国外住房租赁管理经验及对我国的启示，本文主要内容关键词为：管理经验论文,住房论文,启示论文,国外论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高企的房价及房价收入比使国内一、二线城市内中低收入阶层的购房可能性被大大压缩。即使对收入较高的年轻白领阶层而言，拥有自有住房的能力也被大大降低。在房地产泡沫时期，消费者超过其合理承受能力而购买高价住房，成为地地道道的“房奴”的原因，除了担心房价上涨的恐慌性心理外，未能建立有效的住房租赁体系也是一个重要因素。当前快速上涨的房屋租金又使得大量中低收入阶层和新进入社会的年轻人群经济负担加大。因此，在“后高房价时代”借鉴国外特别是其大都市住房租赁管理体系的经验，构建适合我国国情的住房租赁管理体系具有十分重大的现实意义。
一、主要国家及国际大都市住房租赁现状
(一)租赁住房比例高，自有住房比率相对较低
除一些前社会主义国家外，绝大部分国家的住房自有率低于80%。从表1可以看到，在纽约、伦敦、东京等国际大都市，由于房价高昂，居民租赁住房比例较其所在国平均水平明显偏高。如纽约市的房屋结构中，总租赁房套数接近住房存量的三分之二，这与全美国近69%自有率形成强烈反差。而且，尽管各国政府都以提高本国居民的自有住房比率为重要的政策目标，这些国际大都市的自有住房比率近10年来没有明显提高，东京的住房自有率1995-2003年只是从39.6%上升至44.8%，纽约和伦敦的住房自有率则没有明显变化。如伦敦的住房自有率1991年以来一直保持在58%上下一个百分点。
国外住房租赁还有一些比较明显的特征。如，在年龄结构上，年轻人拥有自有住房的比例低，租住住房的比例高于年龄较大的群体。如德国租赁住房率为58%，但年轻人中“租房族”的比例高达77%。图1反映了从1993/94到2006/07财年十多年时间内按年龄划分的英国租赁私人住房的比例，可以清楚地看到，35岁以下年轻人中，20～24岁组、25～29岁组及30～34岁组三个群体年龄越低租房率越高，而且相差的水平在几倍之巨。在族裔结构上，少数族群的住房自有率低，租房率高。表2则反映了美国的这一情况。
图1 从1993/94到2006/07财年按年龄划分的英国租赁私人住房的比例[1]
(二)住房租赁来源多元化，社会和私人出租都占重要比例
在国际大都市及其所在国家，住房租赁的供应方除了政府部门提供的保障性住房来源外，私人部门提供的租赁住房也是重要的组成部分，并发挥着越来越重要的作用。表3反映了西欧在1990年代初期租赁中私人租赁和社会租赁的结构。
英国1997-2009年自有住房、不同来源租赁住房的结构发生了比较明显的变化，私人租赁占比有了比较明显的上升。2009年第二季度，英国自有住宅的数量为1750万套，比1997年二季度增长了130万套，但社会租赁住房从1997年二季度的530万套下降到2009年二季度的450万套，而私人租赁住房则从1997年二季度的240万套上升到2009年二季度的380万套[3]。伦敦住房租赁结构的变化更加显著，私人出租部分1991年为13%，到2008年上升到了19%，相反社会出租部分由1991年的29%下降到2008年的24%。
不同性质的租赁来源在住房租赁市场中发挥不同的作用，私人租赁可以满足多样化的市场需求，特别在满足高端客户需求上有其不可或缺的作用。在德国，占全部住房58%的住房租赁市场的出租住房中，98%左右为私房。其中占比最多的是自然人私人出租住房和合作社出租住房，分别占66%和22%，另外8%为基金或保险公司出租住房，3%为专业建房公司出租住房。在全部出租住房中，仅有1%～2%为政府公房出租[4]。
(三)政府重视，法律规范调控，租赁市场规范有序
国际大都市市政当局及所在国政府都将居民住房问题作为施政重点，在政府换届选举中，解决居民住房问题方案也往往成为候选人争取选民支持的重要政策纲领。由于住房租赁的重要性，因此在国家及都市政府层面，一般都会以法律及行政的方式对住房租赁市场加以规范和引导。
表4反映了纽约市在租赁管制下租赁住房的数量。不同类型的租赁住房体现了不同的立法内容。
二、国外住房租赁体系管理的主要原则
国外政府在建立住房租赁体系时，一般遵循下列原则：
(一)可负担性(Affordability)原则
住房租赁是解决中低收入阶层居住问题的主要途径。但是，对于低收入阶层而言，由于收入水平偏低，房租仍然是很大的经济负担。
20世纪60年代末和70年代初美国的《布鲁克修正案》设定了公共住房房租的最大值，同时设立了一项运营资助项目来弥补房租设限后带来的收入不足问题。该法规定租金的上限起初为25%，目前为30%。各种形式的第8条款项目也都基于类似的假设设计，即要求受益者的房租花费不高于其可支配收入的30%，对实际房租超过家庭收入30%的差值部分予以补贴。
为避免房租快速上涨影响居民的居住水平，美国、英国、德国等国家还对租金水平进行较为严格的管理。如美国曾要求每年度确定公平市场租金，限制租金的波动，目前在纽约市及美国的不少城镇仍然继续实行这一办法。以美国的公平市场租金制度(FMRs)为例，公平市场租金制度最初用于决定住房选择代金券(Housing Choice Voucher)的支付标准。目前可以用来决定下列情况下的租金水平：以项目为基础的第8条款合约到期后首次续租的租金标准；在中等单间住房修复项目(Mod Rehab)下住房帮助支付(HAP)项目的首次租金水平；住房租赁项目下的租金上限。住房和城市发展部(HUD)每年测算530个都市区和2045个非都市区郡的公平市场租金区域的公平市场租金。根据法律，每个财年开始的10月1日，公平市场租金水平必须向消费者公开。表5为纽约都市区2010财年的公平市场租金。
(二)稳定性(Stability)原则
美国十分强调居民对租赁住房使用权的保障，英国等欧洲国家也将租户稳定地使用住房作为住房租赁管理政策与立法的出发点。如各国在驱逐租户方面都有严格规定。美国租赁控制法规定，不动产的出租人或受让人于租赁期满时，除非为自身利益亲自占有该不动产，不得拒绝承租人续约的要求[7]。
(三)以中低收入阶层为主要服务对象
2000年左右，美国联邦政府资助了约700万户低收入租房户，其中约500万户通过公共住房或租房券获得深度资助。英国的社会租赁租户基本上为中低收入阶层，私人住房租赁部分中很大一部分也是中低收入阶层，他们可以获得政府的住房租金补贴。
三、国外住房租赁管理的主要经验
英、美、德等发达国家将住房作为政府施政的重要内容。为了给民众提供优质的住房租赁服务，国外政府将住房租赁管理作为政府住房管理的主要内容，探索出了很多好经验。
(一)通过立法确定住房租赁管理的基本制度
作为法治国家，国外政府和大都市十分重视法律法规对住房租赁市场管理的重要作用，政府和执政党为实现政策目标，通过立法方式确定住房租赁体系的管理体制和方法。
1919年英国政府出台的《住房法》确定以公营为核心的住房体系。国家干预住房市场，规定国家投资建房，以约低于市场价格40%的水平出租给居民。对私有住房出租的房租，由所在区议会和区政府来确定房租水平。出租住房的房主可以把出租房卖给政府成为公房也可以卖给租住的居民。撒切尔夫人上台后为提高效率，减轻政府负担，发挥市场作用，大力推进住房私有化改革，推出了1980年《住房法》，如推出购房权利条款，鼓励租房居民购买租住公房，提高住房自有率。同时鼓励住房协会发展，将地方政府愿意出售而居民暂时不买的住房出售给住房协会，由其按成本租金左右的价格出租，再依靠租金收入对房屋进行维护和管理。仅1989年英国中央政府就给住房协会投资8亿英镑，支持其买房和建房。
德国的住房租赁市场特别发达。为了促进住房租赁市场的发展，德国政府特别重视租赁市场的法制建设。法规重在保障租户的合法权益，对租房合同和租金都进行了详尽规定，对租金核算也有严格标准。此外，为防止住房租赁领域的非法投资，法规明确禁止“二房东”现象。与房屋出售价格一样，德国政府对房租水平也进行了严格限定，由市政部门、房东与房客协会、房屋租赁介绍所等机构，共同制定该地区不同房屋类型“房租合理价格表”。如房东的房租超过“合理房租”20%，就构成违法行为，超过50%就构成犯罪行为，如不及时更正，房东将面临高额罚款甚至牢狱之灾[8]。
美国在1974年制定了《住房和社区发展法》，其中的第八条款就是著名的向低收入阶层提供存量住房租金补贴的计划，即租金证明计划。参加该计划的居民首先接受资格审查，并从地方住房管理机构获得租金证明(Rent Certificate)，然后根据限定的区域范围，寻求在HUD规定质量等级和租金限额以内的住房，在总租金中，租户只需支付不超过家庭收入25%的租金，负责实施计划的地方当局按议定的合理房租提供差额补贴。后来，该计划变更为租房券计划，该计划的参与者在拿出家庭总收入的30%支付房租后，在政府规定租金范围内的租金差额由政府发放的租房券来支付。
(二)发挥政府和市场的共同作用
住房具有消费品和准公共品双重特征。对于中低收入阶层而言，住房是一种需要政府加以调节的准公共品。由于住房的准公共品的性质，如完全依赖市场自主调节将必然产生“市场失灵”。政府在提供合格住房上具有责任，政府必须对住房租赁市场加以调节，以满足不同群体，特别是中低收入群体的住房需求。因此，国外政府在对住房租赁市场进行管理时，首先是充分发挥政府有形的手的作用。
政府的有形之手主要表现在：一是直接建设公共住房或廉租房，如美国纽约仍然在土地出让时要求开发商按比例修建出租房；二是实行租金控制，英国是最早实行租金控制的国家，目前美国是实行较多的国家。
英国等欧洲国家政府曾经在较长的时期内积极地参与到租赁住房的直接建设、拥有与运营当中，但在20世纪70、80年代后，私有化浪潮下各国政府积极地将公有住房私有化，政府更多地利用各种经济手段鼓励各经济主体积极参与住房租赁市场。这方面英国是一个典型例子。在美国，政府较少以建设公有住房等方式直接介入运行，通过经济手段促进住房租赁市场发展是其主要的手段。
其次是政府的经济调控手段，往往从住房租赁的供给和需求两个方面加以调节，以税收政策为主，也包括资金补贴等手段。
税收政策是主要的调控手段，房屋租赁管理中运用的主要税收政策有：税收减免，税收抵扣额度。美国住房税收减免占住房政策费用总额的比重达到78%，英国则占61%左右[9]。美国对低收入出租房最大的单项资助并非来自于联邦住房项目，而是1986年《税制改革法》中有关低收入出租房税收补贴项目。到2003年止，该项目帮助开发了超过120万套住房，占同期所有住房开发的28%。
补贴是指政府为租户或出租者提供资金补贴或资助，比如英国的住房补贴制度就体现了补贴金额大、受益人数多的特征。英国政府在住房补贴上的支出每年维持在100多亿英镑的水平，年受益人户数达到三四百万之巨。补贴分“贴砖头”和“贴人头”两种方式，前者称住房建设补贴，后者称为房租补贴。美国和英国的补贴两种方式都有，但是美国以贴砖头为主，而英国则以贴人头为主。不管是那种补贴方式，在操作上又分为直接补贴和对地方政府的补贴。
表6反映了2004-2005年英国分地区住房补贴的总额及受益人周均补贴额。可以看到，英国当年给私人租赁部分的房租补贴就达到31.5亿英镑，不同租赁形式的受益人每周补贴金额也达到了53英镑、64英镑和78英镑，房价最高的大伦敦地区得到的每周补贴金额分别达到84、94和131英镑。
英国地方政府2010-2011财年的总净预算支出为1219亿英镑，比2009-2010财年的1150亿英镑增加6%[10]。2010-2011财年，14%的地方政府预算净现支出花在住房补贴(包括各类住房租金补贴、租金返还等项目)上，比上年增长了10%。值得一提的是其25%的预算收入来自家庭税[5]。表7披露了2009-2010财年英国地方政府住房预算明细。
同时，金融手段也得到充分运用。为房屋出售者提供低利率贷款或贷款利息偿还补助是增加出租住房供应的一种重要的诱导政策。
四、国内住房租赁的现状
国内住房租赁市场与国外成熟的住房租赁管理体系相比较有很大差距。下面分别通过私人租赁部分和社会租赁部分对我国住房租赁业现状加以概括。
(一)国内私人住房租赁市场的现状
1.住房租赁观念受忽视，重自有，轻租赁
住房制度改革后，国内居民的住房消费观念迅速转变，拥有自有住房成为城市居民的不二选择，住房自有率迅速上升到很高水平，远高于国外大都市的一般住房自有率。以上海为例，租赁比例仅占21.6%，且其中租赁私房的比例仅占4.2%，参见表8。不过，从发展趋势来看，租赁私房的比例正在快速提高。
根据人民银行课题组(2009)在北京、上海等全国20个重点城市对经由房地产中介2008年新出租的住房进行的一万多样本抽样调查显示：77.36%的承租人为非本城市户籍人口；20.14%的承租人因房价“能承受但不合算”而选择租房；在无法承受高房价的承租人中，40.41%无法负担房贷，其中22.13%承租人首付款不足，18.28%的承租人月收入不足以负担月供。
2.住房租赁管理未得到应有的重视
在剔除历史遗留的租赁公房以外，私人房源在租赁市场占比越来越高，发挥的作用越来越大。但是，其运作完全市场化，政府住房租赁管理主要表现在安全控制(如群租房治理、身份登记等)及租金所得税管理上。缺乏专门的管理部门和相应的法律法规，一些管理规章或部门条例往往出台在20世纪80年代却未得到及时的修订。而且，管理制度执行也未得到足够的重视。人民银行课题组(2009)发现仅有30.94%的租赁住房进行了房屋租赁备案登记，其中因为要纳税没有备案的占27.79%，不知道要备案的占21.88%。
政府住房租赁管理的缺位源于政府对市场经济的运作规律不清，对政府在住房管理中承担的责任认识不到位，对住房租赁的重要作用认识不到位。政府在是否需要鼓励住房出租，住房出租的主要形式，政府在住房租赁管理中的职责、任务和作用方式上的研究和思考不足，缺乏统一的认识。
随着房价高涨，日益增加的夹心阶层的住房问题变得更加尖锐，他们当中的很多人将不得不通过租赁的方式解决住房问题，如何为他们提供体面的、稳定的、可负担的住房必须成为政府施政的重要内容，成为民本政府服务人民的切实行动。
3.私人租赁市场成长速度快，增长潜力巨大
尽管被调查城市样本总体的住房租金收益率为3.54%，但是，国内快速上涨的房价使得租赁住房普遍增值。房龄在三年及以下的增值幅度为41.09%，3～10年的为53.77%，10年以上的为80%(人民银行课题组，2009)。巨大的资本增值收益使贷款买房出租成为很好的投资方式。人民银行的调查数据充分说明了这一点：46.27%的出租人认为“出租收入稳定，做长期投资”，其中长沙、上海占比为81.82%和61.2%，23.45%的出租人认为“房价较低，出租投资回报高”。69.4 %的出租人拥有2套住房，15.45%的出租人拥有3套住房，拥有4套及以上的出租人占2.52%。42.6%的出租人有未清偿的住房贷款，其中被调查的出租住房有未清偿贷款的比例为22.31%，出租人其他住房有未清偿贷款的占20.29%。表8反映出的上海市私人住房出租的快速增长印证了这一点。
目前，由于房价涨幅远远高于租金收益，我国又没有对空置房征收惩罚性税收，国内用以出租的私人住房比例仍然偏低。一旦国内能够对住房空置采取有效措施，则用于出租住房将大幅增加，私人住房租赁产业必将蓬勃发展。
4.租赁管理不到位，租户权益得不到有效保障
目前，除历史遗留的公租房以外，国内的私人住房租赁仍然是散户行为，出租主体以个人为主。个人委托住房中介机构出租住房是居民住房出租的主要方式，不少出租户甚至亲自发布信息、亲自带租户看房、亲自商谈租赁条件、亲自收取租金。在出租的居住住房中，属于住房基金公司等商业性机构的住房很少，出租房屋的主体单一且来源不稳定。
国内居民不愿意选择租赁作为购房替代方案的一个相当重要的原因在于房屋租赁的不确定性太高，很难与出租者达成长期租赁协议。同时，由于缺乏救济手段，租户维权成本较高，更使得出租者在撕毁合约时无所顾忌。
5.住房租赁重要性被逐步认识，已出台一些扶持私人租赁发展的具体措施
2008年3月财政部、国家税务总局出台了《关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》，其中包含了系列的税收优惠政策，以支持住房租赁市场发展。具体的政策包括：(1)对个人出租住房取得的所得减按10%的税率征收个人所得税；(2)对个人出租、承租住房签订的租赁合同，免征印花税；(3)对个人出租住房，不区分用途，在3%税率的基础上减半征收营业税，按4%的税率征收房产税，免征城镇土地使用税；(4)对企事业单位、社会团体以及其他组织按市场价格向个人出租用于居住的住房，减按4%的税率征收房产税。这些优惠政策将在一定程度上提高出租者的积极性，推动私人住房租赁市场的快速发展。
(二)我国社会租赁住房的现状
我国的社会租赁住房主要由两方面构成：一是尚未实行房改的公房；二是近年来新增的廉租房和公租房。经济适用房和廉租房一直是新住房保障体系的支柱。在2009年政府工作报告中提出“积极发展公共租赁住房”以此解决城市“夹心层”的居住问题后，公租房成为住房政策的重要一面，如重庆市就在2010年5月宣布将在2010年开工建设公共租赁房500万平方米。
纵观在1998年住房体制改革以后我国社会租赁住房的发展，可以看出明显的“前低后高”的特征。政府在社会租赁住房建设上经历了从忽视到比较重视的明显的转化过程，但仍然有较大差距。
“前低”表现在政府在廉租住房上极低的投入水平。据住房和城乡建设部数据，截至2006年年底，全国累计用于廉租住房制度的资金仅为70.8亿元。其中财政预算安排资金32.1亿元[11]。
“后高”的原因在于房价飞涨使低收入阶层的住房问题更加严峻，而政府对住房保障制度认识的深入也使得国家在廉租房的投入大幅度增加。2009年中央财政用于各地廉租住房制度建设的总的资金投入达到330亿元。2009年安排保障性住房中央预算内投资531亿元，2010年又增加了81亿元。同时，廉租房中央预算内投资补贴标准有较大幅度提高。西部地区由2009年的400元/平方米提高到了500元/平方米；中部地区由300元/平方米提高到了400元/平方米。青海、西藏的部分贫困地区补贴标准提高到了800元/平方米[12]。一些地方政府如浙江、上海在廉租房建设上也明显加大了投入力度[13]。
其实，政府在社会租赁住房上的投入仍然是不合格的。据财政部数据，2009年全国土地出让支出总额为12327.1亿元，比上年增长28.9%，用于廉租房建设的金额为187.1亿元，仅占支出总额的1.5%，低于《廉租住房保障资金管理办法》设定的10%的最低标准。中央投入不足使得部分落后地区无法筹措足够的资金建设廉租房项目。
为支持廉租房的发展，政府陆续出台了一系列的法规、规章，力图从土地政策、税收政策等方面推动国内社会租赁业的发展，表9为1999年以来，涉及廉租房及住房租赁的相关法规、规章的汇总，显示出在2007年后，城市低收入阶层的住房问题逐渐成为政府住房工作的重点内容之一，廉租住房或公租房得到更多关注。
五、建立完善国内住房租赁管理体系的对策
在后高房价时代，年轻群体和中低收入阶层在大城市拥有自有住房将越来越成为奢望，住房自有率将不断降低，住房租赁将成为常态。租赁管理体制缺位将影响城市对外来人口的吸引，增加年轻族群及中低收入阶层的生活压力，影响城市竞争力的提升。政府需要转变观念，摆脱靠房地产拉动GDP的狭隘思想，转而真正重视内需拉动。政府应该帮助居民减少住房支出的比例，避免“房奴”现象造成的内需增长乏力、一业兴而百业凋零的情况。政府必须将居民的住房问题作为施政重点，重视住房租赁制度的建设，认真学习国外先进经验，探索国内特别是大城市住房租赁管理的方法、制度。
(一)加强宣传引导，促进住房消费观念转变
政府应该通过掌握媒体话语权的优势，宣传健康的住房观念，形成一种量力而行的住房观。文化对居民住房观念的影响更多地体现在舆论氛围上，通过有意识的引导，在住房租赁环境改善的条件下，年轻群体和中低收入阶层将会理性思考，决定其住房选择行为。
(二)运用经济手段，驱动供需双方参与住房租赁市场
要推动国内住房租赁市场发展，一方面要运用各种政策促进租赁住房供应的增加；另一方面，要稳定租赁住房需求，尽量避免没有足够购房能力的居民购买商品房。通过一些优惠政策，促进中低收入阶层的租房积极性，有序购房，是避免消费者成为房奴，背负巨大经济、心理压力，导致严重的消费“挤出”的必要措施。为此，我国可以考虑以下多项措施：
加强部门协同，建立协调会议制度，在税收减免、抵扣、租房补贴等方面出台可行政策。
建立对私人租赁部分中较低收入群体的补贴制度是推进我国住房租赁市场发展成熟不可或缺的一环。现阶段我国社会租赁住房的整体规模偏小，惠及面也较小。大量的中低收入阶层租住在私人住宅中，不仅其居住条件无法很好保证，同时，其不菲的租金支出也造成了很大的压力。我国政府不妨学习美、英、德的做法，对合理的租金范围内，租金支出超过其收入一定比例(如40%)的家庭进行货币补贴或者以发放类似租房券之类的方式予以补助。
效仿英国的租购挂钩模式(共有产权，优惠购买)促进居民参与积极性。租购挂钩是适合我国居民重视住房自有和我国经济发展阶段和居民收入水平现状的模式。英国1980年《住房法》关于购买权的条款赋予公有住房的承租人很大优惠：租用公房的住户只要住满两年，即有权以优惠折扣价购买所住公房。折扣的起点为房价的30%，居住时间在两年以上者，每超过一年优惠折扣增加1%，以60%为上限；居住条件较差的公寓或套房优惠折扣更大，居住满两年的住户购房可以得到44%的折扣，每增加一年折扣增加2%，以70%为上限。2007年江苏省淮安市在全国首创共有产权住房保障模式近似于租购挂钩模式，推出后受到了很高评价，其原因就在于其适合中国国情。
(三)加快立法步伐，成立专门管理部门，建立健全租房管理制度
要建立中国的住房租赁制度，首先应该加快立法，建立面向多个阶层、多元主体参与，管理规范有序，市场导向为主，政府调控为辅的大都市住房租赁管理体系。在立法上，当前比较重要的是要考虑以下三点：一是要严格限制空置房，把空置房推向住房租赁市场。建设住房的根本目的在于居住，如果住房被大量人为空置，这是对社会资源的巨大浪费，也是加剧贫富分化、增加社会对抗的重要原因。政府必须下决心彻底清算空置住房，将其逼入住房租赁市场。如此，不仅房租价格可以下降，对住房价格水平下降也将起到积极作用；二是有关租赁住房管理机构职责、经费来源、经费运用、监督机构等方面的立法。应该立法要求政府建立专门机构，对私人租赁和社会租赁承担全面的管理和服务功能；三是要立法规定政府在住房租赁管理体系中应该承担的职责，要实行政府问责制，特别是廉租房和公租房等投入不达标、不能达到相应的法律、法规、规定要求的，必须追究相关责任人的责任，建议实行一把手负责制，由上级政府管理部门及本级人代会的专门委员会对此跟踪问责。
(四)规范私人租房管理，确保消费者权益
政府专门建立的租房管理部门要尽快建立租房管理制度，在租金水平管理、租赁双方权利义务约定、房屋状态维护保养、合同条款规格等方面制定详尽的规章制度。要借助现有的征信系统、税务系统、住房登记系统等系统集成各方面信息，确保出租者和租房者信息的真实完整，确保收入信息的准确性。可以借鉴英国的做法，建立房东登记和评级制度，建立住房租赁的准入和退出机制，确保给消费者提供能够负担得起，体面、稳定的住房。
注释：
①Efficiency Apartment，指有小厨房和卫生设备的小套公寓房间。
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