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粮食是关系国计民生和经济安全的重要商品，“十一五”期间，我国粮食生产稳定发展，消费刚性增长，供需基本平衡，市场总体稳定。从长远看，由于粮食消费需求将继续保持刚性增长，而水土资源紧张等因素对粮食生产的约束日益突出，我国粮食供需将长期偏紧，保障国家粮食安全面临严峻挑战。
一、当前我国粮食安全形势
（一）粮食生产稳定发展
党中央、国务院始终高度重视粮食安全问题。近几年，中央出台了一系列强农惠农政策，保护和调动了地方重农抓粮积极性和农民务农种粮积极性，我国粮食生产稳定发展，生产能力不断提高，粮食年产量稳定在5亿吨以上的水平，2009年粮食产量达到53080万吨，比上年增加210万吨，创历史新高。在我国工业化和城镇化进程加快、耕地面积逐年减少、水资源比较紧张、居民生活水平不断提高的情况下，满足了日益增长的消费需求，为保证市场供应、稳定市场价格和确保国家粮食安全提供了充裕的物质保障。
（二）粮食供需基本平衡
近几年，随着人口增加和居民生活水平的提高，我国粮食消费稳定增长。据国家粮食局社会供需平衡调查，我国粮食消费量由2005年的49775万吨提高到2008年的51710万吨。从消费结构看，近几年城乡居民口粮消费基本稳定，占消费总量的比重略有下降，其中农村居民口粮消费下降，城镇居民口粮消费逐年增加，这主要是由于城镇化率不断提高的结果；工业用粮与前几年迅猛增长之势相比，增速明显放缓；饲料用粮平稳，饲料工业消费粮食的比重逐步上升；农户和规模养殖企业直接消费的原料比重下降；种子用粮基本稳定。分品种看，小麦、玉米供需平衡有余，稻谷总量基本平衡，但粳稻供不应求。由于近几年粮食生产稳定发展，粮食库存保持较高水平，我国粮食供需基本平衡，粮食市场总体稳定，粮食供应得到了较好的保证。
近年来，受种植比较效益偏低等因素影响，农民种植积极性有所下降，全国油料种植面积持续下滑。2006年以来连续两年减产，国产大豆榨油和油料榨油量大体在800万吨左右。2008年国家采取了一系列扶持油料生产的政策，近两年国产大豆榨油和油料榨油量提高到900万吨以上。由于需求继续增长，我国植物油消费量从2004年的约2050万吨提高到2009年的2300万吨以上，供需缺口大，进口依存度高，长期依赖进口的供需格局难以根本改变。
（三）粮食安全保障体系逐步完善
一是粮食安全政策支持体系初步建立。公布实施土地管理法、农村土地承包法和基本农田保护条例，建立了最严格的耕地保护制度。取消农业四税（农业税、除烟叶外农业特产税、牧业税和屠宰税），实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等政策，对稻谷、小麦实施最低收购价政策，初步建立了发展粮食生产专项补贴机制和对农民收入补贴机制。调整国民收入分配结构，加大了对农业投入倾斜力度，初步建立了稳定的农业和粮食生产投入增长机制。调整中央财政对粮食风险基金的补助比例，实施对产粮大县的奖励政策，加大对粮食主产区的转移支付力度。二是粮食流通体制改革取得重大突破。2004年以来，粮食收购市场和收购价格全面放开，国有粮食企业改革成效显著，市场机制配置粮食资源的基础性作用得到较好发挥，统一开放、竞争有序的粮食市场体系初步形成。三是粮食宏观调控体系逐步完善。健全粮食储备体系，增强调控物质基础。加强粮食进出口品种调剂，平衡国内供求余缺。完善粮食省长负责制，进一步强化省级人民政府在粮食生产和流通方面的责任。粮食产销合作关系进一步发展，国家粮食应急保障机制初步建立。四是现代粮食流通产业积极推进。建立健全现代粮食仓储体系、物流体系，完善粮食市场体系、信息体系，粮食科技创新能力显著增强，粮食产业化经营向生产和加工领域延伸，“放心粮油”工程全面推进。五是粮食法制建设和市场监管不断加强。《中央储备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》颁布实施，粮食监管体系逐步健全，《粮食法》立法进程加快，初步实现了粮食管理由主要依靠行政手段向依法管粮的转变。
（四）国际粮食供求不稳定
一是全球粮食供求基本平衡，但年际波动较大。近年来，全球粮食产量总体上缓慢增加，但年度间波动较大；谷物消费刚性增长，同时由于生物能源需求快速增长，粮食需求结构也在发生深刻变化，并对粮食安全特别是口粮安全构成潜在威胁。粮食库存年际间变化剧烈，一度低于国际普遍认可的安全线，粮食安全形势十分严峻。二是粮价大幅上涨，2008年创几十年来最高纪录。受供应量波动、需求增加、需求结构变化和金融投机行为等因素影响，全球粮食价格自2006年下半年大幅度飙升，并在2008年全球金融危机爆发前达到1970年以来最高水平。全球金融危机爆发后，国际粮价快速回落，但目前仍高于上涨前水平。
二、我国粮食安全面临的挑战和压力
近年来，我国粮食生产发展和供需形势呈现出较好局面，为改革发展稳定全局奠定了重要基础。但是必须清醒地看到，农业仍然是国民经济的薄弱环节，随着工业化和城镇化的推进，我国粮食安全面临的形势出现了一些新情况和新问题：随着人口增加和生活水平提高，粮食需求将继续呈刚性增长；粮食生产逐步恢复，但继续稳定增产的难度加大；农产品进出口贸易出现逆差，大豆和棉花进口量逐年扩大；粮食品种和区域结构性矛盾加剧，供求平衡难度加大；国际市场粮源紧张，弥补国内粮食缺口的空间有限。从中长期发展趋势看，受人口、耕地、水资源、气候、能源、国际市场等因素变化影响，上述趋势难以逆转，保障我国粮食供应和市场价格基本稳定面临较大的挑战和压力。
（一）粮食生产稳定发展面临较多制约因素
今后一段时期，我国粮食生产稳定将面临较大的压力。一是土地资源的约束加大。人均耕地少是我国的基本国情，从长远看，人增地减的矛盾十分突出。目前我国人均耕地面积为1.38亩，仅为世界平均水平的40%。随着工业化和城镇化进程加快，耕地仍将继续减少，耕地对粮食生产的约束矛盾将更加突出。二是水资源短缺矛盾凸显。我国水资源总量约28000亿立方米，居世界第6位，常年人均水资源量约为2200立方米，仅为世界人均占有量的1/4，水资源时空分布不均，年内降水主要集中在6～9月，春耕和秋冬种期间用水矛盾突出；水土资源匹配不佳，淮河以北地区耕地面积约占全国的2/3，水资源量不足全国的1/5。当前我国许多地区地下水超采，地下水位下降较多，用水日趋紧张，这将给粮食生产带来严重不利影响。三是气候不确定性增加。我国水旱灾害比较频繁，粮食生产受气候因素影响较大。近年来，极端性天气增加，由此引发的气候事件增多，气候给粮食生产带来的不确定性和旱涝灾害概率增加。四是农业基础薄弱。农田水利等基础设施老化失修，耕地有效灌溉面积不足47%，中低产田约占2/3，抗灾能力弱，难以从根本上摆脱靠天吃饭的局面，粮食产后服务体系缺乏，粮食烘干能力弱，坏粮风险加大。五是生态环境约束加大。当前，我国耕地质量下降，土壤沙化退化、水土流失严重，严重影响着粮食产量和效益。六是农业劳动力素质下降。当前，我国工业化、城镇化步伐加快，农村青壮年多外出务工，一些地方的农村劳动力年龄老化，粮食生产出现“副业化”趋势。留守务农人员接受新知识、新技术的能力较弱，劳动技能提高难度大，制约粮食生产科技水平的提升。
（二）粮食需求刚性增长
粮食是人们的生活必需品，具有较强的不可替代性，因此人口增加将推动粮食消费量刚性增长，成为影响粮食安全的主要制约因素。据预测，到2020年人均粮食消费量为395公斤，需求总量57250万吨，比2008年增加5540万吨。同时，食用植物油消费需求也保持刚性增长，预计2020年我国人均食用植物油消费量为20公斤，需求总量为2900万吨，比2008年增加600万吨。
粮食消费结构发生较大变化。随着我国国民经济的持续、快速、健康发展和人民生活水平的日益提高，城乡居民对口粮消费的需求减少，对肉蛋奶等动物性食品的需求不断增长，饲料用粮的需求也将越来越大。据预测，到2020年口粮消费总量24750万吨，占粮食消费需求总量的43%；饲料用粮达到23050万吨，占粮食消费需求总量的41%。工业用粮需求趋于平缓。
根据《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》，到2020年，我国粮食综合生产能力将达到55000万吨，当年产需缺口为2250万吨。兼之，我国粮食生产稳定发展的基础比较薄弱，粮食生产年度间波动大，我国粮食供求将长期偏紧，粮食安全的形势不容乐观。
（三）种粮效益下降，城乡居民收入差距拉大
近年来，农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，粮食增产农民不一定增收，加上我国人多地少，种粮规模化程度较低，土地流转存在一定困难，种粮难以发挥规模效益，与进城务工和种植经济作物相比，种粮效益明显偏低。许多农户种粮收入已经不是家庭主要经济来源，农民更愿意种植瓜果蔬菜等效益高的经济作物，有少数地方出现摞荒或由种植双季粮食作物改种单季粮食作物、由种植粮食作物改种非粮作物等现象。我国农业收入最高的几个省，前七位都是粮食主销区，粮食主产区的农民收入排位比较靠后。这给我们调动农民种粮、地方政府抓粮的积极性带来了很大挑战
（四）国际农业竞争日益加深，利用国际市场调剂余缺空间有限
随着经济全球化的发展，农业的国际竞争日益激烈，国际农业的谈判和竞争已成为世贸谈判的焦点，贸易壁垒不断强化，给我国农业和粮食安全带来很大影响。在对外开放的环境下，一方面要充分利用国际资源调剂我国粮食供求余缺，另一方面又要保护我国的民族产业，如何促进两者的协调发展是一个重大挑战。从国际粮食市场供求情况看，过去20年，虽然世界粮食生产总体上呈增长态势，但年际间波动也比较剧烈。粮食生产方面，由于多数发展中国家人口将继续较快增长，同时世界上仍有近10亿贫困人口吃饭问题还没有解决，许多发展中国家粮食生产水平相对较低，发达国家粮食增产又受到多种因素的制约，再加上气候变化和水资源短缺将长期制约全球粮食生产，使粮食生产的不确定性增加，因此未来世界粮食供求形势并不乐观，长远看仍是供求偏紧态势。粮食消费趋势方面，粮食需求将继续呈刚性增长。人口增长速度减缓和膳食结构改变，将使人均谷物需求增速放缓，但生物燃料对粮食的需求快速增长，能源与食品争粮矛盾将日益突出，进一步加剧全球粮食供求紧张局面。饲料用粮、工业用粮也将继续保持增长。在粮食需求总体上升、生产增速放缓、生产面临资源瓶颈等因素影响下，未来一个时期全球粮食价格总体将会上涨，个别年份可能会出现大幅度波动。
现阶段世界谷物贸易量每年约在2.4亿吨左右，其中小麦、玉米各1亿多吨，大米在0.3亿吨左右，并且已形成相对稳定的贸易渠道。综合生产、需求和贸易等情况看，我国利用国际市场弥补国内粮食特别是谷物产需缺口的空间有限，且面临政治和经济双重风险，特别是对于国际贸易量较小，而我国又相对短缺的大米来讲，问题会更加突出。多年的经验证明，一旦中国大量进口粮食将会拉动国际市场粮价大幅上扬，不但我国自身要付出沉重的经济代价，还可能引发国际政治问题。同时，随着国际金融、能源市场对粮食市场的牵动作用逐渐加大，引起粮食市场波动的因素日益复杂，国际粮食市场的波动频率可能增加、波动幅度可能加大，利用国际市场弥补国内产需缺口的不确定性也将增大。
（五）粮食区域和品种结构矛盾加剧
随着我国东南沿海城镇化工业化进程加快，粮食播种面积不断减少，我国粮食生产重心逐渐北移，北方地区粮食生产占全国的比重逐年上升，主产区产需节余逐年增加，主销区缺口逐年扩大，粮食区域供需格局发生变化，省际间流通量增大。2008年冀、蒙、辽、吉、黑、鲁、豫7个北方主产区，粮食产量占全国的比重由1993年的37.4%提高到2008年的44.6%。而苏、皖、赣、鄂、湘、川6个南方主产省，粮食产量占全国的比重由1993年的35.8%下降到2008年的30.9%。京、津、沪、浙、闽、粤和琼7个主销区，粮食产量占全国的比重由1993年的10.5%下降到2008年的6.1%，产需缺口由2004年的4850万吨扩大到2008年的5200万吨左右。此外，西部部分地区生态环境较差，土地贫瘠，粮食生产水平较低，存在供需缺口。我国粮食跨省流通量由2004年的11500万吨增加到2008年的12900万吨。区域供需格局的变化，是区域经济发展的必然结果，但同时增加了粮食流通数量，拉长了粮食运输距离，使得粮食流通环节增多，流转速度减慢，运输损耗加大，贸易成本升高，加大了国家和地方政府保证粮食安全的难度。
从粮食品种看，小麦消费需求稳中略增，供需总量基本平衡，但优质强筋小麦供给不足、品种优质率较低。大米消费需求小幅增长，大米在居民口粮消费中约占60%，且比重还在逐步提高，但南方地区水田不断减少，水稻种植面积大幅下降，恢复和稳定生产的难度很大，稻谷供需总量特别是粳稻将长期偏紧。受养殖业、生物能源和深加工快速发展等因素的影响，玉米需求将增长较快，供需关系趋紧。大豆消费需求也将保持快速增长的势头，2009年大豆进口创历史最高，达到4255万吨，同比增加13.6%，占全球大豆贸易量一半以上，大豆供需缺口较大的问题短时期内难以发生根本性的改变。粮食品种间（如东北大豆、玉米、水稻）争地及粮食作物与油料、棉花、烤烟等经济作物之间的争地矛盾将长期存在。
三、确保国家粮食安全的建议
粮食安全是国家安全战略的重要组成部分，是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。对粮食安全问题任何时候都不可掉以轻心，必须坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，采取应对措施，化解挑战，未雨绸缪，有备无患。
（一）稳定发展粮食生产，切实提高粮食综合生产能力
稳定发展粮食生产是确保国家粮食安全的基础。要坚持最严格的耕地保护制度，按照《国家粮食安全中长期规划纲要》，坚决守住18亿亩耕地红线，确保基本农田保有量不低于15.6亿亩，其中水田面积保持在4.75亿亩左右。切实加强基本农田保护，扭转耕地质量恶化趋势，保护和改善粮食产地环境。要加大粮食生产的投入和支持力度，整合粮食产能建设资金，完善投入机制，稳步提高耕地基础地力和产出能力。加强主产区粮食综合生产能力建设，优化粮食生产布局，着力打造粮食生产核心区，发挥规模效益，形成集中连片、高产稳产优质的国家商品粮生产基地。要加快粮食科技创新，改善技术装备水平，提高科技贡献率。下大力气加强农业基础设施特别是农田水利设施建设，稳步提高耕地基础地力和产出能力，力争到2020年中低产田所占比重降到50%左右。大力推广使用新技术，着力提高单产水平和改进粮食品质，2020年粮食单产水平要达到350公斤左右。健全农业和粮食科技服务体系，大力推进粮食产业化发展，提高粮食生产组织化程度。坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种方式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。建立健全主产区利益补偿机制，健全粮食稳定增长、农民持续增收的长效机制，提高粮食生产可持续发展能力。
今后一段时期，大豆和食用植物油的市场波动对国家粮食安全影响更大。因此，要积极促进大豆和油料生产发展，努力扩大大豆和油菜籽等主要油料作物生产，大力发展木本等油料产业，着力提高油料生产技术水平，努力提高食用植物油自给率。
（二）健全粮食宏观调控体系，确保国家粮食安全
一是建立健全吞吐灵活、调节及时、运转高效的调控机制。综合运用多种手段和方式，增强粮食宏观调控的有效性。建立健全部际决策协调机制，统筹制定各环节宏观调控政策措施，共同促进粮食生产、流通和消费协调。二是完善粮食购销体制。构建政府调控和市场机制有机结合的粮食购销模式，充分发挥市场机制作用。引导各类粮食经营企业积极入市，促进国内粮食有序流通和市场基本稳定。完善粮食最低收购价和临时收储等托市收储政策。三是健全进出口调节机制。合理利用国际市场和资源调节余缺，建立健全粮食进出口监测预警系统和应急机制，完善粮食进出口贸易管理方式，积极引导用粮企业合理有序进出口。四是完善粮食应急体系。按照《国家粮食应急预案》的要求，完善粮食应急保障机制，健全各级应急指挥系统。按照“有粮可用、有粮可调”的要求，充分做好应急物质保障准备。建立地方应急保障体系，促进粮油购销、调运、储存、加工、供应等各环节的相互衔接，形成布局合理、运转高效的粮食应急网络。五是建立健全粮食安全监测预警体系。完善全社会粮食统计制度，改进粮食统计调查方法和手段，加强社会粮油供需平衡调查。完善粮食安全监测预警机制，加强对粮食生产、消费、进出口、价格、库存、质量安全等监测，实现对粮食安全的动态预测和分析。建立健全粮食信息发布制度，规范发布行为、内容和服务渠道，正确引导粮食生产、流通和消费。六是完善粮食产销合作长效机制。积极探索建立多形式、深层次、长期稳定的粮食产销合作关系，建立健全主销区对主产区的利益补偿机制，实现粮食合理、有序、顺畅流通，促进粮食区域供求平衡。七是完善粮食价格形成机制。按照补偿生产成本并有所收益的原则，参照物价总体水平，稳步提高粮食最低收购价，确保农民种粮收益稳定增加，引导粮食生产稳定发展。八是建立对特殊群体的粮食供应保障制度。按照构建社会主义和谐社会的要求，采取发放购粮补助金、食品券或定点供应平价粮油等办法，保证贫困人口和低收入阶层等特殊群体对粮食的基本需要，确保社会稳定。
（三）完善粮食储备体系，增强国家宏观调控物质基础
一是健全储备粮管理机制。要按照调控有力、高效灵活、规范运作的原则进一步建立健全粮食储备管理体制机制。积极引入市场机制，建立健全灵活高效的中央储备粮存储、吞吐轮换机制，探索建立国家储备轮换与进出口有效结合的机制。建立健全中央储备粮紧急动用机制，细化紧急动用预案。加强地方储备粮管理，完善地方粮食储备管理制度和办法，创新地方储备粮购销和轮换的新机制。二是加快充实储备库存。根据市场情况和调控需要，积极稳妥地充实粮食储备，特别是地方粮食储备，增强地方政府调控市场和应对突发事件的能力。三是完善储备布局和品种结构。逐步调整优化中央储备粮地区布局，重点向主销区、西部缺粮地区和贫困地区倾斜；充分利用重要物流节点、粮食集散地，增强对大中城市粮食供应的保障能力。地方储备要做好与中央储备的衔接。优化库存品种结构，适当提高稻谷库存比例，大中城市及粮食价格易波动地区，地方储备中要确保可供市场10天以上的成品粮油应急储备，包括小包装成品粮油，以保证应急需要。
（四）完善粮食流通体系，确保粮食流通安全
一是完善粮食物流体系和加工体系。以提高粮食安全保障能力为目标完善粮食物流系统，统筹物流与加工及应急保障能力建设，促进粮食产销区间均衡运输。加快粮食物流设施建设，培育粮食物流市场主体，推广农户科学储粮技术装备，完善粮食加工体系。二是完善粮食市场体系。坚持粮食收购主渠道与多渠道并举，鼓励各类市场主体入市收购，活跃粮食流通；积极发展城镇粮油供应网络和农村粮食集贸市场，建设和发展大宗粮食品种批发市场，积极推动粮食电子商务，稳步发展粮食期货交易。三是进一步推进国有粮食企业改革和发展。继续妥善解决企业历史遗留问题，推动国有粮食企业战略性重组，培育大型粮食企业集团，提高产业竞争力。
（五）加强粮食节约工作，积极引导粮食合理消费
当前，我国粮食和食品在生产、储存、加工、运输、消费等环节损失浪费严重，必须一手抓粮食生产，一手抓粮食节约，提高粮食综合利用率，抑制不合理需求。要做到温饱不忘饥寒，丰年不忘灾年，增产不忘节约，消费不能浪费，要从战略高度重视节约、反对浪费。在粮食生产和养殖业、储存和运输、加工和转化等各个环节积极采取有效措施，减少损失浪费。同时，加强宣传教育，提倡节粮，反对浪费，提高全民粮食安全意识，在全社会形成爱惜粮食、反对浪费的良好风尚。倡导科学用粮、健康消费，提高居民生活水平和营养水平。大力推进餐饮业节约，减少餐饮场所的浪费。
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