城市次中心的概念、定位与发展模式--以北京市为例_副中心论文

城市副中心的概念、选址和发展模式——以北京为例，本文主要内容关键词为：为例论文,北京论文,概念论文,模式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      修订日期：2015-02-17

      中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1000-4149(2015)03-0001-12

      DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2015.03.001

      对都市圈副中心级城市发展的研究始自对“城市病”的关注。以北京为例，北京“城市病”的主要成因，不是全行政区的人满为患，而是中心城区的人挤为患。导致人挤为患的主要原因在于北京“同心圆”式的城市发展模式，使商业、文化、教育、医疗等功能过度集聚在中心城区内。要缓解北京“城市病”，关键在于大力疏解中心城区的功能、避免过度集聚[1]。近十年来，为改变单中心的城市发展方式，北京市不断研究新的空间功能布局方案，既有规划中的新城建设即可窥见一斑。自《北京市城市总体规划(2004-2020年)》首次提出通州、顺义、大兴三大重点新城发展战略以来，各新城规划相继出台，《北京市主体功能区规划》、《北京市十二五时期发展规划》、《北京市十二五时期重点新城建设实施规划》进一步强化了重点新城在北京城市整体发展格局中的地位，重点新城成为北京城区功能疏散的首要载体。然而现实情况是，重点新城由于规划规模偏小、配套服务滞后、功能不完整，职住严重分离的弊端难以缓解，不仅不能起到疏解中心城区功能的作用，反而在城市“摊大饼”的背景下成为“大饼”的一部分，未达到预期的规划效果，这使得重点新城的传统发展思路亟待创新。

      从国际大都市圈的发展经验看，一个循序渐进、产城融合、设施先行、服务配套，具有充足产业支撑与配套保障的副中心级城市可以有效缓解城区人口压力、疏散功能，形成都市圈内真正的多中心发展。通过建设城市副中心，既保证城市的规模效益，也缓解“城市病”，目前已经成为对北京发展空间形态的共识。2012年北京市第十一次党代会上，北京市委明确提出了建设通州“城市副中心”的战略。这是北京首次在城市建设史上提出打造“城市副中心”。随后在2013年和2014年北京市政府工作报告中，也都明确要求加快通州这一城市副中心的建设。建设北京城市副中心，已成为新时期北京市委市政府着眼于优化首都城市空间布局、缓解人口资源环境矛盾、加快城市化进程做出的重大战略决策。那么为什么要建设城市副中心？副中心建设与以往的新城建设有何不同？为什么要将通州建设为北京城市副中心？如何建设城市副中心？要系统回答这些问题，首先需要对城市副中心进行理论研究。

      一、城市副中心的内涵与相关研究

      需要明确的是，城市副中心这个概念在规划学界早有定义，但政策语境中的城市副中心与规划学界的存在差异，我们分析的城市副中心实际上是都市圈副中心级城市。

      1.城市副中心的相关研究

      受多核心理论影响，多中心发展成为现代国际大都市空间格局演变的主导方向，建设“城市副中心”则成为大都市多中心发展的重要选择[2]。尽管如此，目前学术界对于城市副中心的研究还比较薄弱。国外对城市副中心的研究开始于20世纪70年代，主要集中于城市副中心(Sub-CBD)的形成机制及其与核心CBD的功能分工。如博拉辛顿(Brasington)认为副中心的形成是市场经济内生的结果。中小城市很难形成副中心，功能衰退的大都市区也很难发育出新的副中心，只有处于增长阶段且达到一定规模的大都市区某些地段才有可能逐渐形成副中心[3]。哈林顿(Harrington)等人认为生产性服务业的空间扩散后再集聚是城市副中心形成的最主要动力机制[4]。齐藤(Saito)发现在东京都都市政策以及副中心规划中，中央政府起到了巨大的作用[5]。

      我国对城市副中心的研究起步较晚，已有的研究主要分成三部分：一部分散见于对中央商务区(CBD)的研究中[6-8]；一部分集中在对国外副中心的研究与经验借鉴[9-11]；还有一部分是对我国北京、上海及广州等特大城市的城市副中心的研究[2，12-13]。如张开琳分析了城市副中心的内涵与形成机制，认为城市副中心是位于城市边缘区的次级商业商务中心，是城市第三产业的集中分布区，并对巴黎、东京等城市副中心建设的主要经验进行了研究[9-10]。赵弘认为北京应借鉴国际大都市发展经验，启动建设京西副中心、通州—亦庄副中心和顺义副中心，打造分散疏解中心区功能的重要空间载体，解决北京城市发展中的空间结构矛盾，并提出将通州副中心作为建设北京城市副中心的起点[13]。总体来说，我国对城市副中心的研究主要集中在CBD以及城市副中心的规划建设上，理论研究成果还很有限，尤其对我国超大城市究竟该如何发展城市副中心的研究比较欠缺。

      2.城市副中心的内涵

      城市副中心在发达国家特大城市的发展过程中经历过不同的发展形态，其功能也存在差异。从发达国家特大城市副中心发展的经验来看，目前共有Sub-CBD和Sub-City Center两种形态，其主要概念和区别如下。

      (1)城市副中心(Sub-CBD)。城市副中心Sub-CBD(日本称副都心①)，直译为“次级商务中心区”，是世界特大城市在城市规模扩张期出现的形式，也是目前世界上发展最多的类型。它主要是指与城市商务中心区(CBD)在空间上相呼应，功能上相补充，同时又有相对独立性的城市次级商务中心，是城市人口和生产要素在向外扩散的过程中形成的新的结节点，也是城市空间结构由单核向多核演变的结果[9]。这一概念是从经济地理角度进行定义的，是传统意义上城市规划中“城市副中心”的概念，是相对于中央商务区(CBD)的一个次级中心区，特别突出了商业、商务的职能，其建设目的主要在于运用经济杠杆疏解城市中心地区的部分商业、商务功能，培育新的城市经济增长极，改善城市空间结构。从目前国内外城市副中心建设实践来看，也大都偏重于经济上的定位。这种形式的副中心一般位于城市建成区内，面积较小，呈点状发展，主要功能为商业商务，如东京的新宿、涩谷等7个副都心，伦敦的金丝雀码头，香港的荃湾，上海的徐家汇、花木、五角场等(参见图1)。

      传统的副中心虽然能够疏解城市中心地区的部分商业、商务功能，但由于位于城市内部，其开发建设往往推动城市进一步“摊大饼”发展，不利于控制城市蔓延。东京都从20世纪中期开始逐步发展副中心，副中心的快速发展虽然一定程度上缓解了城市中心区的集中情况，但又在城市外围形成新的集聚，使城市向外快速发展。第一次首都圈规划设立的城市边界限定(即绿色隔离带)在城市蔓延中基本被建筑占据，使东京都区部已全部建设为城市区域。

      

      图1 上海市和东京市的城市副中心

      资料来源：左图来源于百度地图；右图来源于：赵弘.建设北京城市副中心的起点[J].北京观察，2012(8)：28-30。

      

      图2 东京的副中心级城市——横滨

      资料来源：日本横滨市规划。

      (2)副中心级城市(Sub-City Center)。Sub-City Center，直译为“次级城市中心”，是特大城市成熟期出现的新的表现形式，是“单一城市”走向“网络化城市区域”发展过程中出现的新形式。它是指大城市周边能够在局部代替城市主中心承担经济发展核心带动作用的城市，具有疏解或补充中心区功能，并与之共同构成层次性较强的城镇体系，其存在意义还在于疏解城市中心地区的人口和商业、商务功能，培育新的城市经济增长极，改善城市空间结构和环境，同时对周边区域有较大引领带动作用，也可看做“副中心城市”。这一概念是从行政区划的角度进行定义的，更侧重于行政区划中城镇体系的概念，其范围为行政辖区，有自身较完备的公共服务设施，是独立于主中心城市的城市，是特大城市从“单一城市”走向“全球城市区域”中副中心新的表现形式，如目前东京都会区、巴黎都会区等世界级全球城市区域。这种形式的副中心一般位于城市主城市外，范围涵盖其行政区划，面积较大，呈面状发展，功能配备较完整。如东京横滨市、琦玉市、千叶市、多摩市(参见图2)，大巴黎-上塞纳省拉德方斯均属于这一类型。在城市外围发展副中心级城市，一方面，可以缓解通勤人口对中心城区交通的压力；另一方面，也可一定程度上疏解中心城区人口、功能，缓解“城市病”。目前，比较成功的副中心城市多采用组团式的城市结构，即“副中心级城市”中还可能存在多个集聚中心，在缓解大城市中心城市病的同时，也避免在副中心级城市内部出现新的“城市病”。

      3.副中心级城市建设的必要性

      从城市经济学的理论角度，副中心级城市建设有利于发挥城市的规模效应，是城市发展的必然趋势。首先，城市的聚集效应使得城市经济具有规模经济递增的特点，并由此产生了城市最优规模。在最优规模实现之前，随着城市规模的扩大，城市聚集经济创造出正的外部效应。但当城市规模超过最优规模之后，随着规模的扩大，其外部成本就会上升，需要付出巨额的公共基础设施投资以及环境治理成本。此时，城市规模的扩大造成负的外部效应。由于城市的外部成本在相当程度上不由企业或个人承担，在城市进入完全不受限制，而要素市场又未充分发育的情况下，在一定发展阶段中城市会吸引人口大量涌入，常常使城市过度膨胀而超过最优规模，造成资源配置恶化，从而产生“城市病”。因此，最优城市规模研究具有重要的理论价值和政策含义[14]。

      其次，任何城市都不是孤立存在的，城市的空间分布对城市聚集效应会产生影响，因此城市最优规模不是一成不变的，而是一个动态均衡概念。城市的规模效应受多种因素影响，相邻城市之间的协同效应就是重要的影响因素之一。单个城市(或镇)处在邻近城市组成的空间结构中，其规模收益会发生很大的改变。比如，在一些由超大城市、大城市和小城镇组成的城市群中，小城镇表现出很强的活力，能够吸引人口和资本聚集，并能够发展成为一定规模的城市。这些小城市邻近大城市，同时交通方便，能够享受到产业聚集在城市间的溢出效应。例如我国的长江三角洲、珠江三角洲这两个地区，经济发展状况良好，大城市集中，而小城市和小城镇发展也十分突出，全国的“百强镇”几乎无例外地集中在这两个地区。这两个地区都具有如下几个特点(在某种程度上京津唐地区也有近似的潜在优势)：①环绕或毗邻一个超大规模城市或国际大都市(上海、香港)。②城市分布密集，除了作为核心的超大城市外，在直径一二百公里范围内还至少有三四个超过100万人的大城市互相依托，加上周边若干较小规模的城市和镇，组合成一个由超大城市为核心、大城市为主干、由不同规模的市和镇组成的城市群结构。③大城市之间、大城市与中小城市和镇之间，有密集的交通网连接，运输条件便利。对这两个地区而言，还都具有一个得天独厚的条件，即地处主要内河入海口，并拥有国际性大港。处在这种结构中的中小城市和镇，具有较好的经济效益和发展动力，主要是由于它们在地理分布上与大城市临近但又保持了一定距离，与大城市之间产生了协同效应。这种结构既促进了中小城市的发展，也减轻了超大城市的负外部效应，缓解了超大城市的“城市病”。这种情况，与国外的副中心级城市建设和城市多中心化现象可能有某种殊途同归之处[15]。

      再次，只有副中心级城市才能有效平衡超大城市的集聚效应和扩散效应。当城市集聚效应远大于其扩散效应时，会吸引资金和人口过度流入，使城市超过最优规模，净收益下降。副中心级城市的建设能够通过分担超大城市的部分功能来吸引大量的人口、资本和技术，从而增强超大城市的扩散效应。并通过自身的集聚与扩散效应与周边中心城市产生协同效应，促进中小城市的发展。由此副中心级城市可以将区域内的超大城市、大城市和中小城市有效进行对接与融合，体现出单个城市经济外在化和整个群域经济内在化的交互作用，从而使整个城市群具有较高的整体外部效应，达到结构优化。

      对于北京这样的超大城市，副中心级城市的建设更是势在必行。目前北京已超过最优规模，负外部效应凸显。而在京津冀城市群中只存在北京和天津两个超大城市，中等城市和小城市发展严重不足，缺少发挥“二传”作用的中间层。因此，要缓解北京城市病，亟须有达到一定规模的副中心级城市，一方面分担北京中心城区的功能，增强中心城区的辐射力；另一方面发挥其城市规模效应以及与超大城市的协同效应，促进周边中小城市的发展，改善其基础设施条件、投资环境以及城市间交通运输条件，从而逐步形成一个良性的城市群结构[16-17]。也就是说，通过副中心级城市建设增强城市群的整体外部效应，用城市群的协调发展来代替单一超大城市的过度膨胀。这种副中心级城市与过去的重点新城建设不同，需要重新确定并集中精力发展，以疏解中心城区功能，缓解“城市病”②。此外，还很关键的是，在处于同一城市群的相邻城市之间，既需要形成便利的交通线连接，又需要有不得开发的农田或自然保护区间隔，防止它们逐渐融合成为过大城市。

      二、北京城市副中心应具备的条件

      从目前的空间布局形态来看，北京市已基本形成一个由中心城区和外围新城组成的亚城市群，建设“城市副中心”对现阶段北京空间结构调整具有重要的战略价值，它不仅是北京优化城市功能布局、缓解“城市病”的重要措施，更是推进首都经济圈建设、探索完善区域城市群布局和形态的重大创新措施。对此我们应站在京津冀和环渤海经济区的战略空间层面来统筹考虑。作为北京的副中心级城市，如果要全面承担赋予其的各项功能，必须满足以下两个条件。

      第一，在形态上，与中心城区相对隔离且是组团式发展。这样，副中心在一段时间内不会与中心城区蔓延相连且副中心各组团间有生态隔离带，既便于发挥北京的规模效益又避免过度集中而导致“城市病”。

      第二，城市经济发展和社会服务等功能相对完整，能够“自成中心”，能够有效分流和截留向中心城区集聚的人口，尤其是从中心城区周边相对集中的大规模居住地向中心城区通勤的昼夜间流动人口。

      概括来说，北京市副中心级城市应是以现有基础为重要依托、以轨道交通和大运量交通为纽带、以明确的生态区域为界限的、功能完整、组团式布局的新城市，是北京人口、功能向河北、天津其他区域扩散的京津冀重要节点城市。并且单独的副中心难以使中心城区功能迅速分散疏解，多副中心是未来北京城市发展的必然。不过在当前阶段，北京迫切需要确定城市副中心的起步区作为新的城市增长极并重点集中发展，以增强中心城区的扩散效应，缓解“城市病”。因此，城市副中心的选址尤为重要。

      三、北京城市副中心的选址依据

      不同区域的城市副中心功能不同，考虑的因素不同，选址的结果也就不同。目前北京计划建设的副中心要着眼于解决人口集聚问题，同时也是未来联结京津冀三地的副中心级城市的一部分。在区域选择上，应从管理体制的一致性、经济社会发展水平的相似性、政府公共资源的可调性等方面，选择有一定基础并与天津、河北相邻的区域来作为副中心建设的起步区域。当前可能作为副中心建设的北京新城，有大兴、顺义和通州③。这些区域，客观来说是各有利弊。但从北京建设城市副中心的初衷出发，哪个区域在目前这个阶段最合适则需要通过定量分析来进行比较。

      考虑到城市副中心的功能多样且北京市各郊区县的差异程度较小，既要全面体现城市副中心的诉求又要将这种差异对满足诉求的影响充分体现出来，这种指标体系必须兼顾两者。基于不同的评判重点设计的指标体系，选址的结果自然就有可能不同。从北京副中心的建设诉求来看，两种评判重点是显然的：主要考虑区域的综合发展情况，还是更注重为中心城区“分忧”？为此，我们按不同的评判重点设计了两套指标体系，分别进行比选。

      1.单纯考虑区域发展的指标体系

      我们从政策与区位优势、发展紧迫性、经济增长条件、基础设施条件、公共服务条件等5个方面提出了共35个指标。由于部分数据难以获得，二级指标覆盖不够完善，但依旧能反映出各新城的总体情况，评价指标体系具体如表1所示。

      

      对各区县数据指数化后，通过专家评议法设定不同权重，我们计算出了各项指标的总得分，参见表2和表3。

      从评价结果来看，通州区在政策与区位优势、发展紧迫性两方面位居五个新城前列，而经济、基础设施、社会公共服务则位于5个新城中后列，总评价得分第四，发展综合优势较差。从发展趋势来看，由于大兴区新机场临空经济区建设已经上升为国家战略，也是未来京津冀一体化合作的重点项目，在未来几年建设期势必挤占国家、市级财政的大量资金，对通州城市副中心建设资金和政策产生一定“挤出效应”。

      

      

      2.主要考虑为北京“分忧”的指标体系

      如果从北京当前发展城市副中心的迫切需求来看，为中心城区“分忧”可能比副中心自成体系发展好更重要。为此，选取区位条件、经济条件、社会条件、空间结构四个方面的指标，形成带倾向性的综合评价指标体系(见表4)。

      

      着眼于北京人口调控和功能疏解的优先问题，并考虑数据的可得性和可比较性，笔者从综合评价指标体系中选取具有可比性并突出当前北京市政府工作重点的简化指标。具体来看，主要包括以下几个方面指标。

      第一，区位：区域中心到其他两个区的平均距离；区域内已有或规划在近期建设的交通枢纽以及运送客流量；区域常态过境交通客流量(地铁运送量、跨省公交客流量)。

      第二，经济：区域产业结构与全市产业结构的协调性；高端服务业区位商；人均收入水平。

      第三，社会：公共服务水平；跨区人户分离人口；公共财政预算支出水平。

      第四，空间：空间结构一致性；区域发展均衡性。

      第五，其他：从北京周边区县副中心建设的制约性因素考虑，主要包括水资源和土地资源。

      按照北京市人口调控的首要任务、分步实施副中心建设的总体思路，指标权重方面，区位和社会分别赋予较高的权重，经济和空间赋予略低的权重，每个指标内包含的单项指标平均分配权重值。

      在单项评分上，因为涉及区域少，采取排序并按序数赋值的方法，排位第一，赋值100；排位第二，赋值90；排位第三，赋值80④。最后，计算各区得分值。根据以上计算方法，初步结果如表5所示。

      

      根据表5的结果，在优势方面，通州综合情况略好于大兴和顺义，这主要是因为无论从距目前北京中心城区建成区来看，还是从与京津经济中心点的距离来看，通州都处于中间位置，区位条件较好，且在截留职住分离通勤人群方面具有较大优势。在人均收入水平、公共服务能力等方面，通州在三个区中排序居中，总体发展较为平衡。

      从以上两种指标体系的设计可知，若单纯考虑区域发展情况，那么大兴和顺义的综合发展明显好于通州。如果将大兴建设为城市副中心，那就要在经济发展和基础设施建设方面继续扩大其优势，并突出其特色⑤。如果考虑为中心城区“分忧”，那通州的情况是最好的。而目前北京的“单中心”格局已严重影响到首都城市功能的充分实现，影响到首都综合承载力和城市运行效率的提升和北京世界城市的建设，因此，为中心城区“分忧”成为北京副中心城市的首要任务。从这方面而言，通州理应成为北京副中心建设的起步区。那么通州在建设北京副中心城市时就要首先考虑为北京“分忧”的功能，使通州承担一部分首都核心功能，集聚更多人口。

      四、北京城市副中心的发展思路与政策建议

      1.北京城市副中心的发展思路

      通州城市副中心是北京提出建设的第一个城市副中心，对于通州的发展是一个巨大的机遇。通州应充分发挥自身优势，规避劣势，争取国家在政策方面的更大支持，使城市副中心真正加快建设，积极推动京津冀协同发展。为此，未来通州城市副中心建设发展的总体思路是：紧紧围绕京津冀一体化、北京城市发展需求，加强城市要素集聚能力，加快吸引中心城区人口、功能疏解，提升城市综合实力，推动通州城市副中心成为大首都城市群体系中北京辐射河北东部、天津武清等区域的重要节点城市，成为首都区域功能的重要承载地，成为功能完备的区域现代化大城市。

      2.推动北京城市副中心建设的政策建议

      (1)将发展北京城市副中心融入国家战略中。缓解北京“城市病”，促进北京健康发展，不仅需要立足北京市域、加快城市副中心建设，实现城市功能在市域内的合理布局，还需要与京津冀城市群联动发展，实现人口、产业和公共服务资源等在城市群中的较均衡配置。习近平总书记在北京考察工作时候提出京津冀协同发展要上升为国家战略。建设通州城市副中心是优化区域城镇空间结构，打破单中心结构的重要措施，也是推进京津冀协同发展的关键节点，要将副中心建设融入国家战略中，加强国家对首都发展的关注，使通州副中心建设不仅是完善自身的一般性城市功能，而且要承载北京世界城市的高端功能。一方面要通过疏解一部分中心城区的高端功能，例如金融、文化等；另一方面要积极承载一部分新的高端功能，比如国际性组织聚集等[13]，从而推动通州副中心从功能定位，到政策支持，都成为北京的“特区”。

      (2)多策并举，鼓励中心城区功能和产业转移至通州。通州目前急需改变“有城无业”的现象，突出主导产业和优势产业，有效疏解中心城区功能。首先，对从中心城区搬迁至通州的大型外企、国企、民企的总部和地区总部(含营运中心、研发中心、销售中心、采购中心等)，以及定向吸引的重点企业和重大项目，区财政按形成区级财力的一定比例，安排资金用于补贴购租办公用房、支持技术改造、提供专业培训、奖励高管人员，并给予部分税收优惠等。其次，对于国际国内行业组织、NGO等组织总部在通州租用办公室，根据其级别和租用面积，给予一定比例租金补贴。第三，在通州试行服务业要素价格改革，服务业要素使用价格与工业同价。第四，鼓励中心城区内优质公共服务机构在通州开设分校和分院，鼓励开办有较高知名度的国际学校、国际医院，鼓励市、区示范性中、小、幼合作办学，鼓励开办高校附属中小学。对这些领域中的新建项目，政府提供从土地到建设、运营的一揽子扶持。第五，鼓励各种大型文体活动在通州举办。市级及以上的论坛、赛事、文化、展览等重大活动，通州区政府给予一定额度租费补贴，特别重大活动一事一议。

      (3)加强副中心建设用地指标保障。首先，在保障建设用地指标方面，要给予支撑副中心建设的基础设施、公共服务、重大产业项目建设用地指标适度倾斜，耕地占补平衡全市统筹或者跨区域平衡，将新城范围内城市发展备用地调整为建设用地。其次，在增强用地灵活性方面，要将副中心作为土地利用年度计划改革试点，制定3-5年的土地利用计划，统筹安排跨年度、用地规模大的重点项目，使用地指标在时序上根据重点项目安排进行配置，增强土地利用的灵活性。第三，在提升用地效率方面，要推动既有产业园区整合，推进中关村通州园等重点园区增容扩区，打破产业园区零、散、小的格局，推动形成规模效益。第四，在降低用地成本方面，一方面要拓展用地供地方式，另一方面要加强旧城、旧厂改造，允许业主自行改造，鼓励小地块出让，允许自用型服务业企业竞拍土地，允许项目用地带方案出让。

      (4)加强资金财税政策支持。首先，要加强财政支持力度，由市财政、市发改委每年各出资50亿元，建立副中心发展专项资金，专项用于副中心基础设施、公共服务和生态环境建设，及对利于副中心品牌形象树立的新迁入的符合产业定位的大型企业或项目给予奖励。其次，要推动形成“通州钱，通州用”的财税机制。通州年新增财政收入全额用于副中心建设，推动土地收益返还并定向用于“一核五区”基础设施建设。第三，推动引导小城镇发展基金等政府性产业投资基金向副中心倾斜。第四，推动融资平台整合，提升融资能力。鼓励金融机构在风险可控的条件下，将贷款审批权限下放至支行，争取金融机构扩大对通州地区的信贷规模。第五，试行服务业要素价格改革，“一核五区”内服务业水、电、气、热等要素使用价格与工业同价。

      (5)引进高端公共服务人才。借鉴《北京市吸引高级人才奖励管理规定实施办法》相关规定，制定北京城市副中心人才引进办法，积极引进重点领域高级管理人才和专业人才。对重点公共服务单位，如学校、医院等引进的人才(含重点民办教育或医疗单位)，可直接办理落户手续，其他相对急需人才可优先办理人才居住证。北京市对通州区这种方式的人才入户指标进行总量控制，采取“走一补一”和“来一奖一”的“占补平衡”方式：即以2012年为时间基点，外地进京人才落户的总数取决于离开通州的户籍人口数和从中心城区迁入通州的户籍人口数之和。通过这样的方式，既能完成北京市统一的人口总量调控目标，也利于通州优化公共服务。此外，对于认定的高端人才，可优先安排与人才级别对应的保障房供给指标(不参与摇号排队)，并且(企业、科研单位、公共服务机构)给予一次性补助后，给予分月津贴补助。

      ①日本将城市副中心称为“副都心”，与都心概念相对应。由于日本的城市范围较小，这种副都心与中国城市群发展中疏解功能所需要的都市圈副中心级城市有所区别。

      ②《北京城市总体规划(2004-2020年)》早已提出“两轴—两带—多中心”的新城市空间格局，其中的多数多中心后来成为重点新城。但由于重点新城过于分散，规模总量在全市所占比重不高，与中心城地区仍存在较大差距，并未实现疏解中心城区城市功能、带动区域发展的作用。

      ③我们设想的副中心均是指整个行政区域。在各区的相关规划中有对新城、新区等区域进行明确界定。以大兴为例，《大兴新城规划》中界定大兴区和大兴新城：①规划中确定的城乡统筹规划范围为大兴区行政区范围，土地总面积1036平方公里；②规划中确定的新城用地规划范围包括大兴新城兴丰街道办事处、林校街道办事处、清源街办事处、黄村镇、西红门镇、北臧村镇、团河农场、天堂河农场的部分用地，土地总面积163.03平方公里。文中的大兴为大兴区行政辖区。

      ④由于这里涉及的区域比较少，为了表示出各区域在单个指标方面的相对优劣性，采用了这种相对度量的方式，对通州、大兴和顺义这三个区域进行排序区别。在单个指标方面，排序第一的赋值100，排序第二的赋值90，排序第三的赋值80，以对各区域在各指标下进行相对度量。

      ⑤这与一些主导功能型的城市副中心选址相似，比如横滨MM21以商务功能为主要特色，是东京边缘区重要的核心商务区之一，选址时重点考虑的是其商务功能的发挥。

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