摘要：目前，在政府相关政策的支持下，土地资源的二次开发利用已具有一定的规模，但是,在土地二次开发研究过程中发现，仍然存在制约着土地资源促经济发展的问题。为了进一步推进农村建设用地的再利用，提高土地利用率，为农村经济建设发展提供更大的帮助。本文结合农村实际土地利用率状况，通过对农村低效建设用地的形成原因入手，展开研究，提出农村建设用地的二次开发利用相关策略。
关键词：农村低效建设用地；二次开发；形成原因；策略探讨
前言
土地的二次开发，是一个相对的概念，是结合土地最初的开发状态，进一步加强土地利用效率的过程。换句话说，就是在现有土地利用水平上，结合城乡发展规划以及产业发展潜力进行分析，制定相关土地转型改革策略，实现土地资源的再分配，以及土地资源的合理利用。其本质在于对使用土地所产生的经济效益进行评估，为地区的经济平稳、快速增长提供土地资源。在现实的建设用地使用中，较多的土地使用率低下，这对农村的整体发展造成了消极的影响，迫切需要相关部门对其进行再开发利用。
1 农村低效建设用地的成因
1.1设施与区位问题
经济发展在不断地促进城市发展，在城市发展成熟之后，政府等相关部门将注意力转移到农村发展中，对提高农村生活水平，实现农村土地的再利用做出了相关研究。对于农村而言，不同的地区土地质量差距较大。对于不同地区进行人口、资源、产业等与农村经济发展相关因素，从区域经济利益出发，进行研究和规划。现在，农村建设用地并没有明确的规划，譬如说，利用效率较高的金融服务，应当位于交通便利的居民区，而其他相对利用率较低的产业则需要向外扩散分布。但农村居民点较为分散，难以做到建设用地的科学合理利用。
1.2规划与审批问题
一般情况下，某个建设项目的立项及建设，需要经过不少的政府相关部门的界入、审核，最后由政府审批，在这一过程中，涉及的部门以及需走的程序较多，手续繁杂。对于农村市民而言，要完全拿下一个项目，不仅要面对繁琐的程序，还要花较长的时间等待项目的层层审核、审批，为了省时、省事，农村市民通常不按照规定走项目立项等一系统的审批程序就开工建设使用，因此，存在较多的违法、违规利用土地建设的项目。这一现象的出现，对于农村土地的规划管理更加难以进行。同时“未批先建”“少批多建”等现象随之出现，导致政府管理难度加大，外来投资不敢进入，这给农村的经济增长留下了巨大的隐患，进一步加剧了农村低效建设用地的形成。近年来，国家对农村地区推出了“三旧改造”、“美丽农村”、“新农村建设”、“三清三除”、“危房改造”等改造建设措施，但是，要开展此类的改造建设同样还需要面对较长的审核、审批时间，这消磨了居民对于项目改造的主动性及积极性，给后续工作的开展带来了困难。
1.3税收与供应问题
目前，农村建设用地长时间采用的是资源分配方式，是“双轨制”。这一制度的采用，在一定程度上促进了农村经济水平的提高，但亦伴随着一些问题的出现。首先，农村进行建设用地使用前，没有按照规定走完相关的流程，使建成的建筑物以后难以进入市场进行市场化转变，同时，在建设项目用地获得及寻找建设单位的过程中，无法采用 “招、拍、挂”等方式依法实施招投标，最终，项目承接团队只能是内定或由黑市等确定，由此，存在了很大的不公平性、不合法，滋生了腐败行为。其次，农村土地的使用，出现了供给与需求的不平衡，农村市民普遍占有较多的土地，供给量较大，但是由于农村居民走向城市及外迁，导致村中人员减少，对农村土地的需求量随之下降，打破了供需平衡，降低了土地利用率。
国家土地税收政策的制定是为了弥补土地市场经济条件的不足，但是却加剧了农村低效土地的形成。土地税收制度在制定时，对于土地的利用效率没有进行精确的评估与缺失监管制度，对土地税收的约束程度较低，税种的制定存在不合理性。另外，为了在土地政策上进行扶持，对税率进行了下调，因此，部分居民占用耕地进行房屋建设，其所需承担的税收很少，这就又进一步导致了土地使用效率的降低。
2 农村低效建设用地二次开发策略
2.1 建立适时的盘活农村低效集体用地长效机制
首先，对于农村低效建设用地的盘活，要以相关的法律、规定为依据，尊重当地居民的意见，在保证居民的利益不受侵害的前提下进行低效建设用地的盘活。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆其次，在进行土地规划时，先要明确土地划分范围，再进行适当的规划调整，以达到土地的合理分配利用。再者，制定相关政策。即对土地税收政策进行相应的调整，对各种建设用地进行恰如其分的分类。
2.2 建立严格的农村集体建设用地使用审查机制
土地利用效率的体现是一个漫长的过程，需要政府部门对其进行监督检查，对土地资源的破坏、浪费、闲置等现象，进行行为责任的追究。首先，在进行土地开发招标的过程中，政府要对参与竞标企业进行筛选、把关，同时对于该企业的用地状况进行及时的跟踪监管。其次，政府要对地方部门在土地的审批工作上进行严格的监督，以保征审批结果的准确性及合理性。第三，在进行土地开发过程中，要根据利用效率的高低对土地进行清理，即将低效用地上的产业从土地上拆除后，再重新进行土地使用的划分，按照土地使用用途及占地面积进行分割，引入小型企业进行投资，但在其开发过程中，要对企业在土地使用期限上进行限制，确定其开发时间的长短，如超过1年时间还未进行动工建设的，则对其收取一定的费用，如两年以上未动工建设的，符合了闲置土地的条件，则政府无条件将其收回。
2.3 建立有效的建设用地绩效评估标准和激励机制
农村建设用地的开发利用要以居民为中心，结合农村的实际情况进行土地建设规划。即在拟建设住房用地前，应当考虑选择农村闲置土地进行建设利用，如有村民主动愿意出让其所拥有的房屋宅基地作为新项目的建设用地使用，政府应当对其此种行为进行奖励，并给予适当的补偿。为了鼓励土地权利人和社会资本自主参与低效用地再开发，秉承“让群众共享发展成果”的理念及共享理念，政府要对涉及的相关群众、业务人员、企业及部门进行绩效考核，对其的执行能力、策划能力、投资状况等问题进行调查登记，做好台帐清单，加强对土地改革相关人员及部门的进度进行随时监督，制定相关激励与惩罚制度，以此促进土地再开发项目的推动进程，早日实现低效建设用地的再开发利用。
2.4 建立严格的用地项目准入机制和退出机制
针对农村的不同地区，采取不同开发利用措施的策略的制定，要兼顾不同的行业。在制定土地开发新政策前，先要对土地投资开发程度、投资额、容积率、绿化率、产值、商业价值、服务比重等方面进一步分析，以提高企业的准入门槛。政府可以在新政策中规定：凡是没有达到以上任意一项指标要求的建筑企业，都不能够参与土地开发的竞标活动，也不能够参与经济区开发或工业园区的开发项目。另外，可以利用对低效土地开发项目的准入制度及退出制度的制定机会加强对建筑企业的管理，以实际实施现状为出发点，督促企业为项目的良好发展做出最大努力。
2.5 建立灵活的农村低效用地二次开发策略机制
农村占地面积较大，人员分布范围广、分散，因此，在进行土地利用再开发规划时，需要考虑让居民居住点进行集中分布，将分散的农村居住点收、区整合在一起，以此缓解农村建设用地供给与需求不平衡问题。一是通过与居民进行协商，将其占有的空闲的土地进行回收，包括“空心村”建设用地、低效商业用地或工矿企业废弃用地进行回收，并依法进行租赁或以招拍挂方式出售。二是通过利用相关鼓励政策，鼓励业主加大对土地开发利用的资金投入，进一步加促土地的流转与开发建设，实现土地使用权的流转。三是政府通过对农村土地进行开发，凡涉及搬迁问题的，均要与居民进行协商，签订相关协议，保证居民权益不受侵害，最大程度完成对土地的再开发利用。
结语
农村低效建设用地的再开发是一个较为复杂的过程，涉及的领域多，涵盖的工程广，政府对其进行合理的监管，能够不断提高其开发利用效率，为土地的改革建设提供有效的帮助。对低效土地的改革是时代发展的必然趋势，加大对土地再开发利用的研究，结合实际进行问题的分析，寻找解决策略，制定相关制度是土地开发再利用研究的一般过程。
参考文献：
[1]曹开宇. 新型城镇化背景下城镇低效用地再开发的路径研究[D]. 西安：西北大学，2016.
[2]周科界.“城镇低效用地再开发”中的地方政府角色研究[D]. 上海：华东政法大学，2016.
[3]王妍妍,谷志莲.深圳市原农村土地二次开发政策梳理与困境分析[J].广东土地科学,2018,17(04):33-38.
[4]吕丹.益阳市赫山区城市土地二次开发潜力预测研究[D].湖南师范大学,2018.
[5]应云仙,徐国土,胡建华.城郊结合部腾退企业用地的二次开发研究——以绍兴市柯桥区安昌镇为例[J].建筑与文化,2018,(01):107-109.
论文作者:梁丽文
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第09期
论文发表时间:2019/7/23
标签：土地论文; 农村论文; 建设用地论文; 政府论文; 再开论文; 居民论文; 策略论文; 《城镇建设》2019年第09期论文;