大型审计项目组织方式的实践经验和创新思路，本文主要内容关键词为：实践经验论文,思路论文,组织论文,方式论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，大型审计项目组织方式上的实践，改变了传统的审计项目组织方式。本文试图通过分析大型审计项目现状，围绕审计实践中的问题和困难，提出大型审计项目处理原则，研究建立以矩阵嵌套式组织结构为主的大型审计项目组织方式，力求更符合当前审计实践的需求。 一、大型审计项目组织方式创新的主要实践经验 近年来，审计署先后统一组织开展了全国政府性债务审计、全国社会保障资金审计、财政存量资金审计、稳增长等中央政策落实情况和全国土地审计等大型审计项目。通过集中各级审计机关力量，对一些党中央、国务院和人民群众高度关注的重大事项开展审计，是审计机关践行科学审计理念，推动完善国家治理的重要实践，在更高层次上发挥了审计监督作用，取得了显著成效。 （一）大型审计项目的主要特点 1.重要性。大型审计项目大多属于交办事项，领导重视程度高，人民群众高度关注。全国政府性债务审计、全国社会保障资金审计等均由国务院或总理交办，审计内容涉及国家经济安全、民生安全、财政安全、金融安全等，关系到社会公平正义、和谐稳定和经济社会发展大局，是审计推进国家良治的重大举措。 2.宏观性。大型审计项目立足宏观，把握全局，针对发展和改革中的全局性、普遍性、倾向性的事项进行全面审计。审计目标体现了宏观性、建设性，特别是稳增长等政策落实情况审计项目，更加侧重于促进深化改革和制度建设，审计实施就是推进国家治理的重要过程，更有利于发挥审计监督的建设性作用，在更高层次上发挥了审计的宏观决策服务作用。 3.统一性。大型审计项目涉及内容多、范围广、资金量大、控制点多、审计人员融合度高，只有通过科学、严密、高效的组织管理，才能确保审计工作目标的最终实现。目前，基本形成了“统一审计方案、统一组织领导、统一标准口径、统一审计报告、统一处置公告”的“五统一”原则，力求实现各级审计组的上下联动、协同作战，发挥整体合力。 4.全面性。大型审计项目的审计范围一般涵盖该领域的全部资金和项目，审计地区范围一般涵盖全国或大部分重点区域，审计内容一般包括资金、资产、资源和项目的各个环节，审计人员经常涉及全国各级审计机关，审计结果更能全面地、系统地反映情况和问题。 5.复杂性。大型审计项目涉及审计对象多、审计范围广、资金量巨大、利益群体多、审计人员来源单位多。审计实施中呈现分散化、异地化、业务领域广等特点，存在人力资源整合难、控制点多、质量控制风险大等问题。审计组还面临审计任务重、加班常态化、职业胜任能力与审计要求有差距、审计成果压力大等问题，进一步加大了现场组织管理难度。 （二）大型审计项目组织方式实例 1.土地审计的扁平化管理实践。审计署在2014年开展的全国土地出让收支和耕地保护审计项目中，组织全国审计机关混合编组，按照“五统一”的原则，上下同步审、区域交叉审、特殊地区属地审等多种方式开展。审计实施中力求扁平化管理，审计署和地方审计机关人力资源充分融合，有效发挥审计监督的最大合力。实现指挥部与多个审计单元的弹性互动，还采取了组建独立作战团队等方式，提高了审计工作的整体性、宏观性和建设性。 2.财政审计“一拖N”方式。以财政收支审计为主导，分多个行业性项目、区域性项目实施分类联审。这种“一拖N”项目，多个业务司既要分类指挥，又要相互融合促进，对审计组织管理契合度和效率性是一种考验；审计实施单位既要垂直联动，又要接收多方指令，对审计实施管理上提出了较高的要求。 3.中央政策措施落实情况审计。稳增长等中央政策措施落实情况审计与以往跟踪审计项目相比，缩短了时间跨度，提升了审计时效，每个季度都要出具审计报告；审计区域、具体项目、审计内容、覆盖范围随着审计进展存在变数；政策措施的具体部署、执行进度、实际效果一直在不断变动中等等。 4.信息化条件下的金融审计组织方式。信息化环境下的金融审计遵循“集中分析、发现线索、分散核查、系统研究”的审计思路，设想构建“1个平台、2个渠道、3个中心、N个核查小组”的组织管理新方式。 （三）大型审计项目组织方式的主要实践经验 1.扁平化管理的新型组织方式。全面整合人力资源，打破单位、司局、处室之间的界限，将各参审部门、单位的人员统一编组，科学配置审计力量，加强不同专业间的融合，最大限度发挥人员合力。积极探索创新，坚持“五统一”工作原则，注重“上下联动”，运用扁平化管理方式，既保障了审计的独立性，又提高了工作效率。 2.将管理理论运用到审计实践。将工作分解结构、责任矩阵、甘特图技术、项目控制技术、项目管理信息系统等传统的项目管理方法运用于审计实践工作中，如根据成果和工期的预测设定项目总目标，根据审计各项任务设置项目工作分解结构、项目责任分解矩阵、项目人力资源计划、项目进度安排、项目进度执行情况的分析与控制。在审计组织结构方面，在大型审计项目中尝试构建矩阵式审计组织方式，在不改变原有部门设置的前提下，由各相关部门组成大型审计项目领导小组等，抽调人员成立领导小组办公室，在债务审计、社保审计、土地审计等大型审计项目中，都设置了相应的领导小组及其办公室负责各项工作。 3.信息化推动。着力建设“金审工程”应用平台，深入推广应用审计管理系统（OA）和现场审计实施系统（AO），在大型审计项目中大力运用大型审计项目管理平台，实现对大型项目审计的统一指挥和调度。审计署在大型项目中积极推进计算机审计技术与管理需求、业务需求的有机结合，极大地提高了全国审计机关人力资源和数据资源的整合力度。审计署广州特派办还对审计管理模式和组织方式进行了革新探索，在组织架构方面，以信息化手段为依托，按照决策指挥、信息研究、数据分析、业务执行、过程控制“五大板块”设置组织机构；在执行层面，以审计项目为中心，依托信息研究、数据分析、业务执行“三中心”开展业务工作，根据处室、中心、项目“三维度”配置审计人员，搭建审计管理、信息传导、质量控制、业绩考核、党风廉政监督“五个平台”实施审计过程控制。 二、大型审计项目组织方式面临的主要困难 （一）审计人力资源整合中面临的困难 人力资源整合是审计组织的核心内容，其目的就是合理配置审计人员，优化审计组结构，解决审计需求与审计人力之间的矛盾，充分发挥每位审计人员的专长。但人员少、任务重，是每个审计单元共同面临的问题。特别是近年来审计项目的无缝衔接，实质上审计人力资源已经叠加使用。虽然在整合审计资源上，能尽量按照不同类型的审计对象和项目，结合审计人员的知识年龄结构、实际操作能力及思想状况，确定审计组组长、主审和审计组成员等要素，组成各审计小组，但人员少特别是审计骨干少，加之行业、区域的固有差异化，难以克服的机关管理属性，在人力资源整合中不仅捉襟见肘，还存在一定的固化和盲目。如何配置审计组人员，将不同层次、不同水平、不同专业、不同单位的审计人员有效整合到一起，合理分工，同时避免临时抽调的其他单位、其他处室的人员产生“打工”心理和敷衍心态，最大限度发挥每位审计人员的特长，调动大家的工作积极性，提高工作效能，是大型审计项目面临的现实问题。 （二）沟通协调中面临的困难 随着审计组织方式的不断创新，审计组人员结构日趋复杂，对审计项目的要求也日益提高，使审计组内部沟通协调难度不断增大，主要表现在：一是在大型审计项目中，牵头审计业务处室负责人通常是项目联络员或协调员，虽有一定的决策权，但大多是上传下达的工作，在人员和其他资源配置、审计项目管理等方面的协调难度较大。二是参与审计的各个审计组注重的往往是所分工的审计领域，对整个项目的目标则容易忽略，各审计组之间缺乏有效沟通，各审计组对其他审计组的工作情况缺乏必要的了解。三是审计现场进度控制难度较大，经常会出现各审计小组之间工作进度不一致，个别审计组无法按时提交阶段性报告等情况，影响审计组整体工作安排。四是按照审计现场管理规定，主审可能需要管理自己的行政领导，双方如何适应这种角色转换，还存在较大的思想障碍和体制限制。 （三）内部管理中面临的困难 审计组织方式的创新，促使审计机关改变传统的以处室为单位的审计组织方式，审计组不再由单一部门的人员组成，同一部门人员也分散在不同的审计组，在这种新的组织方式下，对机关内部管理带来了各种挑战，加大了工作难度。一方面干部培养、部门考核办法等机关内部管理工作还未适应新的审计组织方式，对审计工作产生了一定的消极影响。另一方面，与此相适应的审计项目文化建设相对不足。当前，跨部门、跨单位组成审计组已逐渐成为趋势，但与此相对应的审计项目文化还尚未建立，未形成与项目组织发展相配套的团队以及合作和共赢的文化潜意识，仍停留在原有以部门为单位的文化形态。 （四）审计质量控制中面临的困难 大型审计项目的扁平化、网格化管理特点，与审计质量控制的多层级复核审理，存在流程上环节的多与少的矛盾。审计项目趋于扁平化，压缩了级次，但审计质量控制的环节不能减少，势必形成管理流程上的矛盾，还可能导致前期审计质量控制流于形式，责任不清，审计质量控制风险后置。同时，一个审计组下设不同的审计小组，且同一个审计组中有来自不同层级审计机关的人员，对同一个问题不同审计机关之间、不同审计小组之间、不同审计人员之间反映的角度和揭示问题的深度都各不相同，不同审计人员的能力水平也参差不齐，这就对审计质量控制提出了更高的要求。一是大型审计项目时间紧、任务重、审计事项复杂，要求审理人员在短时间对所有问题进行全面审理，审理工作面临着严重的人员不足和时间无法充分保证的问题。二是审计组组长在分工时，对审计任务未逐条对照方案细化，致使出现有些列入审计实施方案的内容落实不到位，存在较大审计风险。三是不同的审计机关对审计取证、审计工作底稿等的规范性要求不尽相同，若不明确规定，容易出现审计规范差异。 三、创新大型审计项目组织管理的思路 按照一般管理学原理，项目组织结构的主要类型有职能型组织结构、项目型组织结构和矩阵型结构。当前，特别是土地审计项目在组织方式上的重大变化，极大地动摇了传统的审计项目组织结构方式，已不能简单地使用职能型、项目型或矩阵型，也不能只是其中两种类型的结合，只有优化结合类型结构，准确把握审计大型审计项目特点，才更符合当前审计实践的需求。依托矩阵型的网状组织模式，通过叠加垂直和横向层次结构联系，再次嵌入项目型单元结构，使审计项目组织管理更富有弹性和效率。 （一）大型审计项目组织方式设计原则 1.以实现审计目标为核心。以审计目标为中心是审计组织方式优化的出发点和落脚点。审计工作是围绕党和国家工作中心，依法履行审计监督职责，当前重点是对稳增长等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实施审计，这也是宏观审计目标。“两手抓、两手硬”是每个审计项目的固有具体目标，特别是目前中央反腐力度不断加大，审计核心目标更侧重于反腐倡廉建设，审计组织方式和现场管理要更侧重于案件线索的查处。 2.以提高审计效率为基准。在目前审计组织中自上而下的垂直管理方式基础上，统筹协调各审计单元的联动，精简流程链条，减少管理层次，从条块结合走向网状管理，实现扁平管理、统一指挥、协调推进、资源共享、重点解决的职能模式，提升执行落实能力，迅速组织动员各个审计单元的整体力量，做好审计进程控制、提高效率，整合扩大审计效能和成果。 3.以信息技术为支撑。审计署已占领了大数据高地，但信息数据在审计机关内部的分散分布以及各种制度限制，难以满足大型审计项目对信息数据的要求。虽然在土地审计中推出了地理信息技术应用、工商结构化查询工具、多维度数据分析支撑等等，但仍然难以满足各个审计单元的个性化需求，也未能有效做到信息技术引领，在审计项目整体分析的支撑作用还有待进一步挖掘。同时，信息数据的分散使用或集中共享、信息处理平台搭建、统一信息系统实现各种资源共享等基础性建设和应用已较为成熟，如何发挥好、利用好大数据为审计目标服务还需要深入探讨。 4.以防范风险为侧重点。要确保审计质量，防范审计风险，需认真研究大项目审计质量控制流程，进一步明确各环节责任，谨防出现管理级次的压缩导致质量控制环节同时减少的问题。加强审理部门对审计质量控制各环节的督促检查，强化流程控制，防止审计组内部复核、审核流于形式。同时要制定统一标准，明确工作要求，规范审计行为，并按照审计工作进展，及时分析总结，引导督促审计人员防范风险，提高质量。 （二）矩阵嵌套型审计项目组织结构初设 矩阵型组织模式的垂直叠加水平层次的网状结构，具有更好的适应性和灵活性。这种模式优化了扁平化管理中的水平联系，使资源共享在组织内部广泛传输变为可能，缩短了各个审计单元的反应时间，对审计执行力具有良好的控制作用。但随着近年来大型审计项目的不断发展，矩阵型组织模式在适应审计环境的变动中还需考虑大型审计项目的特点，因此，矩阵嵌套型组织结构模式成为一种审计组织方式的可能选择。 1.矩阵嵌套型组织结构 现行的大型审计项目管理方式主要由审计署组建的大型审计项目办主导，统揽全局，指挥部署，根据审计目标需求设置地域审计组或专业团队，由各个审计单元具体实施，如图1。例如全国土地出让收支和耕地保护情况审计中，紧紧围绕审计目标，构建决策指挥部、作战实施部的趋向两级的审计项目组织方式，最大限度的扁平化管理，对有效调配审计资源、合理安排审计时间、科学安排审计进度等方面具有积极的意义。 2.矩阵嵌套型实施结构 常规矩阵型实施结构在科学组织、动态管理审计项目，实现审计资源持续、合理的配置优化中有较好作用，如图2。随着审计环境的变化，为更好服务于审计目标，在大型审计项目的矩阵管理方式基础上，在大型审计项目办中糅合数据分析服务等多个功能单元，在审计组中嵌套精兵队伍（或虚拟）等作战单元，强化质量流程管控，构成矩阵嵌套型实施结构模式，进而基本构成指挥参谋、数据分析、业务执行的多维构造模式，如图3。从实践推测，这种模式探索对提升审计效果具有积极的意义。
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