在这次的“二噁英毒饲料”危机爆发后，为了防止这些有毒饲料流人消费市场，德国联邦农业部宣布临时关闭4700多家农场，超过8000只鸡被强制宰杀。当这起事件爆发后，德国当局立即告知欧盟快速预警系统，并与欧盟委员会就事件的信息进行交流。后德国证实受污染的鸡蛋经过加工后可能流入英国市场，速将情况通知欧盟委员会，由欧盟委员会告知英国政府，后者随即开展调查工作，以防止“二噁英毒饲料”的进一步扩散。如此高效灵活的预警系统的有效运作，保障了德国及其他欧盟成员国的食品安全。 尽管如此，德国食品安全监管体制在面临经济社会环境变化所带来的新挑战时，还是遭受不少质疑。随着互联网时代的到来，大多数德国消费者开始选择网上购物。但由于监管力量不足和缺乏统一标准，网上购物很容易买到“问题产品”。德国北威州消费者中心调查人员在e-bay、亚马逊等知名购物网站随机购买了70种标有瘦身健体等功能的保健品，结果发现30%属“问题产品”。对此，德国联邦食品检验员协会主席马丁·米勒就提出应该通过增加监管人员及统一监管标准来解决网购食品问题。可见，各种新型风险的出现，将对德国食品安全监管体制提出新的挑战。如何依据风险环境的变化来进一步调整和完善自身监管体制，也成为德国今后做好食品安全工作的重要问题。 三、德国食品安全监管体制的特色 拥有法治传统的德国在面临疯牛病危机所引发的一系列对于政府管理、社会稳定等的严峻挑战时，也不得不改变以往“很难发生重构”的“保守”作风，通过建立统一管理食品安全的联邦部门、独立负责风险评估和风险管理的监管机构来改进对食品安全的监管，并开始走向以“风险监管”为导向的食品安全治理。在其食品安全监管的改革和发展过程中，形成了以预防风险为主、决策与执行适度分离、强调监管机构的独立性以及注重消费者利益保护等特点。 (一)以风险预防为主 随着现代安全风险的蔓延，原子化的社会无力抵抗风险的侵袭，各种潜在威胁盘旋在原以自由为最高价值的国度上空，在全体个人都面临潜在安全风险威胁的情形之下，国家不得不改变以往以自由为天堂的认知，寻求能保障作为自由前提的安全。因此，风险预防成为德国在构建新的食品安全监管体制中的选择，其典型体现是联邦风险评估研究所的成立，表明德国以风险而非事实上已经发生的危害作为对市场进行干预的依据的基本理念。 风险预防原则也体现在法律对安全食品的界定上。由于关于“安全”的解释很难在法律上将其操作化，那么相对稳定的“不安全”的定义便成为德国人的考虑。德国食品核心法律《食品、日用品与饲料法典》第5条就明确禁止“不安全”的食品的生产和销售，并强调欧盟178/2002号条例第14条第1款的规定“不安全食品不得投入流通”是“不可侵犯”的。在监管手段上，预防原则也体现在从事后监管转向事前监管。事后监管面对的是已经生产或消费的食品所产生的危害，因此，严格说来是一种危害管理，关注的是事后追责与处罚。这种事后监管的理念已不足以应对各种风险可能带来的危机，尤其是危害已经发生了的情况下再去追责显得苍白，相对于已经造成的危害，任何的追责都是不够的。在疯牛病爆发之后，德国从根本上重构了其监管理念，从以往的依靠事后监管转变到强调事前监管工具，即动用监管的强制力量，避免人们受不安全食品的侵害，这典型体现在市场准入制度的建设上。目前，德国的食品市场准入制度包括两个方面的内容：一是针对国外食品进入德国市场的规定。针对欧盟成员国以外的国家，食品进入德国前需在欧盟边境上按照有关规定接受检疫检查，如发现任何可能危害人体健康与安全的问题，则应对该食品进行处理，无法处理便采取销毁措施。二是针对德国国内生产的食品进入市场的规定。国内产品的市场准入主要体现为对食品生产加工和加工企业实行许可证制度、对食品出厂实行检验制度、对食品质量安全市场准入认证标志的管理等。 预防性原则在实际监管中的一个著名案例来自联邦消费者保护、食品和农业部对果冻的禁售事件。2002年4月12日，德国联邦消费者保护、食品和农业部部长屈纳斯特批准生效一项紧急条例，禁止在德国销售果冻。当时的果冻生产商提出抗议，认为果冻包装上已表明警示信息，告知“适合几周岁以上儿童食用”，而且果冻不存在卫生质量问题。但屈纳斯特提出，果冻具有潜在的安全风险，即儿童食用后容易造成窒息的危险，因此为了预防这种风险的发生，还是对果冻这种食品采取禁售措施。 (二)保障监管机构的独立性 如何通过制度设计使监管机构摆脱各种政治、经济利益集团的影响，依靠专业判断独立调动自身机构能力来完成监管职能，是现代监管国家建构的一大难题。在这方面，德国的努力可以体现在保障监管机构相对于政治以及相对于市场的独立性上。 首先，相对于政治的独立性而言，德国试图通过分离风险评估与风险管理环节来确保作为风险决策基础的风险信息免受来自各种政治力量的影响。疯牛病事件发生后，德国联邦审计署主席韦德尔(Hedda von Wedel)要求建立一个能独立于政治、社会和经济干预的、从事科学研究和发布风险评估结果的政府机构。机构能否自主执行职能的关键之一在于该机构能否实现财政独立，为此，联邦风险评估研究所的资金来源主要是公共基金和欧盟委员会基金，且其结构职能定位注重强调从事科学研究，这样有利于淡化机构的行政色彩。另外，在日常运行上，联邦风险评估研究所独立于政府开展风险评估工作，依据国际认可的基本原则和科学评估标准编写食品、物品和产品安全方面的风险评估报告。为了使风险评估工作更加科学规范，2005年8月，联邦风险评估研究所发布了《健康评估文件格式指南》，统一规定了风险评估报告的格式，要求所有有关健康评估问题的文件都应该符合该格式。详细规范的报告提高了决策过程的透明度，以防止风险决策受到其他政治力量的干预。 其次，相对于市场的独立性而言，德国食品监管机构非常注重自身与食品企业的关系。一方面，相关监管机构的资金基本不是或只有很小一部分是来自于企业资助，而且监管机构获得的预算相对充裕，例如仅2012年，联邦风险评估研究所就获得6880万欧元的预算。足够的基金支持有利于降低监管机构为被监管企业所俘虏的可能性。另一方面，联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局在各自的工作中运用多种途径与欧盟食品安全局、世界卫生组织、联邦政府、消费者协会以及消费者等进行关于食品风险的交流。作为风险研究机构，联邦风险评估研究所从社会公众的利益出发，尽可能采取最客观、科学的方法对各种涉及安全与健康的风险进行评估和识别；作为管理协调机构，联邦消费者保护和食品安全局尽可能权衡各方利益以做出公共利益最大化的风险管理决策，充分高效的风险沟通有利于促进风险评估与风险管理的公开化和透明化，以此降低风险评估与风险管理机构不顾公众利益而只为食品企业发声的可能性。 (三)多层治理体系 在德国，食品安全监管是一个多层治理体系，负责食品政策制定的主要为联邦一级的联邦食品和农业部，其决策又受到欧盟层面相关食品安全立法的指导，负责政策执行的是州政府，州政府又委托地方政府具体执行。但州一级在负责执行联邦一级决策的同时，也有权根据地方实际情况执行具体的监管方案，并在政策执行过程具有一定程度的自由裁量权。 具体而言，欧盟委员会健康与消费者保护总司是欧盟层面健康与消费者保护的最高管理机构，它通过制定在公共健康、食品安全和消费者保护等领域的法律法规，为各成员国提供相关的法律指引，并监督成员国对相关法律法规的贯彻落实情况，以维护欧盟公民的健康安全。另外，欧洲议会和欧盟理事会等在保障欧盟食品安全方面也肩负重要职责，它们也承担着与各成员国对接合作的职能。德国的联邦食品与农业部便是负责与欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会共同制定食品安全的相关政策的政府部门。欧盟食品安全局则负责在欧盟委员会制定政策时为其提供食品安全风险评估的建议，欧盟食品与兽医办公室则负责欧盟层面的风险管理，肩负着对欧盟成员国和第三国的食品安全控制和检测体系进行监管的职能。 作为德国食品安全的最高主管部门，联邦食品与农业部的主要职责是领导全国食品安全监管，制定食品安全法律和起草风险管理措施，并对选择最合适的风险管理措施承担所有责任。日常的具体工作一般由联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局负责。 在地区和地方层面，德国各州的食品安全分三级管理：州一级的最高机构负责监督、设立机构和颁布规定；中级机构负责专业性监督；基层的机构负责食品监督的具体事务，如检查和抽样等实施工作。德国有429个县市，地方上的基层管理机构负责现场的食品(含农产品)监督任务，对企业的检查和抽样是由经过特别训练的食品检查员、食品化验员或兽医负责。德国从事食品、日用品和美容化妆用品生产、加工和销售的企业，都要定期接受各地方机构的检查。
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