城乡结合部犯罪问题治理方略——以北京奥运安全为视角，本文主要内容关键词为：方略论文,城乡论文,视角论文,北京奥运论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF611 文献标识码：A 文章编号：1672—9285（2007）02—0014—05
在高速发展的城市化进程中，农村人口浩浩荡荡向城市转移，城市则声势浩大地向农村扩张，于是便有了在西方被称为“城市边缘区（Urban fringe）”、② 在我国被称为“城乡结合部”③ 的区域。城市与乡村之间这个过渡地带，是任何国家在城市化进程中都必然出现、最为敏感、犯罪突出的地区。2008北京奥运在即，集中了主要奥运场馆的北京城乡结合部，是关乎奥运安全的首要之地。故此，治理好北京城乡结合部的犯罪问题，奥运安全便无近忧。
问题
（一）双向难题——城市流民与失地农民
城乡结合部问题的难点首先在于，城乡结合部是一个动态的范围。可以说，城乡结合部问题是城市扩张的衍生物。改革开放初期，在北京，最先受到城市化进程冲击的是海淀区山前四乡④ 和丰台的南苑等地区，随后，不断新增的经济建设开发项目占用了大量城市周边的耕地，城乡结合部的地域范围也逐渐由三环路两侧推至四环路附近。
北京城乡结合部的区域时时处于变化之中。城乡结合部区域的经常性变化，也使得对该区域的管理和控制都措手不及，显得有些无所适从。城乡结合部问题的最大难点还在于这一区域流动人口数量的庞大。截至2004年9月30日的调查统计，北京城乡结合部区域主要包括海淀区山前、朝阳区的中西部、丰台区的河东地区和石景山区，北京中心城区的城乡结合部总面积为836.6平方公里，总人口2,119,163人。其中户籍人口748,763人，外来人口1,370,400人。⑥
城乡结合部问题中很重要但常被忽视的问题，则是失地农民的生存问题，这实际上也是城乡结合部出租房屋失控的源流。北京市郊区在城市化进程中，很少有一次性将整个行政村的土地全部征用完毕的情况。伴随着土地的日益减少，农民的转非数量也由少至多、直至全部转完。由于国家征用土地要向农村集体经济组织支付一定数额的补偿金，而原乡村农民都十分关心这部分资金的处置问题。根据现行政策，农民转居后，对集体资产的处置办法是将流动资产分掉，固定资产逐层上交。生产队撤了，资产交村；村撤了，资产交乡；乡撤了，资产交给谁，政府没有出台明确的政策，于是，为了数额巨大的集体固定资产问题，一批批新老转非居民因生活中的困难，不断逐级上访，严重影响社会稳定，而且会在他们中间产生离心力，使他们对政府的各项管理措施不予配合，更增加了城乡结合部管理的难度。而且，为了生存，这些区域大量居民将房屋出租，由于出租房屋手续简单，租金廉价，便吸引了众多流动人口，其中不乏违法犯罪者甚至流窜作案的犯罪分子。
（二）十分严重——北京城乡结合部的犯罪问题
从统计数字来看，北京城乡结合部的犯罪问题尤以流动人口犯罪为突出。据一些城市的抽样统计，90％以上的流动人口犯罪嫌疑人落网前都居住在城乡结合部；⑦ 而在北京的城乡结合部，流动人口犯罪数量可以占到该地区犯罪总量的70％—80％。⑧
从整体来看，城乡结合部容易成为外来人员与本地人员犯罪的交汇点。在外来流动人口犯罪突出、打防不及时的情况下，本地人员有可能利用熟悉本地情况的优势，进行各种违法犯罪活动，有的甚至结成带有黑社会性质的组织，鱼肉百姓，横行乡里，称霸一方。⑨
从犯罪类型来看，城乡结合部集中了很多制假贩假窝点、制售有毒有害食品和在食品中使用非法添加物的窝点；这里还是色情业的积聚区，多以发廊、洗浴中心、歌舞厅等作掩护从事卖淫嫖娼活动；这里毒品和赌博也较集中；枪支、弹药、危险品等也是必须注意的问题。
从区域来看，“两抢”、“骑抢”以北京南城城乡结合部为高发地区；盗窃机动车以丰台区城乡结合部为高发地区；入室盗窃以海淀区、朝阳区城乡结合部为高发地区。
不得不提的，是城乡结合部触目惊心的环境脏乱现象。它如同解放前的“龙须沟”，据统计，北京城乡结合部地区还有脏臭水沟139条，常年污水横流，垃圾漂浮，臭气熏天，严重危害在这里生活的人们的健康，生态环境和卫生环境的恶劣，也使这一区域与奥运的举办地无法相提并论，严重影响首善之区应有的美好形象，也必须作为重要的问题进行治理。
（三）非常松弛——北京城乡结合部的社会控制
城乡结合部处于城市和乡村的夹缝之中，居民结构复杂，人际关系松散，社会控制非常松弛。由于人口管理按照户籍进行，城市居民由城市基层组织如街道、居委会管理，而农村居民则由农村基层组织如乡、村委会管理，这便造成城乡结合部管理的混乱与复杂状况。最典型的如丰台区南苑乡，在地理上与大红门、东高地、马家堡等9个街道办事处高度交叉重叠。⑩ 城市居民与农村居民混合居住，这一户可能归街道管理，而紧邻的另一户却归村委会管理，管理混乱、松弛。
城乡结合部还存在一些管理归属不明确的特殊区域。在这些区域，治安秩序混乱，成为“三不管”的真空地带，为违法犯罪分子提供绝好的蔽身之处。例如，制售毒品和藏匿盗版光盘，往往就是在这些“三不管”地带。
城乡结合部还因为集中了各种类型的批发、集贸市场，经济开发区、餐饮等服务娱乐性场所，资本流动量很大，这使犯罪分子比较容易选定犯罪目标，也非常容易得手，犯罪成本很低；而且，由于城乡结合部社会控制薄弱、地域广大，作案后容易逃避追捕，这又刺激了其连续作案，从而使城乡结合部犯罪高居不下。
分析
（一）流动人口掌控困难与人口管理“二元结构”之流弊
北京流动人口的数量究竟有多少，他们的基本状况都是怎样的，这些准确数据，目前仍然无法掌握，是为问题的要害。没有相对准确的统计数据，更表明对流动人口的管理本身，有很多弊端，基本是失败的。而这种管理的失据，深层次的原因在于我国人口管理模式的“二元结构”，人为的城乡之间的隔绝、人为的基于出身的不平等，造成目前北京等大都市中流动人口难以管理、流动人口犯罪问题难以控制的局面。
由于受即将举办奥运会的商机所吸引，北京的流动人口数量还将持续攀升，有预测认为，到2008年奥运召开时，北京的流动人口数量将达到600万之多。(11) 怎样管理如此庞大的流动人口，怎样控制流动人口积聚的城乡结合部犯罪问题，显然必须有良好的对策。
（二）出租房屋失控与最有力阵地之丢失
由于国家自2003年对流动人口政策的宏观变动，除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止、新《身份证法》开始实施外，对出租房屋问题的管理也做出了调整。北京市公安机关实施了多年的《租赁房屋治安管理规定》中规定的安全合格证被废除，租赁房屋的治安审批被取消，但是新的关于租赁房屋的管理规定并没有出台。对于出租房屋的控制，是西方发达国家城市控制的重要手段，也是社会控制坚固的窗口。因此，当北京等大城市基层公安机关丢失了出租房屋管理这块有力的阵地时，解决城乡结合部犯罪问题就更显得步履维艰了。
（三）警力明显不足与疲于奔命的突击式管理
北京人口数量超过1500万，北京政法干警总数是6万人，其中警察4万人。每1万个人中平均拥有警察的数量为26.7个。世界其他大城市中，美国纽约市每万人平均拥有的警察数量为62.4个，约是北京的2.4倍；日本东京每万人平均拥有的警察数量为37.1个，约是北京的1.4倍；而世界城市每万人平均拥有的警察数量为50个，是北京的近2倍。
数字的差距，体现出管理的差距。同时，在资金、设备、警具、装备等等方面巨大的差距，也是与北京迅速发展的经济需求和社会治安的强烈需要所不能适应的。为解决这个问题，派出所在经费允许的情况下从社会上招聘几名协管员，但协管员的工作只限于办理暂住证件。警察和协管员都没有能力、没有时间深入辖区对出租房屋和暂住人口开展日常管理。管理主要依靠临时性、突击性的管理方式，一年集中搞两、三次暂住人口清理整顿工作。同时，许多基层群众自治性组织如居民委员会、治保组等在市场经济的冲击中，不断被弱化，失去应有作用。
对策
（一）城乡结合部振兴计划
城乡结合部的性质，介乎城市与农村之间，由于建筑占地逐渐缩小了农村的范围，使得这一区域正在向城市转化，农村的行政管理越来越淡化，但城市化管理又不能适应该区域的管理需要。因此，特别有必要制定针对城乡结合部的“城乡结合部振兴计划”，让这一区域成为首都城市管理的焦点，以发展谋求该区域的平安与和谐。
他山之石，可以攻玉。美国纽约市哈莱姆区的振兴可资借鉴。繁华似锦的纽约曼哈顿岛哈莱姆区，27％的家庭生活在贫困线以下，大白天常有抢劫，犯罪问题令人头痛。为改变哈莱姆的状况，美国联邦政府和纽约市政府从上个世纪90年代开始便采取了一系列振兴哈莱姆的行动。一方面打击犯罪，整顿治安；另一方面扶持经济，设法从根本上改变哈莱姆的面貌。1993年，美国联邦政府通过法律，将哈莱姆列为“上曼哈顿振兴区”，从联邦、纽约州政府和市政府那里共筹集到3亿美元的拨款。该笔钱不由政府部门来管理，而是建立私人非营利性“上曼哈顿振兴区开发公司”。该公司本身并不投资兴建项目，而是用这3亿美元来吸引更多资金，鼓励和帮助私人公司在哈莱姆投资，这样，3亿美元就能发挥几十亿美元的作用。在开发公司的帮助下，这些小企业已经为哈莱姆创造了4000个工作岗位。在取得初步成功之后，开发公司又接连在2000年提供了两笔300万美元的贷款，建立了两个新的大商厦，吸引了很多大公司来经营，人气越来越旺。(12)
哈莱姆的经验表明，符合市场规律、发挥经济杠杆作用、通过贷款、投资、发行债券、帮助中小企业主等予以支撑的振兴计划，对于改变落后失控、脏、乱、差的城乡结合部，效果显著。
（二）充实警力 保安辅助
警察是治安的治理主体。充足的警力，对于预防控制犯罪，作用显著。
上述表中尽管数据的年度有所不同，对于刑事犯罪案件和违法行为以及治安案件的界定内涵有所区别，但仍可以表明三个大城市警察边际数量的差异。由于各城市需要出警予以查处的违法犯罪总量区别较大，尽管警察人数的绝对数量差别不是很大，但警察人数与违法犯罪总数之间的相对数即警察边际数量的差异，仍然十分明显。还可以看出，纽约市警察数量的增加与其犯罪率降低之间具有正相关关系。
另一方面，增加警察经费投入也非常重要。世界各大城市警察经费投入相当充沛，足以保证警察有充分的技术手段和办案经费。警察装备现代、先进，人员素质高，可以使其出警时间大大缩短，警察能够迅速应变，及时解决各种突发事件；还可促使警察充分运用先进技术手段获取犯罪证据，避免刑讯逼供的发生，有利于保护犯罪嫌疑人的人权。在北京城乡结合部这一犯罪高发地带，配备更多警力，提高装备的先进性，提高侦破刑事案件的比率，在刑事侦查增加人性化因素，保护那些处于弱势地位的犯罪嫌疑人尤其是其中的流动人口的人权，具有重要而深远的意义。
除了需要增加更多警察、使警察配备更加精良以外，利用社区安全保卫力量协助维护社会治安，也是世界大城市警务发展的一个卓有成效的措施。保安的职责就是协助警察维护社会治安，在警察数量增加受到编制等限制无法迅速扩增、奥运赛事即将来临之时，懂得利用高素质保安的力量，可以达到事半功倍的效果。
（三）构筑犯罪预警机制
刑事司法信息需要大力度公开披露，增进政府与市民的良性互动，这是构筑犯罪预警机制、有效治理城乡结合部犯罪问题的第一步。建议在刑事司法信息的公开披露上，加大、再加大力度，抛弃不合时宜的观念，以北京安全、奥运安全作为出发点，真正做到预防犯罪为先，未雨绸缪。
治安是国家向公民提供的最重要的公共产品，也是公民安全知悉权的重要组成部分。在北京实行的“治安播报”和“治安预报”，引起广泛关注，说明政府在向期待的方向发展。但是定期播报、预报，周期实在太长，不符合犯罪发生的规律。建议将“治安播报”和“治安预报”变成日报制，纳入警方日常工作日程，并将之扩大到市民关心的所有犯罪上。
对于那些危及人身的暴力犯罪、恐怖主义犯罪和流动人口犯罪，应建立完善的预警机制。与财产犯罪等其他犯罪相比，危及人身的暴力犯罪的多寡，往往突出反映一个城市的安全程度。因此，针对抢劫、绑架、杀人、严重伤害、强奸这些严重危及人身的暴力犯罪，必须建立反应快速的预警机制。
流动人口失控，恐怖主义分子必将蛰伏并蠢蠢欲动。流动人口犯罪预警在于：第一，必须进行有效的流动人口监测，严格控制流动人口增长。第二，面对即将来临的北京奥运，应当明确，申报暂住证是流动人口的义务，不申报者将承担法律责任。第三，对出租房屋的管理必须强化。多少犯罪人，都是在非法出租的房屋里进行犯罪谋划、隐匿。出租房屋继续失控，会给更多大要案的侦破带来更大阻力。
（四）在城乡结合部建设多个国家森林公园
由于建设缺少通盘考虑，也由于长期忽视，城乡结合部的环境十分恶劣，生态十分脆弱，彻底治理乡结合部肮脏的环境，已势在必行。应利用城乡结合部的地理优势建立多个森林公园，扩大水体面积。门头沟区改变原来的煤炭工业发展思路，改为北京水源涵养区，是非常明智的决策。北京还可以考虑在香山、百望山、玉泉山、阳台山、植物园、颐和园、海淀公园等北京西山大片地带，创建国家级森林公园，大量种植适合北京生长的树种与植物，在3到5年内形成规模；建议在朝阳、丰台、海淀、石景山等城乡结合部易耕作土壤上，大量种植经济作物和园艺植物，而尽量不要再发展房地产。缺乏宏观调控的房地产业的畸形繁荣，对北京生态的严重威胁正在显现，决策者需要予以清醒认识。建议在北京崇文、东城、西城、宣武一带大力发展城市花圃与绿地。将城区地价贵重的土地辟为林地、耕地、草地，确实需要下大决心。但它将克服有害的经济效益短视症，它将创设北京作为国际性大都市的强大竞争力。这样的发展思路可使2008年北京奥运不只是奥运公园的“绿色奥运”，而是真正实现承诺的北京的“绿色奥运”。
注释：
① 颜九红：北京政法职业学院法律系副教授。
② 1936年德国地理学家哈伯特·路易斯从城市生态学的角度首次提出城市边缘区的概念。而关于城市边缘区的较为完整的概念，由R·J·普里沃于1968年提出：“一种在土地利用、社会和人口特征等方面发生变化的地带，它位于连片建成区和郊区以及具有几乎完全没有非农业住宅、非农业占地和非农业土地利用的纯农业腹地之间的土地利用转变地区。”见轩明飞：《“边缘区”城市化的困境与反思》，载《思想战线》2005年第6期第31卷。
③ 我国关于城乡过渡地带有多种定义，较常见的一是“郊区”；二是20世纪80年代引自西方的“城市边缘区”或“城市边缘带”；三是20世纪80年代中期规划界与土地管理部门提出的“城乡结合部”；另外学术界还有“城乡交错带”、“城乡过渡带”、“城市阴影区”、“城市增长边缘”等概念。“城乡结合部”比较准确地表达了城市化过程中在城市与乡村之间形成的过渡地带的含义，因此是目前管理部门常用的概念。见傅云新、杨长明：《广州城乡结合部及其管理模式比较研究》，《探求》2002年第4期。
④ 即玉渊潭、四季青、东升、海淀四乡。
⑤ 参见冯晓英：《北京市城乡结合部乡村管理体制转换研究》，北京市哲学社会科学规划办公室：《2002北京市哲学社会科学“十五”规划项目阶段成果选编》，第223页。
⑥ 数据参见北京市市政管理委员会与首都社会经济发展研究所组成的联合课题组：《关于北京城乡结合部环境卫生问题的研究》。引自http://www.bjdcyj.gov.cn/swyjs/dykw/cx/wqsh/wtdy_2005/shjj_2005_8/P020050823390269841299.doc.2007年4月30日访问。
⑦ 数字见李锡伟：《浅议城乡结合部的流动人口犯罪问题》，《广州市公安管理干部学院学报》2005年第1期。
⑧ 转引自陈心歌、颜九红、杨征军：《奥运安全视角下的流动人口犯罪问题——法律政策变动带来的挑战》，《北京政法职业学院学报》2004年第1期。
⑨ 同样观点也可参见张胜涛：《论城乡结合部的犯罪防控》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2004年10月第5期。
⑩ 见清华大学《奥运会与北京流动人口》课题组：《2008年奥运会与北京的流动人口问题》，《北京社会科学》2004年第2期。
(11) 预测数字见清华大学《奥运会与北京流动人口》课题组：《2008年奥运会与北京的流动人口问题》，《北京社会科学》2004年第2期。
(12) 《各国城乡结合部扫描：西班牙对乞丐实行双规管理》，http://www.sina.com.cn 2005年05月09日12：31《环球时报》，http://news.sina.com.cn/w/2005—05—09/12316589283.shtml,2007年4月30日访问。
标签：城乡结合部论文; 流动人口论文; 2008年北京奥运会论文; 时政论文;