公共财政与企业技术进步：国际经验#183;问题#183;政策建议，本文主要内容关键词为：技术进步论文,公共财政论文,经验论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由国家经贸委投资与规划司会同有关部门赴韩国、日本和美国，走访了三国政府职能部门（韩国产业资源部和财政经济部、日本经济产业省和财务省、美国财政部和中小企业局等）、工业企业（韩国浦项制铁公司、日本日产公司、美国思科公司、惠普公司等）、政策性银行（如日本政策投资银行）和中介服务机构（如韩国电子部品研究院、日本新能源产业技术综合开发机构、美国安永会计师事务所）等单位，就技术进步过程中的公共财政政策问题进行了考察调研。
一、三国公共财政支持产业技术进步的特点
（一）政府在产业技术进步过程中发挥了至关重要的作用。
第一，政府对国家产业技术进步活动实行了强而有效的管理体制。三国科技进步管理体制基本上是一种金字塔型的结构，第一层为最高决策层，三国行政元首均为本国科技工作的最高领导者，直接领导本国科技进步活动，如韩国总统直接管辖全国科学技术委员会和总统科学技术顾客委员会工作，政府总理负责组织协调和日常领导工作；日本内阁总理大臣担任综合科学技术会议议长，议员由相关重要大臣等担任；美国总统为国家科学技术委员会主席，负责全国科技进步的领导和协调工作。第二层为全国科技进步的领导机构和最高咨询机构，如韩国和美国的全国科学技术委员会，日本的综合科学技术会议；第三层为政策执行层，主要是与产业界关系最密切的政府综合职能部门，负责执行科技进步领导机构的决策，具体领导全国技术进步工作，如韩国的产业资源部、日本的经济产业省、美国的能源部和国家科学基金(NSF)；第四层为由产业界、大学、研究机构、中介组织、金融机构等组成的产学研一体化综合体，具体从事技术创新活动。
第二，政府对技术进步的投入力度逐年加大。1999年，韩、日、美三国政府R&D财政投入占当年全国R&D总投入的比重分别为19%、22%和27%；占政府当年财政预算总支出的比重分别为3.7%、4.2%和4.1%(2000)。1999年以来，韩国政府R&D投入的增幅惊人，政府R&D财政支出占总预算支出中的比重由1999年的3.7%，增加到2000年的4.0%和2001年的4.4%，预计2002年将增至5.0%。
第三，历史地看，三国特别是日本和韩国政府在本国经济快速成长过程中发挥了重要的作用。日本和韩国在经济起飞过程中都有明晰和强有力的产业技术政策，其中公共财政扮演了重要的角色。日本在经济成长初期依靠如外汇管制、技术许可证等手段进行有重点的技术引进，政府从政策上鼓励民间企业在对引进技术消化吸收基础上的创新和改造，形成了“一号机引进，二号机改造，三号机研制”的技术进步模式；政府在高速增长时期从政策层面上向汽车、化工、钢铁、电子主导产业的技术进步进行倾斜，其中公共财政主要体现在对研发活动的补助金、委托费和政策性融资当中。70年代政府明确提出了“技术立国”的口号，以改变在技术和知识创新来源上对西方的过度依赖。韩国经济高速成长时期，在政府指挥下通过引进技术的消化吸收和政府直接投资建设，完成了经济起飞和产业技术跨越式成长。80年代中期以后，政府在完善立法的基础上，通过制定和实施一整套积极、有效和强有力的中长期经济发展规划和产业政策，不仅为民间企业从事自主技术开发提供了稳定的制度保障和激励（财政、税收、金融等政策手段），还积极地参与到一些重要前沿领域的产学研一体化合作开发当中。
（二）政府公共财政对产业研究与开发活动的扶持范围和手段，根据经济成长、技术进步和结构调整的不同阶段，呈现出逆研究与开发活动而上（即由技术开发到应用技术研究，再到产业基础研究）的阶段性特征。在经济快速成长初期，由于民间企业资金和技术实力不足，政府产业技术开发政策的重点放在了主导产业的技术开发上，其中公共财政发挥了重要的支撑作用。随着经济进入后工业化时期，民间企业自主技术进步能力明显增强，政府政策重点逐步向前沿性共用技术研究（如新材料、新能源）、战略性产业中重大技术的开发（如先端半导体制造技术开发、新一代液晶制造装置）和产业基础研究（如生物工程、纳米工程）等风险大、周期长、共用性强、投入高、外部性强的领域转移。财政扶持范围基本上限定在WTO《补贴与反补贴措施协定》所允许的范围内，即不超过工业研究成本的75%或竞争前开发活动成本的50%。在具体手段上，政府更多地依靠中介机构来完成对产业技术开发的资助，如政府通过资助各种基金、研究院所和产学研究组合等进行技术开发，然后再无偿或廉价向企业转让知识产权。
（三）政府在技术进步的产业化和规模化环节，一般采用政策性融资和特别税收政策予以扶持和引导。日本和韩国政府在技术进步产业化阶段均存在政策性低息贷款。日本政策投资银行(DBJ)就是典型的政策性银行。DBJ根据政府中期政策方针（包括技术进步政策）制定并公布投融资指针，向民间企业提供中长期低息贷款、担保或购买企业债券，同时对民间金融机构进行补充融资和奖励，达到创造经济活力、创造富裕生活和创造自立型地域的宗旨。DBJ的政策性贷款与一般商业银行贷款的区别主要是：(1)期限长，DBJ平均贷款期限为15年，最长可达25年；(2)利率低，DBJ贷款利率分为3个等级，分别比商业银行利率低0.2-0.7个百分点；(3)来源稳定，DBJ是以邮政储蓄、年金养老金和财政特点会计为主要来源，而商业银行贷款则受企业信用等级、商业银行自身经营状况和经济周期等因素影响而来源不稳定；(4)担保形式多元化，对于创新企业，DBJ允许其用专利权和版权等知识产权进行担保，而商业银行则无此担保形式。目前DBJ的资助领域是以环境技术、信息与通信技术、新能源、城镇交通、物流技术、地域产业振兴、人口老龄化和整备社会资本等为重点，其资金来源主要是两部分，一部分是邮政储蓄和政府归集的各种年金、累积金的债券融资，另一部分是产业投资特别会计的投资。2001财年DBJ计划向社会提供总额达1.6万亿日元（约1000亿元人民币）的投融资。
韩国政府则借助于商业银行向技术进步产业化提供低息贷款。韩国政府每年将其归集的60多个基金（保险金、养老金等）列入“公共财政融资特别会计预算”科目，通过商业银行向企业提供低息贷款。例如，当资本市场上的贷款利率为7%时，政府以5%利率向商业银行提供贷款，后者再以6%利率向企业提供融资，因此从本质上讲，政府实际上提供了1%的财政贴息。美国政府则更多地通过特别租税政策支持技术进步的产业化，即允许企业加速折旧固定资产，将其新购置设备支出从年度应税收入中扣除，以此鼓励企业设备更新。
（四）公共财政的资助对象以项目为核心，以客观标准为尺度，并不针对特定企业、产品和产业制定专向性政策。作为WTO《补贴与反补贴措施协定》成员国，三国基本上遵循了协议“非专向性原则”的有关规定，即不直接向特定企业、产品、地区和产业提供财政补贴，对于补贴对象的资格和补贴数量均规定了公开与透明的客观标准或条件，即体现了公平原则，也便于社会监督，减少外部磨擦。
（五）以中小企业为主要资助对象。三国均有针对中小企业技术进步的专项法律、政策和政府职能机构，对中小企业实施倾斜式政策。其中美国最突出：80年代以来先后颁布了《小企业技术创新发展法》、《加强小企业研究发展法》、《联邦技术转移法》、《贝赫－多尔法》、《小企业基本法》等一系列法律；美国中小企业局为中小企业技术进步提供贷款、担保、技术与信息服务；美国政府1992年设立了小企业技术转移研究计划（STTR计划），鼓励企业、科研机构和大学的科研人员向中小企业流动；1993年美国联邦政府采购额的约30%给了中小企业，总额近600亿美元。在硅谷创立初期，科技企业的订单中有25%来自政府。
（六）健全与透明的制度保障。韩国和日本在工业化的每个阶段都颁布实施了一些促进技术进步的法律法规，如韩国的“技术开发促进法”(1972)、“工业发展法”(1987)，日本的“机振法”、“电振法”，“产业活力再生特别措置法”(1999)、“新事业创出促进法”(1999)、“产业技术力强化法”(2000)等。美国则更注重鼓励与维护竞争和反垄断的法律，以此为民间企业技术进步提供制度保障。美国思科公司(CISCO)特别强调美国政府1984年对AT&T的反垄断起诉和国会1996年通过的“电信法”，是美国IT产业迅速发展的一个重要原因。
二、几点启示
（一）政府加大对技术进步的财政投入力度是优化产业结构和提升产业国际竞争力的重要保证。美国长期执全球信息技术牛耳的一个重要原因，是政府在实施“信息高速公路计划”、“信息技术计划”、“下一代因特网计划”等发展计划的过程中，充分发挥了公共财政的扶持与导向作用。韩国政府在金融危机之后意识到，技术进步是摆脱危机，优化产业结构，提升产业国际竞争力的关键，因此尽管政府财政预算面临IMF的压力，仍然坚持加大对技术进步的投入力度，努力提高财政R&D支出占全部政府预算支出的比重。
（二）政府应有重点地选择扶持领域。应注意坚持以下三个原则：一是选择那些周期长、风险大、公益性强、外部性明显，民间资本不愿或无力进入的领域，如环境技术和新能源领域；二是选择那些共性强的先端应用技术和产业基础研究领域，如先端半导体制造技术；三是对于竞争性强的领域政府应避免过多介入，以免对民间R&D投入产生“挤出效应”。
（三）最符合国情的政策才是最好的政策。所谓国情，就是一国经济发展阶段、经济体制环境、技术进步周期、企业技术实力与筹资能力、资本市场、财政体制、法律制度环境、国际环境等综合性因素。由于三国国情不同，因此技术进步政策也呈现一定差异性。如美国公共财政主要扶持前沿性基础研究领域，而对于竞争性领域和研究成果的产业化则很少介入，这与美国处于后工业化阶段，民间企业实力雄厚，自主技术开发能力强，存在一个完善的资本市场有很大关系。相反，日本和韩国则比较注重共用性强的应用技术开发和产业化阶段的融资援助，这些都是国情所决定的。
我们还必须注意，日本和韩国高速增长时期的一些作法由于环境的改变而不能简单仿效。日本政府在高速成长初期采用了技术许可证制度、外汇管制和贸易保护等政策手段，韩国高速成长时期采用政府直接投资建厂，引进技术和设备（财政性投资）的作法，都与其当时面临的国际贸易与投资环境相对宽松不无关系。对我国而言，这些外部条件已不复存在，简单地照搬它们的模式已经不可能。
（四）政府通过中介机构来完成扶持和引导产业技术进步的使命，往往比政府职能部门亲力亲为更有效。政府职能的实现方式在很大程度上影响着政策效果。从三国技术进步政策上看，无论是基金会、政策性银行，还是研究院所和各种研究组合，在对产业技术进步的财政扶持与引导过程中，在专家智力支持、风险管理、项目评估、管理效率等方面较政府职能部门具有明显优势，这也有利于减少外部磨擦，降低政府廉政风险。而政府则在制定产业技术政策和信息服务上具有一定“比较优势”。
三、政策建议
我国正处于向市场经济转型、向国际规则靠拢、向“十五”目标迈进的关键时期。在这一阶段，我们将长期面临这样的难题：大多数国有企业技术水平不高，技术开发能力弱，技术改造的“历史欠帐”太多，如何填补与跨国公司之间的“技术鸿沟”，进而与之竞争；如何通过技术进步来实现产业结构的调整，继而推动经济增长；公共财政如何在完成繁重的改革和发展任务的同时，加大对技术进步的投入力度，以及选择适当的扶持范围、时机和方式；如何在不违背WTO有关规则前提下，走出一条具有中国特色的技术进步政策模式。
（一）加大技术进步过程中公共财政的投入力度。这也是未来一个时期我国产业结构升级，提升产业国际竞争力，加快国有企业改革的重要途径。我国正在进入一个依靠产业结构调整来实现经济稳定增长的内涵式发展阶段，国内企业面临着越来越激烈的国际竞争形势，特别是国有企业面临着改革、改组和改造的艰巨任务。解决上述这些问题的关键和枢纽在于技术进步，而公共财政又是技术进步的先导和窗口。从增长、就业和税收等具体国情出发，国有资本不能“一刀切”式地从竞争性领域退出来，而必须遵循一定的原则、路径和步骤进行战略性调整。在一些重要的战略性竞争领域，如汽车、石化、钢铁、船舶、电子等国有资本密集的行业，由于历史和体制性原因，企业技术进步能力还十分有限。为此，公共财政对于企业技术进步的扶持力度不仅不应减少，反而应该加大。通过这些产业的技术进步来带动国民经济的增长和产业结构转换。与国外政府研发投入相比，我们存在“两个比重”（即政府R&D财政投入占全国R&D投入比重和政府R&D财政支出占总预算支出的比重）均明显偏低的问题。当务之急是加大对于技术进步的财政投入力度，为我国产业技术进步提供坚实的物质保障。
（二）充分利用WTO《补贴与反补贴措施协定》中有关过渡性安排的规定。在3年过渡期内在继续保留原有技术改造贷款贴息政策的同时，着手建立起协定认可的援助体系。WTO《补贴与反补贴措施协定》第28条“过渡性安排”规定，允许新成员自协定对其生效之日起3年内保留已经存在的与协定规定不一致的补贴计划，但要在协定对其生效之日起的90天内通知补贴与反补贴措施委员会。因此，我们建议自我国加入WTO后的3年时间里，继续保留已实行多年的技术改造贷款贴息政策。与此同时，在3年过渡期里，我们还应逐步建立起一个以政策性银行的低息贷款、向研究机构（组合）的研发活动提供财政资助和特别租税政策为主要内容的技术进步模式，以保证3年过渡期结束后的现行政策符合协定的有关规定。
（三）大力培育与发挥中介机构（基金会、政策性银行、研究院所等）在产业技术进步中在财政资金的运营和管理方面的独特作用。资金来源既可以是经常性财政预算，也可以是养老金、保险金、邮政储蓄等特别财政专项资金帐户。从提供资金的性质上讲，这里的中介机构主要是两类，一类是向企业提供低息贷款的金融机构和政策性银行，一类是接受财政资助从事产业开发并向产业界转移研发成果的研究机构（组合）。从政策性贷款上看，在3年过渡期内，原有的公共财政技改贷款贴息可交由政策性银行（如国家开发银行）行使，3年过渡期满后，财政技改贷款贴息取消，改为政策性银行直接向企业提供低息贷款或贴息为主，但贷款利率或贴息水平应保持在协定允许范围之内，即贴息后的利率不低于国际市场通行利率，或实际提供的补贴水平属于微量补贴性质。从公共财政对研究机构（组合）的资助上看，公共财政的资助范围应逐步与协定接轨，即非专向性的，不超过工业研究成本75%或竞争前技术开发活动成本50%、落后地区和环境保护提供财政援助。政府职能部门的主要职责是以重大技术开发项目为依托，组织和协调企业、大学、研究院所等形成一体化研究组合，合作开发成果的知识产权由民间企业和机构分享。
（四）技术改造低息贷款（或贴息）项目应突出重点，有步骤有选择地实施。从技改项目的重要性出发，我们认为，在具体操作中，应突出以下六大领域，即关系国家安全（如航空航天、军事工业、核电工业等）、公益性产业（如农业科技、能源、环保、资源综合利用、节能降耗、军转民、老工业基地改造、西部开发和三峡库区建设等）、高新技术产业（如微电子和电子信息、光机电一体化、生命科学、新材料、新能源、高效节能技术、医药科学和生物医学工程等）、战略竞争性产业（如汽车、钢铁、石化、船舶、电子等）、自然垄断型产业（如电信、铁路、电力、供水、供气、邮政等）和一般竞争性产业（如纺织、煤炭、木材加工、轻工、家电等）。具体项目的确定可由政府职能部门在征求企业、专家、研究机构意见的基础上，本着客观、公开与透明的原则制定并向社会公布。
（五）完善立法，将技术进步的政府管理纳入法制化轨道。建议尽快制定“技术进步促进法”，明确技术进步过程政府职能管理的范围与手段、政府各部门之间的关系、官产学研之间的关系、技术进步领导体制、政府R&D预算编制原则、范围与方式等技术进步中基本的权责界限。此外，还应尽快制定技术成果推广条例、中小企业技术促进条例、高新技术开发条例等法规。
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