略论转轨时期财政投资职能，本文主要内容关键词为：职能论文,时期论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政在固定资产投资中的地位和作用
固定资产投资是指用于固定资产再生产的资金。固定资产投资与财政的关系，首先取决于固定资产再生产与社会再生产的关系，其次取决于社会再生产与财政的关系。
固定资产再生产是社会再生产重要而特殊的组成部分。这是因为，一方面固定资产本身就是社会总产品的一部分，是社会再生产的一项重要物质内容。固定资产再生产受到社会再生产的制约。从生产的角度看，固定资产再生产所需要的生产资料和劳动力必须通过社会再生产来提供。从需求的角度看，固定资产再生产的数量和质量必须符合社会再生产的需要，满足社会再生产对固定资产再生产提出的要求。另一方面，固定资产再生产为社会再生产提供了物质技术基础。要提高社会生产力，就必须不断地扩大再生产，从社会的观点来看，只有固定资产获得源源不断的补充，在技术上获得不断的改进，社会再生产才能不断发展和提高。尤其是固定资产中的机器设备，作为“生产的骨骼系统和肌肉系统”的机器设备的不断完善和扩充，推动着社会以更大规模和更高的效率进行再生产。
财政是对部分剩余产品的分配。财政在社会再生产中的地位和作用，首先取决于分配在社会再生产中的地位和作用，其次取决于财政在分配中的地位和作用。财政分配受生产的制约，财政可分配的产品来自企业为社会的劳动所创造的产品，这就是说，财政分配基于再生产过程，这只是关系的一个方面；另一方面是财政分配也对生产进行制约，财政分配中的相当部分要用于扩大再生产的追加投资，对这一点必须有充分的认识。这是因为，财政分配不仅关系到社会总产品的实现，从生产力的角度来看，更为重要的是财政分配调节着积累和消费的比例，从而从物质前提上制约着扩大再生产的规模、方向和速度。
社会主义财政是内在于社会再生产过程的一个重要环节，是社会化大生产赖以维持和发展的强大经济支柱。在我国社会主义制度下，国家利用财政手段以生产资料所有者和政权行使者的双重身份参与社会总产品的分配。财政分配活动主要包括取得各种收入和安排支出两个方面。因而财政分配在固定资产投资管理中具有重要作用，这种作用主要体现在两个方面。其一是对固定资产投资规模的调节。社会主义财政可以通过增加或减少预算内的固定资产投资，通过税收和利润分配来控制国有企业、非国有企业和城乡居民个人的投资能力，造成对生产投入的直接影响，使固定资产投资规模和增长速度发生量的变化。其二是对投资结构的调节。这一点至关重要。投资结构对于产业结构的形成和发展具有决定性影响，直接关系到社会供求关系的均衡。马克思再生产理论的核心就是要求按比例分配社会劳动。为了使社会总产品的实现得以正常进行，就必须使各种使用价值的生产同对它们的需要之间相互协调。财政对于投资结构的调节作用主要是通过两条途径来实现的：一是直接调整国家预算支出中的投资结构；二是利用税收和投资政策影响其他投资主体的投资方向。
二、改革以来固定资产投资格局的变化分析
随着我国经济体制改革的进行和逐步深化，固定资产投资领域已经并正在继续发生着深刻的变化。固定资产投资新格局已经形成，其基本特点可概括为：投资主体多元化，投资渠道多源化，投资方式多样化，以及投资管理经济化。
（一）投资主体多元化
改革以前，国家是唯一的投资主体，国家预算内投资在固定资产投资领域占据统治地位。经过17年的改革，随着投资决策权的分散化，单一中央政府投资主体格局已完全被打破，各级地方政府、部门，尤其是国有企业、非国有的集体企业（包括农村乡镇企业）、“三资”企业、私营企业、企业集团以及城乡居民个人、外商投资者，已成为直接投资的重要主体。因而，在全社会固定资产投资中，各投资主体所占的份额发生了显著的变化。到1992年底，国有单位的固定资产投资占全社会固定资产投资的比重已由1978年的95%下降为65%。而同期非国有企业和城乡个体固定资产投资占全社会固定资产投资的比重迅速上升。在非国有企业中，最应该引起人们关注的是集体企业。集体企业是改革以来发展最快的一类企业，无论是从企业数量上，还是在经济的比重上，集体企业都远远超过其它类型的非国有企业。这一点在广东、浙江、江苏、山东等沿海省份表现尤为明显。集体单位的固定资产投资占全社会固定资产投资的比重已由1980年的5%上升到1992年的17%还强。由此可见，以集体企业为主体的非国有企业的投资行为对我国全社会固定资产投资的影响已经相当大了。
（二）投资渠道多源化
17年的经济体制和投资体制改革，完全打破了传统体制下固定资产投资主要来源于国家预算内资金的单一投资渠道的局面，开辟了多种经济成分并存的多种投资渠道（见表1，表2）。从全社会固定资产投资的资金来源构成看：国家预算内投资所占的比重已由1982年的22.7%，下降为1993年的3.7%；而同期预算外投资所占比重却由1982年的77.3 %上升为1993年的96.3%。从国有单位固定资产投资资金构成来看：国家预算内投资所占比重，1950～1979年为75%（高的年份达85 %）， 到1981年下降为38.6%，到1993年，其比重仅为6%； 而预算外投资所占的比重已从1981年的61.4%上升为1993年的94%。这充分说明，国家预算外投资比重日趋提高，已成为我国固定资产投资的一条十分重要的渠道。
表1 全社会固定资产投资资金来源构成（%）
资金
比重 年份 1982
1985
1990
1991
1992
1993
国家预算内资金 22.716.08.76.8
4.33.7
国内贷款
14.320.1
19.6
23.5 27.4
23.5
利用外资4.9 3.66.35.7
5.87.3
自筹及其它投资 58.160.3
65.4
64.0 62.5
65.5
①资料来源：根据《中国统计年鉴》（1989）、（1994）整理计算。
②全社会固定资产投资这项指标是从1982年开始正式统计的。
表2 国有单位固定资产投资资金来源构成（%）
资金 比重年份 1981
1985
1990
1991
1992
1993
国家预算内资金 38.6
24.0
13.2
10.26.36.0
国内贷款
13.6
23.0
23.6
28.1
30.4
25.4
利用外资5.45.39.18.38.06.1
自筹及其它投资 42.4
47.7
54.1
53.4
55.3
62.5
资料来源：根据《中国固定资产投资统计资料》（1950～1985）、《中国统计年鉴》（1994）整理计算。
（三）投资方式多样化
伴随着投资主体多元化、投资渠道多源化的进程，投资方式也呈现出多样化的状态。17年的投资体制改革尝试了国家投资有偿使用、政府投资企业化经营的办法。1979年以前，国家预算内投资全部是采用拨款方式供应的。1979年开始试行国家预算内投资拨款改贷款的办法，并于1985年全面推行。但实践证明，拨款的方式仍有存在的必要，不能完全取消，因此，从1986年起，又对部分行业恢复拨款，形成拨贷结合的局面。1988年开始实行基本建设基金制，将国家预算内用于基本建设的投资划出，成立基本建设基金，交由国家设立的6 个专业投资公司负责投资分配和经营。
如果说80年代初期，投资方式的改革是以“拨改贷”为主要标志，那么，80年代末、90年代初则应是以股份制投资方式为显著特征。股份制投资方式既能与投资主体多元化、投资渠道多源化兼容并存，又与法人投资责任制并行不悖，与此同时，又能够使分散的资金在责权利明晰的基础上迅速地集中起来使用。所以，可以预期，股份制投资方式必将成为今后我国固定资产投资的主要方式。
（四）投资管理经济化
改革以来，传统体制下投资管理的两大支柱：一是指令性的投资计划制度，二是行政性的项目审批制度，已经受到了强烈的冲击，无论是自觉或不自觉、主动或被动，都进行了一些改革，而且这些改革仍会继续进行下去。在这种新形势下，国家要想通过一般的行政手段来使地方牺牲局部利益以符合国家产业政策、企业放弃短期利益以适应国家长远利益的需要是难以奏效的。因此，投资管理体制改革正着力于建立一种以经济政策、经济法规、经济参数和经济手段为主体的间接管理方法，来改善和加强固定资产投资的宏观调控。
三、转轨时期财政投资职能在于投资宏观调控
基于上述分析，我们认为，如果说改革开放以前建设型财政作为我国社会主义财政的本质特征，有其存在的必然性和合理性的话，那么，改革开放以后，建设型财政的经济基础已经发生了根本性的变化：（1）财政收入占国民生产总值的比重已由1978年的31.2%，下降为1993年的15.1%；财政收入占国民收入的比重已由1978年的37.2 %， 下降为1993年的19%；（2）而预算外资金却在迅速增长，1978～1992年， 预算外资金相当于国家预算收入的比例由31%上升到97.7%，形成了预算内资金与预算外资金平分秋色的态势。（3）国有单位固定资产投资占国民收入的比重继续增加，已由1978年的22.2%上升为1993年的30.8%，而与此同时，国家预算内基本建设拨款占财政支出的比重却在持续下降，已从1978年的40.7%下降为1993年的17%。这一切足以表明国家财政所能支配的财力、物力不断减少，很难象过去那样通过财政资金的分配来直接调节投资结构、控制投资规模。因此，财政投资职能的转变已是历史的使然，在经济转轨时期，应及时转向并强化财政投资宏观调控职能。
（一）投资宏观调控是社会主义市场经济的内在要求
投资运行需要调节。西方资本主义国家是在市场经济大为发展并占主导地位下，逐渐加强政府干预以弥补市场功能的不足；而中国则是在中央集权经济占绝对主导地位下，以改革的办法在投资领域引入市场机制，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的投资管理体制。应当承认，市场机制具有调节微观经济主体的投资行为与实现资源合理配置的作用，但是，这种作用却不是万能的。如果说，甚至在以私有制为基础的市场经济条件下，市场机制的自发运行还要有某种形式的国家干预来补足，那么，就更加没有理由相信，在以公有制为基础的社会主义市场经济中，可以完全听任市场机制对全社会投资活动的自发调节。
在我国现实经济生活中，我们在痛惜集权经济所带来的弊端时，往往忽视因市场经济的盲目性所付出的代价；在批评过去社会主义计划经济的传统模式的不合理性时，又忽视了以市场经济的理想模式来寻求我国投资体制改革出路的危害；在强调发挥地方积极性、扩大企业自主权、驱使人们对个人利益与局部利益的追求来促进国家整体利益的实现的同时，往往忽视因片面追求相对独立的利益而不顾国家长远利益的倾向。事实上，微观经济越具活力，市场作用越是充分，越要求从总体上协调分散的投资者（生产者）行为，越要求深化国家对投资的宏观调控，以弥补市场调节的不足，克服市场机制的局限性和市场活力所带来的盲目性。
（二）财政手段是投资宏观调控的有效手段
在建立和健全固定资产投资宏观调控体系的进程中，财政投资宏观调控，将以其调控手段的多样性、灵活性、直接性和有效性，而成为固定资产投资宏观调控体系中一个极为重要、不可或缺的组成部分。以财政为手段调控固定资产投资的显著特征，就是通过财政分配来直接改变各投资主体的物质利益，从而实现对其投资行为的引导和调节。
1.财政调控手段之一：把握好国家预算内投资的投向。随着市场机制在我国投资领域的引入，我国投资结构转换率明显加强，投资结构对市场需求结构的适应程度也有所提高。瓶颈产业已由改革以前的日用消费品生产部门转化为基础产业部门，可以预期，随着市场机制调节作用的进一步发挥，“九五”、“十五”时期，我国瓶颈产业将主要集中于基础产业中的基础设施部门。因此，国家预算内资金应逐步退出竞争性项目的投资，加强对基础产业特别是基础设施的投资。国家预算内资金以微利甚至不盈利的投资为手段，来达到缓解瓶颈，改善产业结构，推动其它投资主体更有效地直接创造社会财富的目的。在目前财力有限的情况下，国家应当充分利用投资存量，通过对现有国有固定资产存量的拍卖与转让，收回部分资金，弥补国家预算内投资增量的不足。
2.财政调控手段之二：充分发挥税收杠杆的作用。全社会固定资产投资宏观调控的重点是加强预算外资金投资的管理。对于预算外资金投入管理的基本思想应该是：充分发挥财政税收杠杆的作用实行间接调控；要鼓励投资，特别是更新改造投资；要从控制规模转向引导其投向。影响投资者投资行为的最主要因素是投资的预期收益率，而投资的预期收益率在很大程度上受税率高低的影响。所以，国家可以根据宏观经济形势和产业政策的要求，适时地调整税率，必要时可实行差别税率，并可对那些用于国家鼓励发展的行业或部门的预算外投资给予适当的财政贴息、投资补贴或投资返还，以改善投资者的收益预期和行为偏好，从而促使预算外投资的流向趋于合理。
3.财政调控手段之三：利用参股、持股、控股形式引导全社会资金的投向。投资的不可分性和规模经济客观上要求投资资金使用适当集中。为了迅速提高我国生产力水平，尽快形成一批具有国际竞争能力的支柱产业和主导产业，也要求投资资金使用相对集中。现在存在的主要问题是伴随投资资金来源分散化而出现的投资使用分散化。投资资金使用分散化使有限的资源在全社会配置低效率、高代价，造成财力、物力的极大浪费。为了解决投资资金来源分散化的现实与投资资金使用集中的要求之间的矛盾，现实可行的办法就是实行股份制投资方式，通过资本集中来实现使用集中。因此，国家为了实现投资宏观调控的目的，可以将国家预算内资金通过参股、持股、控股的形式来进行投资，以引导社会资金的投向。
4.财政调控手段之四：强化财政信用制度。财政信用就是指由国家财政通过信用手段（如发行国库券、国家建设债券等公债，或是财政向银行以及其它金融机构借款等等）来筹集社会闲散资金，并以财政为中介供应资金的一种分配形式。财政信用的作用在于：一方面可以把分散的社会资金动员起来，集中使用，这样既可以弥补国家重点建设、重点改造项目所需资金的不足，又可以防止因资金过于分散而造成的投资使用分散化倾向。另一方面，可以根据国家政策和项目具体情况，以购买企业债券、地方政府债券和向企业或向地方提供低息或无息贷款的方式，来调节和引导投资方向。
标签：固定资产投资论文; 投资论文; 国家预算论文; 宏观调控论文; 国内宏观论文; 社会再生产论文; 宏观调控手段论文; 财政制度论文; 经济论文;