中国政府公务人员规模和结构的实证分析，本文主要内容关键词为：中国政府论文,实证论文,公务人员论文,规模论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1000-7636(2012)03-0023-06
一、引言
政府公务人员的规模和结构不仅直接关系到政府职能履行，也影响到政府运行成本，它历来是政府和社会普遍关注的热点问题。那么，中国现有政府公务人员规模究竟是大还是小，分布结构是否合理，应当如何进行调整，对此问题，目前各方面的看法并不一致，相关研究结论也有很大出入。本文主要从实证分析的角度来探讨这个问题。
首先界定相关概念、统计范围和衡量指标。一般而言，政府公务人员是指由财政负担工资福利的国家公职人员，其有广义和狭义之分。广义的政府公务人员包括政府机关人员和公立机构人员(相当于中国的事业单位人员)；狭义的政府公务人员仅指政府机关人员。分布结构是指政府公务人员在不同层面数量配置的比例关系，如人员分类结构、层级结构、部门结构等。
衡量政府公务人员数量的指标有绝对数量和相对数量。相对数量是指政府公务人员占总人口的比重，它可用来衡量一个国家不同时期或者不同国家政府公务人员的相对规模，其具有可比性，是国内外研究中广泛采用的通用性指标。
政府公务人员的规模和分布是一个国家经济、政治、人口、文化、政府职能等多方面因素作用的结果。由于各国情况千差万别，影响因素各不相同，政府公务人员规模和结构有很大区别，主要看是否与本国国情相适应，特别是与本国发展阶段、人口规模、政府职能等因素相适应。一般而言，经济越发达、人口数量越多、政府职能越多，需要的政府公务人员也越多；人口密度越大、政府职能越集中、人员素质越高，需要的政府公务人员越少。
二、中国政府公务人员规模的总量分析
在中国，政府公务人员包括两大类，一是政府机关人员，包括国家机关、政党机关人员和社会团体机关的人员，二是事业单位人员，统计范围与财政供养的在职人员基本相同(不包括行政事业单位离退休人员)。按照这一统计口径，2008年中国政府公务人员总量为3946万人，占总人口的比重为2.97%，比值为1∶34(参见表1)。这一规模总量是否适度，是否适合中国国情，这一点可通过纵向历史对比和横向国际对比来加以说明。
(一)纵向历史比较
纵向的历史比较可以动态地反映政府公务人员规模的变化情况和发展趋势。在此，我们以1978-2008年改革开放30年作为时间跨度，选择人口、经济发展和政府公务人员等指标，具体分析政府公务人员规模的演变情况(如表1所示)。
表1数据表明，改革开放以来30年间，中国人口规模共增长了38%，年均增长1.1%，GDP共增长85倍，年均增长9.8%，财政收入年均增长14%。在这一时期，政府公务人员数量由1978年的2015万增加到2008年的3946万，年均增幅为3.2%，共增加了1931万人，增长了95.8%；政府公务人员占总人口的比重由1978年的2.09%上升到2008年的2.97%，相对规模提高了0.88%。这种增长与经济社会发展和政府履行职能的需要相适应，并控制在比较合理的范围之内。当然也应看到，现有政府公务人员数量已达到较大规模，不存在规模“偏小”的问题，并面临着很大的膨胀压力，有趋于“偏大”的倾向。具体来说，一是人员增速较快，政府公务人员增速(年均3.2%)超过了人口增速(年均1%)，在目前基数上这种增速再也不应继续；二是财政负担沉重，政府公务人员的工资总额占到全年财政支出的24%左右①，所占比重偏高，特别是在经济欠发达地区，财政收入大多被用作“人头费”；三是膨胀压力很大，党政机关和事业单位作为就业的热门领域，面临巨大的进人压力，而出口主要是自然减员，数量十分有限，进多出少，存在扩张趋势。
(二)横向国际比较
横向上的国际比较可以通过国别对比间接地反映一国政府公务人员规模大小，当然由于各国国情不同，国际对比只是相对而言。为使国际比较更加全面客观，我们以西方发达国家、东亚国家和发展中国家三组有代表性的国家为样本，与中国政府公务人员规模进行同口径比较(参见表2)。
通过表2可以发现：美、加、法、德、澳等西方发达国家的政府承担了广泛的社会服务职能，政府公务人员占总人口的比重在5%～8%之间，相对规模明显大于发展中国家；东亚国家中的日本属于发达国家，韩国和新加坡是新兴工业化国家，经济发展水平较高，但政府公务人员占总人口的比重在1.85%～2.9%之间，相对规模只有西方发达国家一半，这说明政府公务人员规模不仅与经济发展阶段有关，同时也受到其他因素的影响；发展中国家中除俄罗斯比较特殊外(相对规模高达8.9%)，印度、巴西、南非、墨西哥、乌克兰等国政府公务人员相对规模约在1.7%～3.3%之间，约为西方发达国家的一半左右。
中国目前属于发展中国家，政府公务人员占总人口的比重是2.97%，相对规模明显小于西方发达国家(5%～8%)，但与经济发展水平高于中国的日本、新加坡、韩国等东亚国家(1.8%～2.9%)相接近，在发展中国家中(1.7%～3.9%)居中。综合来看，中国政府公务人员规模在国际上处于中等规模的水平，基本上与中国所处的发展阶段相适应。
三、中国政府公务人员规模的结构分析
政府公务人员若分布合理，可在同等数量规模的条件下保证政府职能履行，产生1+1大于2的功效。因此，研究政府公务人员规模，不仅要关注总量，也要重视分布结构。这里主要对机关事业单位、不同层级、不同部门三个层面的人员配置进行结构分析。
(一)政府机关与事业单位人员结构分析
按照国家统计局的数据，2008年中国政府机关人员1328万，事业单位人员2618万，分别占总规模的33.65%、66.35%(二者之比为1︰1.97)，这种结构比例与发达国家在28%～65%相比(参见表3)，区别并不大。但是，如果考虑到中国政府机关中有相当一部分人员是事业编制，实际上行政编制与事业编制之比在1︰3之间，在市县乡级可达1︰3.5左右，事业编制规模偏大。造成这种情况的原因，一是政府机关在人手不足、又被行政编制所限时，往往采取“行政不够事业凑”的办法增加人员，或增加事业编制人员，或增设事业单位；二是各级部门大都设有直属事业单位，其数量往往是部门机关人员的数倍，而且有些直属事业单位承担的是政府行政职能；三是有些政府行政机构设置被列入事业单位序列，采用事业编制。上述事业编制人员都由财政负担工资福利，事实上存在事业编制规模偏大的结构性问题。
(二)层级政府人员结构分析
从中央与地方的人员分布看，中央政府公务人员占全国政府公务人员总数的5%，约200万人左右(参见表4)，所占比例较低，但不能得出中国中央政府公务人员规模偏小的结论，因为在现行政府层级体制下，各级政府间“职能同构”，中央政府侧重决策，地方政府侧重执行，中央政府承担的执行性职能有限，需要的人员数量也自然较少。在这方面，与国外情况有所不同，由于国外大多实行地方自治或分权，中央政府的职能往往靠中央机构来执行，中央政府公务人员规模也自然较大，如日本是16%，加拿大是11.5%，澳大利亚是17.2%，法国高达50%。不过，从发展趋势看，随着中国中央与地方的职能划分逐步明晰，中央政府专有职能或将更多地由自身来执行，这样中央政府公务人员规模也会相应扩大，近年来中央垂直管理机构和部门派出机构的增加，就反映了这种趋势。
从地方各级政府人员分布看，目前，较多的问题是市县级政府公务人员数量配置相对不足，县市级政府承担了大量的执行性职能，普遍感到人手紧张，许多地方靠聘用“编外人员”解决问题，造成政府人员规模隐性扩张；此外，由于区域经济发展不平衡，有些经济规模较大的乡镇，仍按原人口规模配备人员编制，也造成人手不足的问题。
(三)部门人员结构分析
不同政府部门人员数量的配置主要根据所承担的职能而定。改革开放以来，中国根据政府职能转变的要求，不断调整机构设置和人员分布，精简了许多专业经济管理部门和人员，增加了市场监管、社会管理和公共服务部门和人员。从实际情况看，目前存在的问题：一是部门人员分布失衡，如经贸管理、基建投资等部门人员偏多，社会管理、公共服务等部门人员偏少；决策部门人员偏多，执法部门人员偏少；二是结构调整难度很大，职能弱化领域的部门人员减不下来，职能强化领域的部门人员增加不了，人浮于事与人手不足现象并存，转变政府职能成为“空转”；三是不同部门人员数量配置缺乏客观标准，相互攀比、左右看齐的现象普遍存在，由此导致部门间人员忙闲不均等问题。
四、产生问题的深层原因
上述分析表明，在总量上，中国政府公务人员大致处于中等规模水平，并存在不断扩张的压力，在结构上，人员分布不尽合理，结构性矛盾突出。产生问题的深层原因有：
第一，政府职能转变不到位。政府公务人员规模与政府职能范围存在着必然联系。“全能政府”其人员规模必然庞大；“有限政府”其人员规模也必然有限。由于政府职能还没有转变到位，管了许多不该管的事，应当弱化的职能没有退出，相关人员也减不下来，而一些应当强化的职能，又需要不断增加人员，这种情况势必导致人员规模不断扩张，结构调整也无法展开。
第二，政府机构设置偏多。政府机构是政府公务人员的载体，机构设置越多，需要的人员数量也越多。从横向看，各级党政群机构设置仍然较细较多，中央100个左右，省级80个左右，地级市60个左右，县级50个左右；从纵向看，行政层级偏多，设有中央、省级、市级、县级、乡镇五级政府。这样，同等规模的人员分散到各个部门和各个层级，虽然规模总量已经不少，但具体到每个部门往往又存在人员不足的问题。
第三，事业单位改革相对滞后。与政府机构改革、企业改革等相比，中国事业单位改革比较滞后。在政事不分、政事关系没有理顺的情况下，政府机关与事业单位之间的公务人员配置，也难以做到合理，结构失衡、人员混编、“行政不够事业凑”等问题在所难免，财政负担也无从减轻。
第四，缺乏量化的人员配置标准体系。目前各级各类政府公务人员数量的调配，主要依据人口规模、经济发展、城市化水平、财政收入等宏观指标，缺乏针对不同部门、不同层级、不同行业人员配备的精细化指标，从而产生人员配置客观依据不足、相互攀比、调整困难等问题。
五、调整的建议
基于中国政府公务人员规模和结构的现状以及存在的问题，本文认为，总的调整思路应当是结合行政体制改革，在控制总量的前提下加大结构调整的力度，提高人员使用效率。
第一，在转变职能的基础上总量控制。中国现有政府公务人员规模已经较大，如不严加控制势必出现膨胀。总量控制的关键在于加快政府职能转变，有所为有所不为。首先，应当按照转变职能的要求，把不该政府管的事转移出去，把该由政府管的事管好，并据此调整人员配置，“以事定人”，该减的减，该转的转，该加的加。其次，要创新履职方式，有些事政府可以通过间接或合作方式，如通过政府管制、政府补贴、购买服务等方式，同样可以做好，不必增设机构、扩充人员。
第二，加大结构调整力度。在控制规模总量的前提下，加大跨行业、跨部门、跨层级的人员调整，优化分布结构。具体而言：(1)在机关事业单位人员的分布上，按照事业单位分类改革的要求，将主要承担行政职能的事业单位人员转为机关行政编制人员，将从事生产经营的事业单位人员转为企业人员，将提供公益服务的事业单位人员采用事业编制。(2)在层级人员的分布上，根据县市承担执行性职能、任务较重的特点，适当增加县市政府公务人员的数量，并适当增加经济发达乡镇政府公务人员的配置；结合省直管县改革，减少行政层级，相关人员向上下层级分流；结合垂直管理体制改革，调整相关人员归属分布。(3)在部门人员的分布上，按照大部门制改革的要求，整合归并职能相关的部门及其内设机构，减少机构的数量，使政府公务人员分布相对集中，提高人员使用效率，同时应使人员配置向执行、执法部门倾斜，化解不同部门忙闲不均的结构性矛盾。
第三，完善人员管理制度。按照“用制度管事管人”的思路，进一步明确政府公务人员的性质和分类，建立科学的统计和管理制度；针对不同部门、不同层级和不同事业单位，分门别类制定详细的人员配备标准，为人员调整提供客观依据；探索通过财政预算手段调整人员配置的机制；加快政府组织编制立法，逐步实现政府公务人员管理的法制化。
注释：
①数据来源：《中国统计年鉴》(1990)，中国统计出版社，1990年。
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