中国国家能力不足之分析——基于中央和地方关系的角度，本文主要内容关键词为：中国论文,角度论文,能力论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D6 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2010]02-0032-04
一、国家能力释义
国家能力的研究在近代逐步走向专门化和系统化。20世纪80年代兴起的“回归国家学派”以国家为中心进行研究，强调国家与国家能力，对国家能力进行了系统的研究。[1]Theda Skocpol将国家能力(state capacity)界定为国家执行其正式目标的能力。[2]我国学者王绍光和胡鞍钢则认为，“国家能力是指国家将自己意志(preference)、目标(goals)转化为现实的能力”，他们所指的国家能力主要是指中央政府能力，不是所有公共权威的能力。因为只有中央政府才能代表国家意志，而其他公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的。[3]美国学者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)所著的《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》(State-Building:Government and World Order in the 21st Century)提出，国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能或失败国家已成为当今世界许多严重问题(从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源。他认为，国家构建分为两个层面，国家体制的运作范围以及国家体制的能力强弱，前者是指政府施政范围与功能，后者则是政策执行的效能与力量。这两个层面的交集代表着国家政府的强弱程度。[4]他强调，国家能力是政府制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力。[5]
总而言之，国家能力是政府把国家的政策目标和意志有效地浸透入社会各部门或发挥影响的能力，其核心一是政府规范合理的职能范围的能力，二是政府为实现国家职能规范的目标和任务制定合理的政策和有效、干净、透明地执行政策的能力。
一国国家能力的重要表现是中央政府能否合理地规范中央和地方的关系的能力，即设置合理有效的中央和地方的权力架构，在保证中央对地方有效宏观控制的基础上，建立权属清晰、运行规范，高效有序的中央和地方关系，使地方政府在应该发挥职能的领域实现有效的治理。中央和地方关系的核心是中央与地方权力架构设置，以及由此延伸的利益关系。
二、中国国家能力不足之分析——从中央和地方关系的角度
改革开放30年来，我国的经济建设取得了显著的成就，经济长期保持高水平增长，我国建立了社会主义市场经济体制，人民生活水平显著改善，快速的经济增长使中国在世界经济中的地位不断上升，在社会和人类发展方面，我国也取得了长足的进步。我国取得的这些成就是在一个强有力的政府的领导下实现的，至少从宏观层面上来讲，我国中央政府的国家能力是较强的。我国在政治经济社会方面取得的巨大成就表明我国中央政府基本能够制定合理、有效、科学的政策并基本上能从中央有效地推行到地方，中央基本能够保持对地方的控制。但是，从中央和地方关系的角度来说，国家能力存在一个发展变化的过程。王绍光和胡鞍钢在《中国国家能力报告》中认为，从20世纪80年代开始，中国政府的财政汲取能力一路下滑，到90年代初已跌入谷底。中国以财政汲取能力为核心的国家能力遭到严重削弱，对国家长期发展、向市场经济顺利转变、实现经济社会政治稳定以及成为世界经济大国等目标产生了严重的后果。[6]但是，从1994年中国政府财政体制作出重大调整之后，仅过去10年间，分税制就取得了巨大的、超乎预料的成功。1994年以来，政府的综合财政收入(这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和)飞速增长，在短短10年中从不足8000亿元猛增至近37000亿元，翻了近5倍。国家的财政汲取能力得到了加强。[7]在拥有强大的财政汲取能力的同时，我国的中央政府还始终具有高度集中的地方首脑政府官员任命和轮调官员的权力。中央政府通过对地方政府官员的考核、晋升标准的设定以及对地方官员定期的轮调来确保地方政府官员实施中央政府的战略和政策等，保证中央政府在政治上的权威。财权及人事权是中央与地方关系中两个核心的权力，我国中央政府对这两个权力的集中和控制，一方面，能使我国中央政府在一定程度上控制地方政府，确保地方政府执行中央政府的政策，完成中央政府下达的各项指标任务；但在另一方面，集中的权力并不必然导致强国家能力。国家权力是公共权力实际上延伸的深广度，国家能力则是公共权力在理应发挥作用的领域能够有效地实施其活动并达到预期的治理效果的能力。我国中央政府对地方政府财权和人事权的控制是国家权力纵向的延伸，这种延伸并不能说明中央合理地规范了中央和地方的关系，合理地设置了中央和地方的权力架构，合理地界定了政府的行动领域，使地方政府在应该发挥职能的领域实现有效的治理。事实上，正是由于不合理的中央与地方财权和事权的分配以及以GDP为纲的政绩考核标准，使得地方政府出现了一些不规范的不利于全国经济的统一发展，影响经济可持续发展的行为，而在地方政府应该履行职能的公共产品和公共服务的领域，地方政府能力却不足。从这一角度来说，我国国家能力尚有不足。
首先，中央与地方财权与事权分配的不合理，使得地方政府为增加财政收入出现了一些不规范的经济行为。
关于中央和地方的事权划分，从国际经验来看，受益范围是整个国家的全国性的公共产品，如国防、外交等；以及受益范围虽然有限定的区域，但是具有规模经济特点和经济外部性的公共产品，如空间、海洋开发、尖端科学等，应该由中央政府提供，以保证必要的供给和实现社会效率的优化。地方政府提供地方性公共产品，其受益范围限于本地区域内，如地方垃圾和污水处理、水、电、气的供给、绿化、公园等。对于一些特定的公共产品，虽然其应该由中央政府提供，但是出于效率的考虑，可以以中央政府为主，地方政府为辅提供。对于跨地区具有“外部效应”的公共产品，则应由中央政府协调，有关的地方政府协作承担，例如跨地区的公共项目和工程；如果一些大的社会福利或公共服务项目，需要建立费用分担机制，则往往需要由两级或多级政府共同提供。当然，中央和地方事权的划分受到一国经济发展阶段的影响，也跟该国的政治、经济体制，文化和历史传统相关。我国自建国以来中央与地方关系进行了多次改革与调整，得到了不断地完善，但是目前中央和地方的事权的划分还存在不合理之处。我国目前中央政府和各级地方政府的事权在理论上没有界定清楚，制度上的规定也很模糊。我国中央和地方实行的是“统一领导、分级管理”，除国防、外交等全国性事务以及少数实行中央垂直管理的领域以外，中央和地方各级政府的事权和机构设置存在相互交叉和重叠现象。根据我国现行宪法的规定，国务院的职权涉及十八项，其中包括国防、外交，以及领导和管理经济工作和城乡建设：教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；民政、公安、司法行政和监察等工作(第八十九条)。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分(第一百零七条)。我国近年来已经力图合理明确划分中央和地方的财权和事权。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调：要“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。明确中央和地方经济社会事务的管理责权。明确中央和地方对经济调控、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省的事务，由中央管理。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，提高工作效率、降低管理成本。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”2008年部分国务院组成部门、直属机构和部委管理国家局的《主要职责、内设机构和人员编制规定》，也明确理顺了部分政府机构的职责权限。但是目前我国中央和地方的事权的划分还未完全制度化，尤其是相对于财权的配置来说，事权未得到合理地配置。
1994年我国实行了分税制改革。分税制改革的重点在分税，而在事权的界定和税权的合理划分方面还存在很多问题。分税制改革后，那些税源稳定、税基广、增收潜力较大的税种大部分划归中央或中央与地方共享收入，例如，地方工业增值税的75％上交中央政府，25％留给地方，铁道、银行、保险公司的营业税归中央财政；而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。然而，分税制在将“财权上移”的同时，却将“事权下移”，事权从上向下倾斜，并且越往下事权弹性越小，刚性越强。如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、廉租房、经济适用房等优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策、支持义务教育等，都主要涉及营业税、个人所得税、所得税等地方财力。这就造成了地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。从2000年至2007年，我国地方政府的财政收入占全国财政收入比例分别为47.80％、47.60％、45.04％、45.36％、45.06％、47.71％、47.22％、45.90％，但是地方政府财政支出占全国财政支出的比例却分别为65.30％、69.50％、69.29％、69.90％、72.29％、74.14％、75.28％、77.00％。[8]这是中央政府和地方政府财权和事权分配不合理的重要表现。政府提供公共产品的财政责任的过度下移，使得地方政府财政支出比重过大，财政自给率下降，容易出现地方财政亏空。同时，我国规范的财政转移支付制度尚未完善。为了解决这一问题，地方不得不把更多的精力放到地区经济总量和财政收入的增加上。在这一收入追求的过程中，地方政府出现了一些不规范的行为，如政府干预市场的正常运行，出现市场分割，地方保护主义现象，政府自我扩张灰色权力，违规追求税收外的财源等现象。并且由于分税制只是规范了预算内的财政收入，对于预算外资金的运作和管理不够规范。这些资金的使用效率也缺乏严格的监督和约束。因此，地方政府越来越追求预算外资金的增加。最为典型的表现就是地方政府的“卖地财政”现象。从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源，地方政府靠“卖地财政”，通过征地，以低价将土地从农民手中拿走，高价转手获得收入，以满足各种开支的需要。在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。2004年，地方政府卖地的收入就达到了6150亿元，全国各级地方政府共征地1612.6平方公里，其中东部的广东、山东、江苏，中部的湖南是征用土地最多的省份，四个省所征用的土地，相当于当年全国的一半左右。而当年，江苏、浙江、湖南三省政府的土地收入达到3258亿元，接近于全国“政府出售土地收入”的一半。[9]这种“卖地财政”损害了被征地的农民的利益，造成社会不稳定隐患。据中国社科院农村发展研究所和国家统计局农村经济调查总队“2005年农村经济发展绿皮书”公开的数据，我国被征用土地的利益分配格局是，地方政府占20％—30％，企业占40％—50％，农民占5%—10％。[10]从1952年至2002年，我国农民相当无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照银行利率3％计算)。[11]而且，地方政府为了尽可能多地攫取土地出让金和房地产相关税费，有推高土地出让金价格和房地产价格的内在动力，从而直接、间接地加速了房地产价格的上扬，严重透支了居民的未来消费能力。地方政府大量卖地的收入并没有被用到教育、医疗、就业以及社会保障体系等公共产品上，而是被用于行政开销，修高速公路，以及城市基础设施建设等。2004年全国地方政府预算外财政收入，即行政事业收费、政府基金收入就有4699.18亿元，这之中的3133.8亿元就直接作为“行政事业支出”而花掉了。在地方政府的行政开支中，58.9％是通过“预算外”方式花掉的。[12]我国中央政府近年来出台了若干政策试图控制地方的这种“卖地财政”的现象。但是，在巨大的经济利益面前，在以GDP为纲的政绩考核理念下，再加上中央和地方的信息不对称，地方政府对中央的一些政策，尤其是经济和财政宏观调控方面的政策采取选择性执行或者彻底不执行或者变形执行的“上有政策，下有对策”的做法，使国家的调控政策效果大打折扣。
其次，以GDP为纲的政绩考核标准，使得地方政府公共产品供给不均衡。
地方各级政府除了作为抽象的政府组织整体存在之外，根据公共选择理论，地方政府也是由具体的政府官员组成的，政府官员也是效用最大化者，地方政府官员最为关注的自身利益就是政治晋升。目前我国政绩考核的主要指标是地方官员所在省市的经济业绩，主要指标是GDP增长和城市建设发展情况。这样的政绩考核标准有利于地方的GDP增长和经济发展[13]。但是，也正是因为这样的政绩考核标准使得地方政府官员在提供公共产品时考虑到自身所能获得的效用，即符合政绩考核的指标，对不同的公共产品的提供有不同的偏好，因而导致了公共产品供给不均衡，一些公共产品供给过多，而一些公共产品供给却不足。地方政府官员为了追求政绩常常偏好提供经济效益好，在其任期内近期收益高，有利于该地区局部利益，数量和质量的可观测度高，评价的客观程度较高的公共产品，例如投资、建开发区、搞形象工程、修路铺桥等，而对于社会效益好，需要较长时间(尤其是超出其任期)才能体现出效益，以及虽然有利于全国整体利益但是对于地方利益有损，数量和质量的可观测度低，评价的主观程度高的公共产品的提供较为忽视，例如环保、教育、医疗、社会保障等公共产品的提供。虽然中央政府强调统筹兼顾，协调发展，强调地方政府更多地提供教育、医疗、就业、社会保障体系以及环保等公共产品，但现行的中央地方关系，使中央政府的宏观调控目标与地方政府的GDP政绩评价之间存在着难以克服的矛盾。尽管我国中央政府出台了一系列的政策进行宏观调控，如规范各级政府的行为，严格财经纪律和审批权限，清理和整顿开发区建设，严格土地使用审批程序，禁止乱占耕地和强行低价征用耕地的现象，坚决制止各种各样的“形象工程”、“政绩工程”等。然而，近几年，这些现象在各地层出不穷，屡禁不止。为了加强中央政府对地方政府的控制，近年来我国中央政府进行了选择性的集权，有选择地把那些对国家整体至关重要的权力集中起来，并加强了中央政府对地方一些部门的垂直管理。时至今日，在我国政府现行的管理体制中，从较早的海关、税务、工商，再到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。中央政府希望通过这些举措摆脱地方保护、干扰，有效配置资源，维护中央政策权威，规范地方政府行为。但是，这些措施都是治标不治本，是我国中央政府在现实国情下的妥协，是一种“下有对策”情势下的“上有政策”，这从另一个侧面宣告了中央政府在某些方面在面对地方政府干扰时的无能为力和束手无策。
总而言之，尽管我国中央政府集中了财权和人事权，但是由于中央和地方权力架构设置的不合理，由此而导致的延伸的利益关系的矛盾，使中央与地方事务分工不明。一方面，地方政府对于应该供给的公共产品供给不足，在基础教育、卫生保健、市场监管方面出现了政府缺位。另一方面，地方政府为增加财政收入出现了一些不规范的经济行为，干预了市场的正常运行，影响了经济发展的质量，出现了政府越位。同时，各级地方政府之间也出现了职能错位。这些现象的出现本身及中央政府对这些现象调控的不力都反映了我国国家规范中央和地方关系能力的不足，我国国家能力的不足。
三、我国国家能力不足的深层次原因分析
从中央和地方关系角度而言，现阶段我国国家能力不足有其深层次的原因，其中包括历史的原因，也跟我国的现代化道路以及所处的发展阶段及发展进程有关。
第一，我国现阶段国家能力不足与我国作为后发展国家的现代化方式和发展进程有关。中国是一个后发展国家。后发展国家为了求发展，迅速地现代化，必然追求经济的高增长和高效率。国家有意识地将经济发展，进而将效率视为优先，这就不可避免地产生了一些负面效应，也使国家在职能范围和权力作用方式上存在一些问题，使国家在一些领域国家能力不足。“效率第一”的价值取向虽然能加速经济的发展，但是却有很大的负效应。首先，中央政府以GDP为标准考核地方官员，而地方官员为求升迁也一味追求经济建设中的短期收益，不利于经济的可持续发展。其次，“效率第一”的价值取向使得地方政府过于追求效率，忽视了其他公共产品和公共服务供给的职能。此外，我国现阶段社会主义市场经济尚未完善，我国长期面临庞大人口和有效资源之间的矛盾，不均衡的经济二元结构突出，我国政府对市场经济的特点、发展规律及发展趋势的认识还不成熟，面对中国复杂的国情以及国际政治经济社会环境，政府的管理实践和经验还很不够，这是影响我国国家能力的现实困难。
第二，我国多年来过度集中的行政主导的传统模式导致我国国家权力很大，国家职能范围不合理，但国家能力却不足。国家权力是指公共权力实际上延伸的深广度；国家职能是国家的职责和功能，是国家权力作用的范围；国家能力则是公共权力在理应发挥作用的领域能够有效地实施其活动并达到预期的治理效果的能力。中国改革开放之前实行的是高度集权的计划管理体制。改革开放后，尽管我国政府进行了多次的改革，改变高度集中的计划管理体制，但是由于我国实行的是政府推动型现代化道路，中央对地方集权，从中央到地方行政主导的现象在较长的一段时间内都将存在。行政权在社会经济政治生活中的至上性，使得国家与市场之间、国家与社会之间缺乏应有的分离和制衡。这种行政主导模式使得国家权力很大，国家职能范围不合理，但国家的实际治理能力和效果并不令人满意。产生这种现象的原因是政府职能范围的不合理，政府管得太多，权限太大，在不该公共权力侵入的领域的过多的政府行政管理，政府对资源的过多控制，造成了社会经济生活的扭曲，庞大的政府机构不仅使用大量公帑，社会对国家权力制约的无力还使得政府公职人员有了大量寻租的机会。而在应该国家大量干预的领域却出现了“缺位”，国家能力低下。在中央和地方的关系上的突出表现即是地方政府对土地、资本以及各种矿产资源具有很强的控制力，并能够决定这些资源配置的方向和用途，但是地方政府的管理职能范围却不合理，提供公共产品不均衡。
第三，我国法治化的程度还不高。尽管近年来我国的法治化建设步伐加快，颁布了若干法律，并大力推进这些法律的实施，取得了很大的成就，但是我国的法治化程度还是不高。法治具有双重任务：一方面约束和限制政府的权力，另一方面保证政府有效依法进行行政管理。法治的关键是制约权力，依法行政。但是，目前我国的法律主要用于保障政府权力的行使，对政府权力的监督和约束不力。尤其是地方政府在一些方面权力过大，缺乏法律的监督与制约。当前，我国地方政府在行政执法中主体混乱、行政执法“利益化”、执法程序“随意性”等问题非常突出，地方政府运用行政权力而非法律对经济和社会进行干预，甚至违反法律的规定对经济和社会进行不当干预的事层出不穷。这些现状使政府拥有“权力”，但是没有法律约束和监督的政府管理效能较低。从中央和地方关系来看，首先，我国中央和地方的权力关系，事权和财权的配置关系等并没有严格地制度化，这一方面为地方政府提供了“上有政策，下有对策”的机会，另一方面也是地方政府一些不规范的行为不得已而为之的原因。其次，我国法治化进程的滞后使得地方政府的行为没有法律的监督和制约，使其不依法行政，规避中央的政策。
总之，中央与地方关系是国家能力的重要方面，是一个国家实现有效的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务基本能力的最主要的关系，它直接关系到国家的统一、民族的团结、经济的发展和社会的稳定。现阶段尽管我国中央政府集中了财权与人事权，但是由于我国中央政府未能合理地规范中央和地方关系，国家能力在中央和地方关系层面存在一些不足。这种国家能力不足产生的原因较为复杂，其深层次原因与我国的现代化进程有关，是我国国家为实现现代化所做的无奈的选择的后果，有其必然性。作为后发展国家来说，国家是社会经济发展的推动者和组织者，是社会转轨的主要行动者。国家能力是为一国政治经济发展提供充满活力的机构性框架的中心，我国要进一步发展，必须明确中央和地方的事权和财权，以公共服务为中心，建立以基本公共服务为导向的干部绩效考核制，调整和改革中央和地方的关系，以提升我国国家能力。