当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策，本文主要内容关键词为：中央政府论文,地方政府论文,当代中国论文,对策论文,现状及论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号 ] 1006 —0863（1999）07—0066—05
国家的整体和部分的关系，在一国政治、行政关系体系中居于十分重要的地位。这种关系在实际政治生活中主要表现为中央政府与地方政府的关系，亦即中央政府与地方政府之间彼此职责权限的划分，它构成了政府内部的纵向权力结构，是国家行政管理的一个基本的和主要的方面。能否正确处理这两者关系，合理配置行政的纵向权力结构，直接关系到一个国家政治和行政活动的稳定有序和整个社会的协调发展。故而中央政府与地方政府的关系问题一直是行政学研究的核心课题之一，也深受世界各国政府的普遍关注和重视。
一、我国中央政府与地方政府关系的改革实践
新中国建立后，以毛泽东为核心的中共第一代领导集体十分重视中央政府与地方政府的关系问题，并很早就提出要充分发挥中央政府与地方政府两个积极性的重要方针、原则。特别是在著名的《论十大关系》一文中，毛泽东明确指出，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”〔1 〕从抽象的理论层面来说，这一论断无疑是正确的。
从政权的根本组织原则来说，中国的整个政权体系是按民主集中制原则确立的。就中央政府与地方政府关系而言，中央政府既要保证有足够的权威来实现统一领导，又要保证地方政府应有的自主性和创造性，从而使中央政府和地方政府两方面的积极性都得到充分的发挥。这一原则完全符合象我国这样一个单一制国家协调中央政府与地方政府关系的基本规律。然而，这一原则在指导具体的制度设计中，并没有彻底转化为科学的制度规范和法律规范，还主要停留在非操作化、非制度化的原则层面上。也就是说，民主集中制原则下形成的中央政府与地方政府关系并非是一种完全制度化和法律化的关系，而主要是一种靠权力和信仰来维系的政治关系。而在党的一元化领导的自上而下、单向放射式的中央集权体制下，一切重大决策均由中央一级作出，地方政府一级并不是一个具有一定独立地位的控制主体，而是一个被控客体和传导中央指令的中介。因此不可能真正贯彻“充分发挥两个积极性”的原则，相反，中央统的过多、过死的状况却日趋严重。在我们这样一个地域辽阔、各地发展很不平衡的国度中，这种体制是导致僵化、浪费、效率低下的原因之一。尽管中央政府与地方政府关系上经历了几次放权和收权的调整，但都收效甚微，而且使得中央政府与地方政府关系的变化显现出以下几个显著的特点。
一是变动不居。两者之间的关系，始终缺乏法律和制度的规定，双方的权力并没有质的和明确的划分。特别是地方政府的职责权限处于不明晰的状态。
二是集权一分权之间摇摆不定。中央政府和地方政府关系始终在权力集中和权力分散两极之间进行非此即彼的选择，具有很大的随意性。
三是集权化趋向。尽管随着社会的分化，地方政府的职能不断扩大，但中央高度集权的模式和战略性取向并未发生根本性变化。
四是死乱循环。尽管中央政府试图通过权力调整达到政治和经济的预期目的，但在体制未动的情况下，中央政府与地方政府关系始终处在“一统就死、一放就乱”的不正常循环中。
五是非体制变革。中央政府与地方政府关系的变化，仅仅是在原有体制内部的微调，而非制度性的变革与创新。事实上，引起中央政府与地方政府关系危机的实质是那种高度集中的政治、行政、经济、社会一体化的管理体制的僵化和无活力。
六是单方面调整。强大的政治压力和中央的权威，使地方政府在纵向权力结构调整中始终处于被动的地位。变革的压力主要来自中央政府，而非地方政府。
七是单纯的行政性分权，即仅仅在中央政府和地方政府之间调整企业行政隶属关系，企业只能被动地依附于中央政府或地方政府，中央政府和地方政府的关系不可能从根本上理顺。
十一届三中全会以后，我国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，摸索出了一系列旨在尽可能充分体现中央政府和地方政府“两个积极性”这一“互动”原则的机制性手段。在中央政府和地方政府的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与职责长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，地方政府拥有越来越多的自主权，决定和处理本行政区域内的政治、社会和经济事务。在政府管理的层次上，中央政府逐步向地方政府下放财权和经济管理权，特别是实施了分税制等一系列较为充分地考虑地方政府利益的制度和作法，大大激发和增强了地方政府经济活力和地方政府管理的自觉性，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度和广度，促进了中央关于地方政府发展目标和总体协调目标的实现。不仅有效地推动了国民经济的整体发展，而且也有效地推动了经济体制改革的深入。
二、中央政府与地方政府关系上存在的问题及对策
在充分肯定我国中央政府与地方政府关系改革已取得重大成效的同时，我们也应该看到它所存在的问题，这些问题有的是因为中央政府和地方政府关系的改革和调整本身是一个渐进的过程，原有高度集权的关系模式的消极影响短时间还无法根除；有的则是在改革中出现的新矛盾和新问题。从现阶段的实际情况看，在中央政府与地方政府的关系上我们应着重解决以下几个方面的问题：
（一）提升中央政府的权威及其宏观调控能力
虽然目前中央政府与地方政府的关系还带有明显的双重体制痕迹，中央政府对地方政府的某些方面统得过多与调控乏力同时并存。但相对来说，后者更为突出。其典型表现就是政府的宏观调控能力（包括财政宏观调控能力、金融宏观调控能力、行政组织调控能力）呈弱化趋势〔2〕。 这是由于中央政府向地方政府板块式的权力下移而造成中央政府宏观调控能力比过去大为下降，中央政府有令不行，有禁不止的现象已经发展到十分严重的危险的地步，表现在经济上，一些地方政府从局部利益出发对地区资源、资金、商品、技术等进行区域性的垄断和封锁，人为设立贸易壁垒和经济栅栏，分割市场，严重阻碍了正当、合理的区域流通。在执法领域，一些地方审判机关利用权力，故意背离事实和法律规定，偏袒本地当事人，损害外地当事人利益。这些地方保护主义做法使得中央政府的宏观调控与地方政府的中观调节不能正常衔接，使中央政府的宏观调控能力受到严重削弱，那些该由政府调控的领域，政府由于财力不敷以及权威性流失等原因而力所不逮，导致市场调节和政府调控的某些“死角和真空”。从世界各国的政治实践来看，70年代至80年代开始的大规模地方政府分权化或权力下放运动，有一个共同的特点就是：中央政府在权力下放的同时，都比以往更强化了对地方政府和社会的宏观调控管理权〔3〕。 对中国这样一个正处于体制转型期的后发现代化国家来说，中央政府宏观调控能力的下降不仅直接影响其整体宏观调控功能的发挥，而且也有碍于全国统一大市场的建立和健康发展以及公平竞争的市场机制的正常运行。
有鉴于此，中央政府应通过经济的、法律的、制度的、道德规范的建设来加强中央政府宏观调控的权威性以及对地方政府的刚性约束机制，形成统一的畅通的上下一致的宏观调控体系，使中央政府的宏观调控和地方政府的中观调节目标和利益达成共识，地方政府应把本地区的经济发展同全国的整体利益协调一致，按照国家宏观调控的基本要求，并结合本地的具体情况，搞好地方政府的经济调节，以保证中央的宏观调控措施落到实处。这是在市场体制中政府履行宏观调控职能，提高宏观调控能力的内在要求，也是象中国这样一个单一制国家处理中央政府与地方政府关系的题中应有之义。
在中国现阶段，地方政府担负着地方社会的管理，兴办地方社会事业，保障地方的社会福利和社会经济发展等项职能，同时，还兼有本地区内相当庞大的国有资产所有者的职能。肩负这样的双重承担，往往使地方政府成为该地区的共同利益主体，必然具有维护和扩展本地区利益的内在要求。加上中国经济发展的不平衡性更强化了地方政府争取自己的具体利益的动机，即经济相对落后的地方政府强烈要求获得发展的新机遇，“分配”到较理想的政策和较多的资源；相对发达的地区希望稳定自己的位置，同时不希望中央政府从自己的盘子里过多“提取”。地方政府的这种“利益”意识也是正常的。不能把地方政府的合理的、正常的利益保护行为笼统归结为地方保护主义而不加区别地一味反对。况且，经过十几年改革和发展之后，地方政府实际上已成为整个国民经济发展的重要的组织和推动力量，而许多地方政府在经济发展中所起的作用，是中央政府所不能替代的。在中国这样的大国里，地方政府作用的发挥更具现实意义。在这样的现实下，如果中央政府强行扭转旧有的格局，那不仅会使经济发展萎缩，而且可能使刚开始的社会主义市场经济胎死腹中。因此，在中央政府强化宏观控制过程中，理应切实尊重地方政府的权益，适时适度地保护地方的利益，并给予必要的自主决策权，以便为地方政府职能的有效实现创造基本动力。不能把强调中央宏观调控理解为退回到计划经济体制的行政“大一统”上去，更不能把它理解为行政性的收权。
（二）建构中央政府与地方政府的优势互补关系
毋庸讳言，近20年中央政府与地方政府权力的调整虽然成效显著，但并未能从根本上摆脱行政权力的“一统就死、一放就乱”的怪圈。在某种意义上，中央集权与地方分权的对立和冲突还呈激化趋势。有人甚至认为中央政府和地方政府的权力关系只能是此消彼长的“零和”关系，而绝不可能是互为前提、互相依赖的“双赢”关系。这种观点是失之偏颇的。实际上由于中央政府和地方政府在管理和组织社会中所处的地位、所承担的职能不同，因此它们应该也能够在以下几方面形成优势互补、互相依赖的良性互动关系〔4〕：
1.财政上的依赖。这主要是地方政府对中央政府的依赖。在分税制下，为了确保中央政府的宏观调控地位和能力，中央政府的财政收入必须确保占全国财政收入的50%以上，即中央得大头。地方政府虽有自己的稳定收入，但由于地方政府直接承担社会公共事务的管理和中央政策在地方政府的执行，所以这些基于地方政府税所得到的财政收入是不足以应付地方政府所需的财政支出的。在这种情况下，地方政府财政就必须依赖中央政府以各种形式进行的财政拨款和财政援助。这种依赖就可以使中央政府能够通过对地方政府的财政返还和转移支付制度协调地方政府的发展，推进中央政策在地方政府的实施。
2.行政和政策上的相互依赖。中央政府是政策的制定者，所以，地方政府在重大政策的选择和安排上要依赖中央政府；而地方政府是政策的执行者，中央的政策要得到有效执行，必须依赖地方政府。在市场经济条件下，随着各种经济关系的变化和各种利益单元的形成，地方政府在管理所辖地区社会公共事务时，不仅要听从中央指挥，而且要对所管理的社会负责。在计划体制下，地方政府只要完成中央计划就可万事大吉；而在市场体制下，地方政府的主要职能是要管好所辖地区的社会事务，它直接面对的不是中央政府，而是由千百万人组成的社会，它必须代表这个社会的利益，在法律上是具有相对自主地位的。在这样的格局下，中央政府行政和政策就不是靠强行指令就能实现的，它需要依赖地方政府的积极合作和支持。这就要求中央政府除通过财政援助推动政策实施外，还要充分照顾到地方政府利益，协调好与地方政府的关系。
3.立法上的相互依赖。行政立法是现代政府管理社会的重要措施。中央政府的行政立法具有权威性，能够通行于全国，但形成的时间较长；地方政府的行政立法能尽快反映社会的变化和要求，而且针对性明确，但权威性和空间效力都比较有限。因此，中央政府与地方政府行政立法之间存在着互补关系。中央政府的行政立法可以通过地方政府转化为具体的实施细则，在中央政府遇到新问题而必须先立法予以规范时，可请地方政府先行制定有关的法规；地方政府的立法在原则上不能与中央政府法规相抵触，所以，地方政府的行政立法就必须有中央的支持和配合，而有时地方政府遇到的问题需要由中央制订统一法律时，地方政府也有赖于中央政府的合作。各国实践证明，行政立法上中央与地方政府的相互依赖与合作，有助于政府管理紧密适应现实社会发展的需要。
（三）加快经济性分权和政府机构改革的步伐
随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央政府将大部分部属企业下放地方政府管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，经济性分权实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方政府化，这样就使得本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，或为地方政府所截留，经济性分权因受阻搁浅而违背初衷，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于地方政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快国民经济市场化进程，按照社会主义市场经济的要求，转变各级政府职能，切实贯彻政企分开的原则，积极创造条件（如培育市场体系，维护公平竞争的市场秩序，规范产业组织，理顺银企关系，健全社会保障制度等），打破企业隶属于各级政府的状况，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体，同时，改革国有资产管理体制，建立国有资产管理营运和监督机制，改革现行的投融资体制。只有理顺政府与企业的关系，中央政府与地方政府的纵向权力的合理配置才能真正到位，也才能摆脱中央集权和地方政府分权关系上的“放乱收死”的怪圈。
与此同时，政府机构改革也亟需加大力度。实践证明，中央政府与地方政府权力的调整与机构改革有着相辅相成的内在联系，而行政权力的“一统就死、一放就乱”的恶性循环，又总是伴随着政府机构的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。新中国建立以来，我们已进行了6次机构改革，但机构庞大、层次重叠、人浮于事、效率低下、 官僚主义严重等积弊始终未能从根本上克服，这不仅大大增加了中央政府向地方政府行政性分权的困难和复杂程度，更直接导致政企不分，以政代企，使经济分权滞后于行政分权，中央政府与地方政府的关系也就不可能朝着正确的方向发展。可喜的是1997年9 月党的十五大把推进机构改革作为政治体制改革的一项重要内容和经济体制改革深入的迫切要求，并确定了机构改革的基本目标和原则。1998年3月10 日九届全国人大一次会议又通过了国务院机构改革方案，不仅将国务院现有组成部门由40个锐减为29个，而且更重要的是把机构改革的落脚点真正放在转变政府职能、适应社会主义市场经济发展的需要上，此次改革由此而获得前所未有的强大的内在动力，蕴含着不以人们意志为转移的客观必然性，进而使其得以实现对以往改革的突破和深化，也必将为中央政府与地方政府关系的改善创造有利条件。
（四）明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分，并使之进一步规范化、法制化
从目前情况看，虽然宪法和有关法律对中央政府与地方政府的纵向权力划分及各自的职责、权限及相互关系已经有了一些明确规定，但都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央政府与地方政府的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央政府与地方政府互相掣肘、互相侵权现象较为普遍：一方面中央政府可以随意干预地方事务，地方政府不能有效履行自己的职责；另一方面，地方也常有越轨行为和“变通”做法，在“上有政策，下有对策”的软对抗中消解中央政府的政令和权威。此外，从中央政府对地方政府的监督方面来看，由于中央政府和地方政府的职权划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此而产生的相互扯皮、纠葛的现象时有发生，造成中央政府对地方政府无法监督；同时，监督标准不清、监督手段落后，也加大了监督的难度；另外，缺乏法制化的监督程序，监督工作常常受到外来因素的干扰和制约，则使这种监督流于形式。而中央政府对地方政府的监督乏力，又成为中央政府与地方政府关系难以理顺的症结之一。因为中央政府与地方权限的划分、调整必须以中央政府对地方政府的有效监督为必要前提和保障，否则中央政府该放的权不敢放，也不能放，不该收的权却不得不收。
为了克服这一状况，首先需要合理划分中央政府与地方政府的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央政府与地方政府共有的权力三大类〔5〕； 也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控制等方面划分中央政府与地方政府的职责权限〔6〕；还有人认为， 凡没有划给中央政府和地方政府的权力，应归地方政府所有〔7〕，等等。我们认为， 最根本的举措应是按照全面建立社会主义市场经济新体制的要求，实行中央政府和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，要以事务在国家生活中的地位即事务的性质作为中央政府和地方政府权限划分的基本标准。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方政府事务，即涉及本行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央政府与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用（这一点是比较明确的）来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权相应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它的各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力〔8〕。
其次，在合理划分中央政府与地方政府职权的基础上，使中央政府与地方政府关系规范化、法制化，也就是说，中央政府与地方政府应在法治基础上形成新型的权利义务关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央政府与地方政府关系法》，以法律规范中央政府与地方政府的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则，各自的职权范围、职权划分的手段、中央政府对地方政府监督的程序、方式和手段等等。这是落实民主集中制原则的需要，是克服现有体制改革的方法缺陷的需要，也是吸取国际经验教训的需要。对中央政府与地方政府之间的关系进行法律调控，可以保持中央政府与地方政府关系的相对稳定性，提高中央政府与地方政府关系调整的严肃性和规范性，防止中央政府收权放权的盲目性、随意性和地方政府逾越冒犯的可能性。
再次，强化中央政府对地方政府的监督。为了保证中央政府对地方政府的有效监督，必须建立健全相应的监督机制，变直接的行政干预为主，为间接的法律监督、司法监督、行政监督和财政监督相结合。一是立法监督。我国现行宪法已对立法监督作出了原则规定，但迄今为止，《监督法》仍迟迟没有出台。为此，应加快制定《监督法》并使宪法的有关规定得到真正落实。二是司法监督。可以建立宪法法院，健全司法制度。在中央政府与地方政府之间、省与省之间对其具体职责权限划分的解释发生争论时，应由其加以裁决。三是行政监督，强化中央政府对地方政府制定的政策、计划及行政行为的监督和控制，为此，可以考虑在国务院建立地方政府事务部，专司监督地方政府行为，协调中央政府与地方政府及地方政府各级政府之间关系之职。四是财政监督。纵观世界各国，中央政府都把财政监督当作对地方监督的重要手段。中央政府的财政收入在整个国家的财政收入中的比重都比较高，一般在50%以上。地方财政对中央财政依赖性较大，地方财政的很大一部分来源于中央的财政补贴、借款、贷款等。〔9 〕中央政府正是通过这种方式对地方实行非直接的但颇为有效的监督。因此，我们在改革和调整中央政府与地方政府关系时，也应重视中央政府对地方政府的财政控制问题，要进一步完善分税制，改变中央财政收入占全国财政收入比重过低的状况，规范中央政府与地方政府的分配关系，逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度，以提高中央政府的财政控制能力，对地方实行切实有效的监督。总之要努力做到江泽民同志在十五大报告中所指出的：加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。当然，中央政府对地方政府的监督本身必须法制化，亦即通过法定的程序，有充足的法律依据，这套程序和法律实际上构成了对中央政府和地方政府的双向约束和规范机制。
综上所述，我们可以得出如下结论：
1.改革开放以来我国中央政府与地方政府关系的调整与改革，总体上说是积极的，特别是通过财税体制改革，确立了分税制为核心的稳定而有效的中央政府与地方政府关系调节机制，为今后我国在中央政府和地方政府之间逐步建立合理的利益、权力、责任关系奠定了必要的经济、政治基础。
2.改革中出现的一些问题，如地方主义膨胀，中央政府宏观调控能力和权威性下降，中央政府向地方政府的行政性分权与地方政府向企业的经济性分权不同步，以及中央政府与地方关系调整和改革方面的法制建设滞后，等等，均应给予高度的重视，并采取有力措施加以遏制或缓解。否则就会引发并加剧一系列经济、政治和社会问题，如地区发展失衡、经济秩序混乱、市场封锁、条块分割、官员腐败、行政低效、社会政治不稳定、治安恶化等。
3.对上述问题，特别是地方势力膨胀和中央政府权威下降的问题，应作冷静的、实事求是的分析，既不能掉以轻心，也不能把它耸人听闻地夸大为某些境外媒体所渲染的所谓“中国面临分裂”的现实危险。实际上，中央政府与地方政府的合理或良性关系，只有在不断“磨合”中才能建立起来，改革中出现的上述一些问题，从某种程度上说，是对过去中央高度集权的一种“反弹”或“矫枉过正”。如果不经过这种自觉或不自觉，但却是必须的调整，地方政府还象过去那样处于被“给予”的客体地位，合理的、比较完善的中央政府与地方政府关系就不可能建立起来。
4.中央政府与地方政府的关系表现为彼此的权限划分，但实质上就是国家利益与地方利益的关系。〔10〕在我国，中央政府与地方政府代表的根本利益关系当然应该是一致的，但这并不等于它们之间没有具体的利益分歧。地方在坚持国家整体利益的同时，又有着它们各自特定的局部利益。否认这种利益的存在是错误的。仅仅在理论和形式上承认这种利益也远远不够。关键在于要有比较符合实际、能为各方所接受而又具可操作性的利益分析和协调机制，这种机制既处于动态的调整和发展中，又要有规范化的、相对稳定的法律依据和制度保障。
5.完善我国中央政府与地方政府关系的基本思路是，通过行政的、财政的、法律的等种种手段，在“维护中央权威”和“尊重地方政府利益”这两大基石上，合理划分中央政府与地方政府的责任和权力，既在地方政府分权的基础上实行中央集权，又在中央集权的领导下实行地方政府分权，进而达到两者之间的动态统一和平衡。
收稿日期1999—03—13
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