荒漠化治理：国土整治的难点与关键——兼论防治荒漠化公约在我国的执行，本文主要内容关键词为：在我国论文,公约论文,难点论文,国土论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一.开发治理荒漠化土地对我国工业化和城市化进程的重大意义
中国现有的荒漠化地区，在公元10世纪前的秦汉唐时，曾是气候暖湿的农牧业区，当时西北地区的人口超过现代4倍。10 世纪后由于气候日趋干燥和寒冷，土地才逐步退化为荒漠。在气候变异后，尽管多数人口南迁，但仍留在西北荒漠的居民为了生存，利用有限的水资源建起了以节水灌溉为主的抗逆性农牧业并经营至今。近半个世纪以来，由于中国工业化进程加快及迅速增长的人口压力，中国对荒漠化地区的开发治理也相应加强。今天中国的荒漠化地区居住了1.7亿多人口， 分布着中国20%的耕地和85%的草原，也是中国煤炭、石油、天然气的主要产地和储藏区。
从今后20～30年中国工业化和城市化建设对土地和能源的需求看，占国土面积1/3的荒漠化地区将是主要的新开发区域。这是由中国高度紧张的人地关系决定的。中国的人口在到达零增长前，还将新增4亿。而同时适合人类居住的暖湿平原还不到国土面积的12%，耕地和非农用地仅占国土面积的20%；人均粮田1.2亩，农民户均耕地不到日本的1/5；城市人均住房面积仅为日本的1/4，美国的1/8； 人均道路面积不到日本的1/4，美国的1/24。中国今后为完成工业化和城市化， 对耕地和非农业建设用地的需求至少还要再增加100万平方公里， 其中西北荒漠地区至少要承担80万平方公里。这是由于：（1 ）东南地区人满为患，既无荒地可垦，已有的耕地也不能再占用；（2 ）青藏高原高寒缺氧，不是人类居住和生产生活的理想地域；（3 ）西南地区的云贵川三省平地仅为3%（又被非农业用地占去大半），耕地的70%是山坡地，坡度在25度以上的应退耕地就占1/4。比较而言，西北的荒漠化土地虽然干旱，但因地面平坦、人口稀少、交通等基础设施造价低廉和日照充分对农牧业有利，反而较西南山区更适于开发。何况西北荒漠又是中国主要的能源产区和储藏地，即使自然环境再恶劣也必须开发。否则，中国既不能持续发展，也无法实现现代化。
二.对我国执行《防治荒漠化公约》的意见与建议
1994年，我国签署了《联合国防治荒漠化公约》，防治公约的目的是为防止干旱土地退化和沙化，改善荒漠化地区居民的生活和生产环境。但在参加我国履行《联合国防治荒漠化公约》和执行国家防治荒漠化行动方案的国际合作中，外方专家和部分中方专家都不同程度地存在着重防护、轻开发治理的倾向，对于人类主动开发荒漠化土地改造自然的活动，基本持应尽量避免的态度或干脆作负面评价，对与开发相联系的治理活动也相对轻视。持这种意见的专家，在土地荒漠化的成因上，只讲是人类破坏自然，不讲是气候变异的后果，当然更不讲人类对自然的抗争；在防治思路上，多为减少土地承载的人口数量，降低土地的利用强度，以适应土地的自然生产力。对改造自然开发荒漠化土地，尤其是最稀缺也是最宝贵的水资源的开发利用很少涉及，更未提及中国延续数千年的调水改土。这种只讲适应不讲改造的倾向和思路，实际上是把荒漠化“防治”变成了自然保护区的“防护”。
把防治荒漠化改成防护干旱土地退化的原因，可能是由于防治荒漠化公约的倾向本即如此。防治荒漠化公约是发达国家以资金、技术和知识援助发展中国家（主要是非洲撒哈拉以南国家）防治荒漠化的公约。发达国家一方之所以主张以防护为主，是因为发达国家的土地资源中暖湿平原多，人口对土地的压力小，经济技术发达，对土地的依赖轻，故其对本国的荒漠化土地主要以防护为主。而非洲撒哈拉以南国家则由于经济发展缓慢、社会政治不稳定和国家财力拮据，无力开发治理荒漠化地区，所以也不得不转为以防护为主。由此可见，对荒漠化土地应以防护为主的认识，是发达国家“不须开发”和非洲国家“无力开发”的国情使然。由于发达国家外援的技术和知识体系是在本国干旱土地的防护中发展起来的，所以，防治公约的指导思想也是依据援助国输出的知识和非洲受援国的现实而形成的。
以防护为主的指导思想虽然适合发达国家不须开发、非洲国家无力开发的国情，但与中国国情却有较大差异。中国因暖湿平原少，人地矛盾尖锐，对荒漠化土地的开发需求远比发达国家强烈，而中国调水改土历史悠久，兼之半个世纪来经济持续增长，对荒漠化土地的开发治理能力比非洲国家强得多，因此，重防护而轻开发治理的指导思想对中国并不完全适用。在已制订的国家行动方案中，在项目设计和选点上大多数是开发治理工程，只防不治的很少，可以说依据国情对此倾向已有所纠正。然而，由于中国不是公约发起国而是受援国，所以在防治荒漠化的总体思路上，在履行公约和接受援助进行国际合作时，难免受此倾向的影响。
首先，在界定荒漠化土地的防治范围上，公约把极干旱区排除在外，理由是根据非洲的情况和经验，干旱区的防治已很困难，对极干旱区既无力也无必要防治。这样一来就将中国近20万平方公里的极干旱地区排除在外了。但在这20万平方公里极干旱土地上，不仅有十几个依靠当地人民千余年努力发展起来的有水利设施保障的县城和农牧业区，而且有着中国未来最大的石油产地南疆油田开发区，新近又修筑了横贯塔克拉玛干沙漠的公路。中国在公约签订之前就已在这个区域进行了大规模的开发治理和防护，现在该地区的油田补给基地、人工果菜基地等绿洲比比皆是。这说明这些地区既不是无力更不是无必要开发治理。其次，缘于公约重防护轻开发治理的指导思想，在中国执行公约委员会的部门安排上，16个成员中没有工业和能源开发部门。而煤炭、石油、冶金、化工及建材等部门的投资占荒漠化地区投资的80%以上，这些部门恰恰是荒漠化地区自然资源最大的开发者和破坏者，自然也应成为治理者和保护者。执委会成员中还缺少发展规划部门，这样，在防治荒漠化的总体思路和国家行动方案的制订中，在与国家发展战略和中长期计划的配套衔接上就可能有问题。另外，水资源是荒漠化土地开发治理的关键，也是荒漠地区各利益主体矛盾的焦点，而现有行动方案对水资源的开发利用却很少涉及。这样，近期为防止滥垦而开发治理的基本农田有无水利保障，远景大规模开发治理工作的水资源供给有何安排，全都在重防护轻开发治理的倾向中隐去了。按照防治荒漠化公约的思路，就要对中国平坦的1/3国土尽量避免开发，改为以防护为主，并逐步向自然保护区过渡，这样做满足不了中国人多地少情况下，工业化和城市化对适用土地的需求。中国目前正处于工业化起飞阶段，经济增长强劲、国家动员能力强，历史上又有治水改土的传统，比多数发展中国家尤其是非洲荒漠化地区国家的开发治理能力强，因此，中国在执行防治荒漠化公约和国家行动计划中，应根据中国自己的国情和特点，重新制定中国的防治荒漠化方针。
为此笔者建议，中国执行公约和国家行动方案的指导思想应是，以增加荒漠化地区的水资源供给和能源交通建设为中心制订开发规划，藉以提高吸收投资的能力和在全国经济格局中的地位；以荒漠化地区基本农田和人工牧场的水利设施和防护林草建设为主制订治理规划，使农牧业走上集约经营道路，农牧民早日脱贫致富；以天然草原减低载畜量和植被恢复为主制订防护规划，从面上解决土地退化沙化问题。在防护与治理的关系上，从当前国家实力还不够强大、农牧民生活贫困、风沙侵蚀严重的现实出发，先治理后防护，边治理边防护。其理由是，在防治过程中，只有先治理出有水利保障和林草防护的基本农田和人工牧场，使农牧民生活得到稳定来源并步步提高后，其他须防护的荒漠化土地的过度利用才能停止。
从防治的各区域看，在人口压力大、可利用水资源多的地区，应以水资源的合理开发和利用为中心进行防治；而在人口压力低、水资源短缺的地区应以植被的恢复为中心进行防护。从近期看，主要是对农用地建立水利保障和防护保障，使占全国耕地1/5、占荒漠化地区面积7 %的耕地成为基本农田，使有防护、有水源的人工牧场成为牧民的主要生活来源。这样，便可使其余的荒漠化土地向自然保护区发展。从远景看，随着人口的增长和经济的发展，在350万平方公里的荒漠化地区中，以南水北调1000亿立方米的水资源为前提，再开发治理80～90万平方公里土地作为新增的耕地和城市、工矿等非农业用地，而其余3/4的荒漠化土地则向天然牧场和自然保护区发展。 关于南水北调， 中国已搞了40年的规划和工程准备。目前东线调水工程已完成一半，中线调水工程已经开工，现在主要是做西线调水的规划和工程准备工作。南方余水从东线和中线北调，可以大大减少华北平原对黄河来水的需求，这样，黄河上游300亿立方米水资源的大部分， 可供河西走廊及腾格里和巴丹吉林沙漠调用。西线南水北调是从青藏高原东南部的产水区和西南地区江河的上游筑坝开河，向西北荒漠直接调水的工程。今后，不论是按水利部林一山先生主张的800亿立方米调水方案还是西北各省集资的200亿立方米调水方案，只要数百亿立方米水资源调进西北地区，再加上黄河上游留给西北干旱地区的几百亿立方米水资源，西北地区荒漠化土地的大规模开发和综合治理就可以开始了。
三.对改进防治荒漠化领导体制的建议
目前，参加中国执行联合国防治荒漠化公约委员会（简称“执委会”）的16个部、委、办、局，其主管业务虽然都与防治荒漠化行动有关，但按关联的密切程度却有远近之分，相关责任也有大小之别。而执委会在履行公约责任、执行国家行动方案的不同阶段，对各部门工作的需求亦不同。对这些差别不作区分，就会因职责不明造成防治行动流于形式。各参加部门也会逐渐趋向消极、冷漠，最后势必发展为由林业部唱独角戏。这显然不利于防治荒漠化行动的开展。
执委会内部常务层的重整
从各部门主管业务和几十年防治工作的范围看，将防治工作作为主要业务，并对防治工作负有主要责任的是农业部、林业部、水利部、扶贫办、国家农业综合开发领导小组办公室（简称“农综开”）、国家土地管理局及国家环保局等7个部、办、局。其中，农业部、 林业部和水利部3个部门的主管业务既有开发治理，又有防护管理， 故应对防治荒漠化行动负有全责。扶贫办和农综开归属农口，虽有开发治理防护之任务，但无管理之责任。而国土局和环保局负有管理的责任却无开发治理的任务。
在农业部、林业部和水利部3个部门中， 由于国务院授权林业部负责领导和协调荒漠化防治工作，协调小组组长为林业部部长，所以林业部负有执委会的领导责任。而农业部和水利部的业务范围包括防治全部风蚀和水蚀区域，是公约的主要履行者和行动方案的主要执行者，所以应负协助领导之责。因此，在中国防治荒漠化的执委会中，应由农、林、水3部门组成执委会的领导层。扶贫办、农综开、 国土局和环保局这四个部门对开发治理和管理执法这两方面各负主要责任，在制定管理规则和防治规划上拥有表决权。中国防治荒漠化的执委会应由以上7 个部门组成常务层。
为此，农业部、林业部和水利部，应在其部门内设立执委会办公机构，并由部级干部领导。该常设机构在部门内负责协调各司、局、办与防治行动有关的业务。例如，水利部内至少应设有水土保持司、水文调查司和南水北调规划办等4～5个与防治行动有直接业务关系的单位。在对外方面，3个部门在执委会所有重大事务上，都要先商出预案， 再会同扶贫办、农综开、国土局和环保局这四个常务层单位将预案研议为建议或讨论稿，然后再由执委会所有成员讨论决定。为此，扶贫办、农综开、国土局和环保局须在各自单位内设立由司局级干部负责的常设办事机构。
执委会外部辅助层的建构
由于防治荒漠化工作的长期性和综合性，应联系相关部委和省区，组建以农业、林业、水利、扶贫、农综开、土地和环保7 部门的职能机构为主体的规划、监测、开发这3 个辅助系统以支持荒漠化防治的工作。
目前，在执委会的16个部门成员中，缺少从事国家级的发展战略研究和长期规划的单位，也未明确发展计划和防治计划的配套衔接的负责人。如果发展计划与防治计划不能在配套设计之后，再分部门分地区地实施，则其结果必然是各地区眼前的发展压倒国家的长远防治，从而阻碍发展的可持续性。因此，需要建立经济发展与荒漠化防治相结合的规划辅助系统，而且系统成员要参与执委会。这个系统以7 个常务部门的规划系统为主体，再加入：①国务院隶属的发展战略与长远规划单位，如发展研究中心、社科院经济所等，以取其视野宽、眼光远的长处；②国家计委的国土司和长期计划司及宏观经济研究院；国家科委的生态、国情中心等单位，取其工作具有综合性、对各部门协调能力强的长处；③荒漠化区域内主要省区的计划机构，如新疆、内蒙、宁夏、甘肃、陕西和辽宁等省，取其工作详实具体、发展与防治协调能力强的长处。
第二个辅助系统应由荒漠化地区的开发者，同时也是破坏者，并因此而应负起治理和防护之责的各部门组成。目前，16个执委会成员中，只有农业、林业、扶贫、农综开等农口的部门和铁道、交通两部门参加。而占荒漠化地区投资额80%的能源、原料工业部门却不在其中，同时也还缺少主管城镇建设的建设部。目前，中国石油天然气总公司所属的16个石油天然气管理局中，就有6个位于荒漠化地区。 而中国占世界产量第一的煤炭则主要分布在陕宁晋蒙等省区。由于工业部门财力雄厚、技术力量强，所以在以开发者为主的防治荒漠化辅助系统中，应增加石油、煤炭、电力、冶金、化工和建材这6 个工业部门和主管城镇基础设施建设的城乡建设部，再加上执委会成员中的交通部和铁道部，最终组成拥有10个成员机构参与的执委会。
第三个辅助系统是荒漠化地区信息网的参加者。从荒漠化地区资源管理和开发防护规划的需求看，建立一个荒漠化地区的信息网以监测与评价荒漠化地区的生态和社会经济变化尤为重要。目前，林业、农业、水利、国土和环保5个部门都有独立的、 以遥感航片和地面调查网站为主的监测与评价体系，扶贫办和农综开也有自己的统计分析单位从事信息的收集和利用。但由于各部门的信息系统均是为本部门分管的生产建设和防护管理业务服务，故在信息采集、监测重点及评价标准上各有侧重。因此，需在防治荒漠化行动中相互协商，解决如何交流的问题，以汇集成一个执委会所有成员能够共用的信息网及共同的监测评价体系。另一方面，由于荒漠化地区占国土面积的1/3，因此，防治行动所需的监测与评价也应是全面的、多部门的，然而原为本部门生产、建设、管理服务的信息收集系统难以满足这一需要，故应在生物物理指标监测上，吸收中科院地学片的研究调查单位参与。在社会经济信息收集方面，应吸收负责全国信息收集分析的国家统计局和国家信息中心参与。理由很简单：唯有国家统计局系统才拥有完整的社会经济信息网。
综上所述，中国防治荒漠化的执委会由农业、林业、水利、土地、环保、扶贫和农综开7部门组成常务层，围绕7个部门的职能机构组成由23个单位组建的三个辅助系统形成的辅助层。这23个单位作为执委会的成员单位，均应设立专管防治荒漠化事务的办公室，并配备处级干部分管此事。
执委会外部协办层的建构
要有效地推动荒漠化的防治工作，还需许多部门和单位的协助，但不能都作为执委会成员。有些并无必要参与防治计划的制定和政策协调、而只须在行政工作中履行日常作业程序的部门实际上就是防治荒漠化行动中的协助者，即协办单位。对于协办单位，只要求其设立联络员。协办单位应有知情权，并协助贯彻执行行动计划。
因此，根据上述对执委会各层面和参加成员职责的划分，现执委会的内部构成须作调整。应改为协办单位的首先是外交部。原因是，外交部与防治荒漠化有关的任务只是公约签署前政府间协商谈判中的服务和协调工作。在公约签署、政府间协商谈判完成后，它已经没有经常性的事务和责任。至于财政部、国家税务总局及中国人民银行三个掌管财务的机构，则由于防治荒漠化行动属国家统一部署的总体行动，资金的平衡安排由国务院批准，因此，按照目前的执委会成员构成，要求其参加与之业务相去甚远（如拟定监测与评价指标体系的会议）、并且是完全陌生的任务，实在有些强人所难。所以，对于这四个部门只应请其在防治荒漠化行动的特定或专项事务工作中承担协办单位的角色。
另一方面，从防治荒漠化工作的综合性看，作为协助者，执委会中又缺少一些成员。如荒漠化地区人口对土地环境压力大，但荒漠化地区社会经济落后，工业化和城市化水平低，人口出生率却很高。这项工作的主管部门是计划生育委员会，作为协办者，它将防治方案的相关内容在安排自己的工作时考虑进去。与此类似的还有国家民族事务委员会、国家宗教事务管理委员会等。另外，要把防治荒漠化变成不光是政府的事务，就需借鉴国际经验请以志愿者为主的非政府组织参加。我国民间以环境保护、沙漠植树等活动为主的非政府组织中，如“绿色家园志愿者”、“自然之友”等在未得到政府和企业资助情况下，已经组织过数次志愿防治活动。所以，应将这些自愿出钱出力防治荒漠化的非政府组织吸收进执委会的协助层面。
国土环境部的组建
我国防治荒漠化工作之所以需要这么多部门参加，又如此难协调，从根本上讲是我国政府职能机构的设置不适应当前的经济发展需要。我国政府机构中缺少一个像日本国土厅、法国领土整治部那样统管国土资源环境的部委，能够全面负责国土资源环境的调查、监测、灾害预报及管理、评估、租让和规划开发建设等项事务。其原因是在我国原有的计划体制下，政府对企业的日常经营决策的管理主要放在了生产调度上，因此不可避免地存在重眼前生产、轻长远发展的倾向。我国名义上主管国土资源环境等长远发展任务的是国家计委，可计委作为国民经济的“大管家”，过去忙于年内调度，现在也还是以年度和五年投资计划的平衡安排为主，基本无力筹划、协调土、水、矿等资源的开发管理和全国各区域的开发整治规划及重大、长远发展规划。虽然我国经济增长迅速，以至各地区都像个“大工地”，可至今没有具有权威性的国土规划。现我国已转向市场经济体制，市场经济国家可以没有经济计划，但却不能没有国土规划；政府可以不管企业的经营活动，但却不能不管国家的资源和环境。
建议在今后的机构改革中，通过合并、改组现有十几个分管资源和环境的机构，组建新的国土环境部。国土环境部可由现在的水利部、地质矿产部、林业部、国土局、环保局、气象局、地震局、海洋局、测绘局、卫星遥感中心、自然资源综合考察委员会、国家计委的国土司和六大区规划办、建设部的有关司局、农业部的有关农地资源的管理司局等部委司局办合并改组而成。其职能应为四大部分：（1 ）国土资源环境的调查、监测、评估和灾害预报；（2）国土资源环境的管理和租让； （3）国土资源环境的开发整治规划；（4）国土资源开发的建设事务管理。这样我国的现代化建设才有资源环境方面的领导体制保障。
从目前工作需要看，即使一步之内合并十几个部、委、办、局有困难，也应先建立以协调政策、统一规划为目的的国土环境委员会，藉以先行解决各部门在调查、监测中低水平重复，在开发治理上以邻为壑、饮鸩止渴，在制订规划中眼光短浅、视野狭窄，在管理防护上职责不清、互相推诿的问题。国土环境委员会应先进行类似南水北调这样大规划的协调工作，以统筹解决占国土1/3的荒漠化土地的开发治理，并促进西北荒漠的石油和煤炭开发。如此，我国已签署的几个联合国环境公约，如《环境与发展公约》、《可持续发展公约》、《21世纪议程》、《环境与气候公约》、《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》等等，就可由国土环境委员会统一分工布置，然后由各主管单位具体执行。
从长远看，我国人口到达零增长时总数将达16亿，而现有的耕地加上非农业用地仅占国土面积的20%，铁矿砂、木材、原油等工业化必需的资源，如今也都因短缺而以高比重进口。在我国工业化和城市化还远未完成之前，土水矿资源就已短缺，这显然不是一个靠节约和防护就能解决的问题。因此，我国在今后几十年里，必须花大量投资去改造不适当的国土资源环境，这其中最重要的就是要有高水平的开发规划及调查监测和资源管理。如此繁重的任务仅一个部际协调委员是难以承担的，最终要过渡到一个年预算几千亿元、以管理和提供适用国土环境资源为主要责任的国土环境部才能胜任。
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