军队审计法治化建设研究，本文主要内容关键词为：法治论文,军队论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计工作法治化是《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出的新概念。这个概念的提出标志着国家审计监督制度进入了一个崭新的历史时期。
一、军队审计法治化建设概述
（一）“法制”与“法治”的区别与联系
“法制”与“法治”是我们日常生活中常见的两个词，它们有一定联系但内涵并不完全相同。
1.“法制”是法律制度的简称，属于制度的范畴；“法治”是法律治理的简称，是一种与“人治”相对应的国家和社会治理的理论、原则、理念和方法。
2.“法制”是一个制度层面的概念，主要解决有法可依的问题。“法治”是一个管理层面的概念，主要解决有法必依、执法必严、违法必究的问题。
3.“法制”并不排斥“人治”，而“法治”与“人治”截然对立。“法治”意味着法律在社会生活中具有最高权威，要求法律全面地、全方位地介入社会生活，在全部国家生活和社会生活中都必须依法办事。
4.法制化的主要标志，是国家各个方面都有完备的法律和制度；法治化的主要标志，是一个国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在内，都严格遵守法律和依法办事。
二者的联系在于：法制是法治的前提，没有法制就无法可依，也就没有法治；法治是法制的归宿，没有法治，法制或者成了虚设的空文，或者成为人治的工具。
（二）“法制化”到“法治化”的发展脉络
新中国的国家审计机关始建于1983年。建立健全国家审计的法律法规体系，一直是国家审计的首要任务。审计工作法制化，经历了从“两化”到“三化”和“三化”再深化的发展历程。“两化”，是指审计工作的“经常化”和“制度化”，是我国审计工作法制化的初始阶段。“三化”有四个不同的发展阶段：一是80年代末，国家审计署在“经常化、制度化”的基础上增加了“规范化”，提出“三化”概念。二是90年代初，国家审计署制定“九五”时期审计工作目标时，正式提出审计工作“法制化”，审计工作“三化”因此更新为“法制化、制度化、规范化”。三是《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，用“科学化”取代了“制度化”。四是去年公布的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，审计工作的总体目标是：到2012年，“初步实现审计工作法治化、规范化、科学化，积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度”。审计工作“法治化”取代了“法制化”，这标志着审计工作法治化时代的正式开启。
（三）军队审计法治化建设的概念
审计法治，就是审计工作的各个方面都要依法进行。
审计法治化，就是通过依法治理审计工作所达到的状态。其主要标志是：审计法规制度健全，能够满足审计工作各个方面及各个层次的需要；审计体制编制合理，依法、独立审计的环境和条件大为改善；审计人员依法审计的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；审计执法行为的内部控制机制和外部监督机制坚强有力，审计规范得到全面、正确实施，审计风险明显降低。
军队审计法治化建设，是指为实现军队审计法治化而进行的一系列工作的总称。包括：建立有利于依法审计的审计体制编制、健全审计法规制度、增强审计法治理念、完善审计执法内控机制、加强审计执法监督等。
（四）加强军队审计法治化建设的意义
一是贯彻党的十七大精神的需要。党的十七大提出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“树立社会主义法治理念，实现国家各项工作的法治化”。加强军队审计法治化建设，是贯彻十七大关于“实现国家各项工作法治化”的实际举措，是紧跟国家审计发展步伐、充分发挥军队审计“免疫系统”功能的客观需要。
二是推进依法审计的需要。依法审计是审计部门必须依照法定权限和程序履行职责，是审计工作的基本方针。审计法治是审计工作的各个方面都要依法进行。审计法治是依法审计的精神所在，依法审计是审计法治的外在表现。加强军队审计法治化建设，根本目的就是促进审计部门依法审计。
三是提升审计法制建设水平的需要。审计法制建设，是指为建立、完善军队审计规范体系而进行的一系列工作的总称。包括审计规范建设规划计划，规范的制定、修订、废止和管理，相关的理论研究等。审计法治建设能够为审计法制建设明确基本原则和价值取向，能够为其创造良好的立法环境，促进审计法制建设上水平上层次。
二、军队审计法治化建设的主要内容
（一）科学的审计体制
审计体制，是指国家根据政治、经济发展的需要，通过《宪法》《审计法》等法定程序将审计机关中各层次、各部门之间的关系制度化的表现形式。它包括：领导体制、机构设置、审计机关负责人的任免和人员编制、经费来源。审计体制如何直接影响着审计独立性的强弱，制约着依法审计的开展。所以，推进审计法治化建设，首要任务是建立一套适应军事经济发展需要的科学的审计体制。
（二）健全的规范体系
审计规范是指在审计活动中应当遵守的行为规则和工作标准。审计规范体系，是由已经制定和需要制定的各种审计规范构成的门类齐全、层次分明、系统协调、规范统一，能够满足军队审计工作各个方面及各个层次需要的有机整体。按照制定主体和法律效力划分，审计规范体系主要包括：审计法律、审计法规、审计规章和审计规范性文件（见图一），它构成军队审计规范体系的纵向结构，形成规范调整的纵向覆盖面。按照调整内容划分，审计规范体系主要包括：与审计监督有关的规章制度，与审计管理有关的规章制度，与审计建设有关的规章制度（见图二），它构成军队审计规范体系的横向结构，形成规范调整的横向覆盖面。建立健全审计规范体系，能够全面具体地规范各项审计行为，提高审计工作质量和审计执法水平。
（三）良好的法治素养
素养，指平日的修养。审计法治化建设的主体是人，人的法治素养如何直接关系到审计法治化建设的成败。所以，提高审计人员特别是审计部门领导干部的法治素养，是审计法治化建设的必然要求。审计法治素养主要包括两个方面：一是依法审计的观念。它要求审计人员牢固树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的理念，严格遵守法定的审计程序，自觉在法规授权范围内开展工作。二是依法审计的能力。它要求审计人员熟练掌握审计“程序法”和“依据法”，善于运用法律手段查纠经济问题，进行处理处罚。
图一：
图二：
（四）完善的内控机制
内控机制，是审计部门为保证审计人员依法开展审计工作而建立的一系列自律机制。主要包括四个方面：一是合理的职责分工。根据审计工作特点，合理设置职能部门和工作岗位，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。二是有力的审计复核。审计部门内部的审计组长、审计组所在的局（室）、复核机构或人员依法对相关审计材料进行审查，强化审计部门内部控制，保证审计质量。三是严格的过错追究。明确审计人员应追究过错责任的行为、责任追究的形式及程序，更好地监督审计执法行为，促进审计人员依法审计。四是科学的审计手段。充分利用“军审工程”管理系统和作业系统，加强审计过程控制，提高业务处理效率，减少和消除人为操纵因素。
（五）严格的执法监督
列宁指出：“一般用什么来保证法律的实行呢？第一，对法律的实行加以监督，第二，对不执行法律的加以惩办。”事实也表明，没有监督的权力必然导致腐败。审计执法监督，就是通过对各级审计部门审计执法行为的再监督，减少和避免审计监督不作为、乱作为的行为。审计执法监督的主体，是有权对审计规范的制定和执行进行监督的机关、组织和个人。监督的对象是审计规范的制定机关和审计规范的执行机构和人员。监督的目的是保证审计规范与国家基本法律制度相一致，保证审计规范的贯彻执行。监督的方式包括：审计部门内部按照隶属关系和管辖权实施的自上而下的行政监督；财务、监察和其他业务部门对审计部门进行的业务监督；按照审计领导关系进行的党委监督；通过审计过程、结果公开而进行的群众监督。
综上所述，军队审计法治化建设的内容如下图：
三、当前影响和制约军队审计法治化建设的矛盾和问题
（一）现有的审计体制机制与军事经济发展的要求还不适应，依法审计面临诸多体制性障碍
一是现行的领导体制使审计部门带有很强的单位“内审”性质，审计发挥作用大小在一定程度上取决于单位领导的法治素质及其对审计的重视程度。二是审计部门在审计执法时不同程度地受到单位领导主观意志的支配和左右，在一些重大审计决策上难以保持独立性。比如，有些问题的定性与处理，不是以法规为依据，而是以领导意见为准绳。三是审计部门的人事调整、日常工作归本级后勤（联勤）机关领导，不利于审计部门对后勤（联勤）机关履行正常的监督职责。四是虽然《审计条例》规定，任免审计部门负责人，应当事先征求上级审计部门的意见，但是由于上级审计部门对下级审计部门负责人的任免缺乏有效的控制手段，因此使得这一条规定形同虚设。五是审计部门与财务部门是监督与被监督的关系。审计部门履行职责所需的经费，由财务部门予以保障，影响了审计执法的客观性。六是审计任务繁重与审计力量不足的矛盾十分突出。以我区领导干部经济责任审计为例，审计覆盖面仅仅只有3%左右。
（二）审计规范体系建设与法治化要求还有差距，依法审计的基础还不扎实
从单个审计规范的制定和发布来看：一是名称不够统一。同一类别、同一层次的审计规范，名称前有的冠以“中国人民解放军”，有的冠以“军队”。二是发布形式不够规范。同为总部规章，有的由总部首长签署命令发布，有的以总部通知形式印发。三是立改废不够及时。结合形势任务变化，及时对现有审计规范进行修改不够，存在着重立轻修的问题。一些不适用的审计规范，没有按照相应的程序，正式宣布废止。从审计规范体系的结构内容来看：一是体系内容不完整。比如，如何利用现代网络建设成果，开展计算机远程网络审计；针对维和、对外经济援助活动增加的实际，如何加强军队境外审计；随着官兵民主意识增强，经济举报事项增多，审计部门如何办理经济举报事项，等等，这些方面的规范还是空白。二是体系结构不合理。存在着两多两少的现象：实体法较多，程序法较少。现行71项审计规章中，《中国人民解放军装备经费支付审计规定》《军队装备经费支付审计办法》等实体法共33项，《军队审计工作程序规定》《军队审计部门审计方案编制准则》《军队审计工作计划管理规程》等程序法只有16项。管理制度较多、审计标准较少。现行审计规章中，有关人员、文书、质量管理的规章共11项，有关审计标准的规章只有《军队领导干部经济责任审计评价标准（试行）》1项。从审计规范体系建设方面来看：一是审计规范体系建设缺乏整体性和长远性规划。军队审计需要什么样的审计规范，需要多少，需要在什么时候对什么审计客体做出规定，这些问题还没有很好解决。由于缺乏科学、系统、长远的建设规划，导致审计规范制定存在一定程度的盲目性。二是审计规范体系建设机制还不健全。目前，审计规范大部分由审计人员兼职制定。这种做法，一方面，在审计人少事多的情况下，增大了审计人员的工作量，影响了审计监督工作的开展；另一方面，由于临时赋予审计规范起草任务，缺乏相应的知识储备和实践经验，不利于提高审计规范立法质量。三是审计立法协调需要进一步加强。审计是一项综合性的经济监督，审计部门履行审计监督职责，需要有关职能部门的支持和配合，并在其法规中予以体现。但是部分专业法规与审计法规之间没有很好地衔接，有的甚至互相冲突，导致执行中出现许多矛盾和问题。
（三）一些审计人员依法审计的观念比较淡薄，依法审计的能力和水平有待进一步提高
一是审计培训和普法宣传教育不够到位，审计人员依法审计的能力水平较弱。一些审计查出的问题，事实不清，定性有误，处理不当，不能得到被审计单位的认可。一些本该发现的重大违法违规问题没有查出，刚刚审过就出现了告状上访问题。二是审计工作方案流于形式，现场审计碰到什么问题是什么问题，问题虽然找了十几个，但是像一盘散沙提不起来。三是审计报告质量不高，好的特点长篇大论，审计发现的问题表述含糊、零碎杂乱，使报告使用人很难从报告中看出某项财经管理工作的总体状况，也很难从中发现存在的普遍性倾向性问题，以及问题的严重程度。四是审计工作底稿不规范，审计证据不完备，审计复核制度不落实，一旦发生问题，分不清是审计人员的责任，还是审计组长、分管领导、部门领导的责任。五是原则性不强。针对审计发现的问题，往往碍于情面，迫于压力，或不写入报告，或轻描淡写，影响了审计公正无私的形象。六是个别审计部门领导重“人治”轻“法治”，认为“我是领导我说了算”，习惯了长官意志，处理问题不以法律为准绳，不按程序办事，致使整个单位缺少法治氛围。
（四）审计执法行为缺乏有效的自律机制，有法不依、执法不严的现象时有发生
一是审计执法责任不清。一方面，审计人员、审计组长、复核人员、审计部门领导在审计过程中应履行的职责和承担的责任缺乏细化，工作不尽责、履责不到位、越权行事的现象比较普遍。另一方面，审计计划、实施、处理等不相融职务没有分离，缺乏相互制衡，容易发生问题。二是审计复核落实不好。受编制影响，大部分审计部门没有设置专门的审计复核机构或指定专职审计复核人员。工作中，常常用行政领导签批代替审计复核。三是缺乏有效的问责机制。一些执法过错得不到追究和处罚，无形中助长了审计人员徇私枉法的行为。
（五）对审计执法行为的检查监督不够有力，一些不当的审计行为得不到及时、有效的制止或者纠正
一是审计执法检查还不经常。执法检查主要通过审计系统内部上对下的层级监督来进行，这种方式对于规范下级审计部门的审计执法行为具有重要意义。但是，这项活动开展得并不经常，检查的内容和形式有待规范。二是党委监督还不到位。审计工作接受本级党委、首长领导和监督。这种监督目前主要体现在报送审计报告、报批审计计划、报送审计工作总结等方面，而且主要体现为单位首长的监督，党委监督的方法和途径还值得探索。三是主动接受其他部门监督的勇气还不够足。审计部门监督别人，谁来监督审计部门？2006年国家审计署针对这一问题，正式引入外部监督机制，邀请财政、监察部门对审计部门进行财务检查。目前，军队的一些审计部门预算执行、财务管理方面暴露出不少问题；一些不廉洁的苗头甚至违法乱纪的现象也是存在的。但是，我们还没有主动引入外部的监督机制。四是群众监督的渠道还比较少。目前，普遍的做法是进行审计通报，但是这项制度在一些单位也没有得到落实。部队官兵不清楚审计部门在审什么，发现了什么问题，问题是否得到了纠正，引不起他们对审计工作的兴趣和关注。
四、加强军队审计法治化建设的方法和途径
（一）深化体制编制改革
一是变革领导体制。密切关注国家审计体制变革趋势，适时修订军队《审计条例》，逐步变革审计领导体制。基本的设想是：军区、军兵种审计局作为解放军审计署的派驻机构，军级和联勤分部审计部门作为军区、军兵种审计局的派驻机构，人员任免、经费保障统一由上一级审计部门负责。这种领导体制能够避免所在单位对审计独立性的影响，有利于解放军审计署统一调度全军审计力量，加强全军审计队伍建设。军队审计实行垂直领导，需要对军队《审计条例》、甚至《审计法》的某些条款进行修订，也牵涉到军队机构改革和隶属关系的调整，需要一个酝酿、规划和实施的过程。二是增加审计人员。研究表明，外军审计人员约占军队总人数的2.5‰，我军约占0.3‰，比例只相当于外军的八分之一。为迎接下次军队体制编制调整改革，解放军审计署正在积极协调，本着编制员额与担负的任务相适应的原则，计划增加全军审计人员的名额，力争占总人数的0.5‰，如能实现，审计力量紧缺的矛盾将有所缓解。
（二）提高审计立法质量
一要建立和完善审计立法机构。针对审计编制人员少、任务重的实际，建议解放军审计署成立法制组，设置2名法制秘书，审计署各局室、各军兵种和军区审计局设置1名兼职法制联络员。主要负责：制定立法规划和计划；对具体的审计规范进行起草、送审、修订、废止和备案；协调有关职能部门抓好审计规范与行业规章制度和军队综合性法规的衔接；提供审计规范咨询服务；开展审计规范宣传教育和培训；开展审计规范执行情况检查；进行审计规范理论研究。二要加强审计立法规划和计划。审计规范体系建设是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，不可能一蹴而就，必须搞好顶层设计和总体规划，确保审计规范制定工作快速有序进行，消除立法工作中的匆忙、草率现象。要本着与贯彻落实科学发展观的根本要求相适应、与全面建设现代后勤的现实要求相适应、与军队审计建设发展的内在要求相适应的原则，制定审计规范建设的长远规划，增强建设的计划性和科学性。要围绕长远规划确定的目标，明确每年审计规范的制定、修订任务，一项一项地抓好落实。三要提高审计立法技能。根据审计规范调整对象和适用范围不同，合理确定立法主体，防止出现立法主体错乱，影响审计规范效力。严格按照《中国人民解放军军事法规军事规章条例》，确定审计规范名称，进行审计规范发布，确保审计规范的权威性。加强与有关部门的立法协调，妥善处理专业法规与审计法规内容衔接不良、互相冲突的问题，增强法规制度的严肃性。四要抓好审计规范后续管理。审计规范的后续管理主要包括备案、修订、废止、执法检查等内容。审计规范建设，是一个有破有立的过程。要根据形势任务的需要，以及客观情况的变化，及时对规范体系进行梳理完善，实现新建、修订、废止的良性循环，始终保持军队审计规范的先进性和科学性。五要重视审计法治理论研究。理论是行动的先导。只有实现审计法治理论的突破，才能实现审计立法水平和质量的提升。当前，特别要加强对审计规范体系建设依据、框架结构、建设规律的研究，为加强审计规范体系建设提供强有力的理论支撑。
（三）提高依法审计能力
一是加强审计法治文化建设。审计文化是包括审计本质、理念、价值观、道德伦理等因素在内的集合体，是促进审计事业可持续发展的精神力量。审计法治作为一种建设理念和价值追求，属于审计文化范畴。审计文化与审计法治相结合，构成审计法治文化。审计法治文化建设的实质是借助文化的载体和形式开辟法治建设新天地。其形式多种多样，比如，将一些官兵关注、影响力大的审计事件编成小品、快板、相声、影视剧，让官兵受到生动形象、潜移默化的法治熏陶。二是加强审计法规学习培训。学习培训是提高审计人员能力素质的基本途径。要推进学习培训的经常化。每当新的法规（包括审计工作方面的法规、与审计工作相关的法律法规）出台，每次开展新的审计项目，每年进行年度工作总结和筹划，都要组织法规培训，通过培训熟悉政策规定，强化法规意识，理清工作思路。要建立审计法律法规资料库，方便审计人员进行微机检索和查阅，提高学法用法效果。三是加强岗位任职资格管理。严格落实审计资格考试制度，未通过考试的，不能发给任职资格证，不能从事审计业务工作。加强持证人员继续教育，及时更新审计人员知识结构。四是加强审计普法宣传教育。普法宣传的重点是广大官兵，特别是各级领导干部。普法宣传的形式要贴近部队实际，突出实际效果。比如，印发审计宣传小册子、制作审计案例警示教育展板进行巡回展览、组织审计知识讲座等。通过多种形式的宣传教育活动，使广大官兵更多地了解审计、支持审计、配合审计。
（四）健全审计内控机制
严格的内控机制，是确保审计人员依法审计的制度保障。一是合理划分审计职责。明确审计人员、审计组长、复核人员、审计部门领导在审计过程中应履行的职责和承担的责任，强化大家的职责意识。按照审计计划、审计查证、审计处理、审计复核四部分，划分审计部门内部职责和权限，形成各司其职、相互监督、密切协作的运作机制和管理模式。二是建立审计复核制度。针对军队审计部门编制实际，军区以上审计部门要在综合计划办公室设置专职的审计复核人员。建立审计组和复核机构（综合计划办公室）两级复核制。通过审计复核，强化审计部门内部控制。三是建立重大审计项目审理会议制度。我区的主要做法是：审计组根据项目实际情况，向分管副局长提议召开局审理会议，审理报审项目。分管副局长复核后，报局长批准，安排召开审理会议。审理会议由局长、分管副局长、综合计划办公室主任、项目审计组组长和审计组成员参加。审理会议由局长主持。会上，审计组汇报被审计单位概况、审计查出的主要问题、审计评价意见及处理处罚建议，分管副局长对审计组提出的处理处罚建议发表意见，进行会议讨论，最后，会议主持人根据讨论情况，作出审定意见。四是建立执法过错责任追究制度。审计执法过错责任，是指负责审计项目的分管领导、处室负责人、审计组组长及其审计人员在实施审计过程中，故意或者过失造成的认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序或者其他执法错误，造成严重后果，依法应当承担的责任。各级审计部门应当制定《审计部门审计执法过错责任追究办法》，明确应追究过错责任的行为、责任追究形式及程序，促进审计人员依法履行职责，保证审计执法的公正性。
（五）拓宽执法监督渠道
阳光是最好的防腐剂，权力只有在阳光下运行才不会发霉变质。一是加强审计系统内部上对下的层级监督。建立健全经常性的监督制度，通过改变或撤销下级审计部门不适当的决定，检查下级审计部门的工作和听取其工作汇报，加强对下级审计部门的业务领导和监督。二是主动引入外部监督机制。作为监督部门，审计部门自身的建设和管理是依法有效履行监督职责的前提和保障。只有审计部门自身财务是真实合法和有效益的，自身管理是规范和严格的，才有资格检查和督促别人，也才有能力检查和督促别人。审计部门要勇于邀请财务、纪检部门对自身经费开支情况进行检查，切实提高审计部门的公信力。三是自觉接受党委监督。借鉴国家审计署每年向全国人大常委会报告审计工作的做法，积极协调组织部门，将听取年度审计报告列为党委扩大会议的一项议程，或者将审计报告作为本级党委扩大会议参阅件进行发放，主动接受党委成员的监督。四是采取多种形式方便群众监督。比如，到一个单位展开审计前在机关楼前张贴审计公告，接受大家的监督；审计结束后张贴公告通告审计情况，使大家了解审计结果。设立《审计人员廉洁自律监督卡》，聘请审计监督员，扩大审计通报范围，增强群众监督效果，确保审计人员依法廉洁审计。
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