大数据创新：欧盟开放数据战略研究，本文主要内容关键词为：数据论文,欧盟论文,战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大数据时代，启动了新一轮的信息技术革命。作为信息社会新阶段的标志，大数据正在成为21世纪推动社会创新的新动力。同样，大数据引发的变革，也推动了政府开放与透明的进程。2009年1月，奥巴马签署了开放和透明政府备忘录，要求建立更加开放透明的政府，参与、合作的政府，体现了美国政府对开放数据的重视。2009年12月，美国行政管理和预算管理局(OMB)为落实奥巴马开放和透明政府备忘录，发出开放政府指令，指示各机构打开大门为美国公众提供数据[1]，开放数据运动由此展开并波及全球许多国家。2009年12月，英国政府发布了“第一前线：更聪明的政府”的报告，提出政府应从根本上开放和促进透明度。2010年5月，澳大利亚政府发布了“开放政府宣言”，以增加政府的透明度[2]。目前，全球已经有30多个国家加入了开放数据的行列[3]。在全球开放数据的推动下，2011年11月，欧盟明确地提出了开放数据战略[4]。
在此背景下，如何释放政府数据的价值，对社会发展有所贡献；如何完成大数据与新技术的结合，创造更多新的专业和领域；如何通过国家战略将大数据的挑战转换为大发展的机遇，从而占领科技的制高点赢得竞争力，是各国政府必须破解的命题。
1 开放数据的创新价值
开放数据是指公共机构产生、收集或支付的所有信息，包括地理信息数据、统计资料、气象资料，由政府资助的研究项目的数据，并包括数字图书，这些公共数据可以随时访问和咨询，也可以重新再利用[5]。
大数据是指数据集的大小已超出了典型的数据库软件工具捕捉、存储、管理和分析能力[6]。无所不在的传感器和微处理器以及互联网、社会媒体产生了大数据。数据的处理、沟通、汇总、储存、分析，已经深深嵌入到每个社会管理环节并成为其重要组成部分。
大数据的概念应用到开放政府数据，首先意味着政府数据的规模变化，为使用者提供的政府数据集应是跨越某个政府机构的数据，可覆盖用户的所有需求。其次意味着政府数据接口方式的变化，即政府已创建的数据，可直接支持专业技术人员创建新的应用，成为随时调用的创新资料、生产资料。正如美国总统科学技术顾问委员会给总统和国会的报告所说“联邦政府的每一个机构和部门，都要制定一个应对大数据的战略”[7]。
1.1 大数据：创新生产力
欧盟的开放数据战略与大数据在社会经济中的重要角色有直接关系。与有形资产、人力资本一样，大数据已成为现代经济活动一个重要的生产要素。它不仅是提高生产力和竞争力的强大引擎，也可以转变成为生产力，创造大量的经济价值。麦肯锡的报告研究了不同地域的医疗保健、公共部门管理、零售、制造业、个人定位数据5个领域，证明大数据的杠杆，可以提高效率减少投入，同时保持相同的产出水平[6]。如同IT技术的先进生产力一样，利用大数据，通过管理创新提高生产率的增长，也将推动资本深层次的扩散。大数据创新了生产力，提高了生产力，也转变为生产力。
与大数据时代对应的经济结构是智能经济。智能经济不仅是以“人脑智慧＋电脑网络＋物理设备”为基本要素构成的经济结构、增长方式，也是一种社会形态。大数据推动社会经济创新与增长的积极作用，不仅意味着更高水平的生产力，还意味着经济结构、社会形态的再次转型。
1.2 大数据：创造价值
大数据如何创造价值？麦肯锡2011年的研究报告表明，大数据将在医疗保健、公共部门管理、零售、制造业、个人定位数据这5个领域产生变革潜力。零售商充分利用大数据可能会增加其经营利润率60％以上；公共部门的治理，大数据也具有巨大的潜力。如美国的医疗保健使用大数据，可以创造性地提高效率和质量，每年可以创造大于3000亿美元的价值，其中2/3源于国家医疗开支约8％的减少。在欧洲发达经济体，政府使用大数据管理，改进运作效率，可以节省的资金超过1000亿欧元[6]。
英国经济与商业研究中心(CEBR)2012年4月的研究报告，进一步证实了大数据的价值。报告预计了2012—2017年大数据产生的经济利益，2011年，英国私企和公共部门企业的数据资产价值251亿英镑，2017年达到407亿英镑[8]。
CEBR预计2012—2017年，大数据增加的创新与就业机会，将贡献价值240亿英镑，同时为小企业创造的发展前景，预计价值420亿英镑。预测可以创造新业务市场可创造58000个就业机会[8]。
CEBR预计2012—2017年，大数据将提升企业管理和政府管理的绩效。通过大数据可以更有效地改进客户需求分析，预计此项将产生738亿英镑的效益。在供应链和物流管理方面，通过大数据优化产品存量和资源分配，可以大大降低成本，产生460亿英镑的效益。政府部门可以通过大数据对医疗保健系统进行防欺诈检测和分析，可以节省不必要的支出达20亿英镑[8]。
CEBR横跨12个行业的指标显示，整个经济将大大受益于大数据[8]。
欧盟委员会2011年12月的报告也指出，欧盟公共机构产生、收集或承担的地理信息、统计数据、气象数据、公共资金资助研究项目、数字图书馆等数据资源全面开放的总经济效益，预计每年将会给欧盟经济带来400亿欧元的增长[4]，所以欧盟开放数据战略的重要作用和意义不言自明。
2 开放数据战略：释放数据推动创新
在欧盟经济发展面临金融危机的时刻，2010年3月欧盟委员会公布了“欧盟2020战略”。这是继里斯本战略之后欧盟的第二个十年经济发展规划。欧盟2020战略目标的重点是：经济与就业的高速增长。其思路是以知识追求经济成长，创造价值，打造竞争，连接绿色经济；以教育、研究赋能社会公众，构建包容社会。
欧盟2020战略所传达出的观点非常清晰，这就是，今天经济增长的动力已经发生了变化，唯有创新，才可能走出经济困境、创造经济发展新的增长点。问题是如何实现创新与增长的目标，用什么创新，创新的资本是什么？欧盟认为，为了加强其创新潜力，应尽可能地以最好的方式使用资源，这些创新资源就是数据。通过原始数据的再利用，创造就业机会，刺激经济增长，政策创新，提高公共政策的透明度，提高政府决策及公共服务的水平。可见，开放数据将成为新的就业和经济增长的重要工具[5]。
为了应对这一变革，2010年11月欧盟通信委员会向欧洲议会提交了“开放数据：创新、增长和透明治理的引擎”的报告，报告以开放数据为核心，制定了应对大数据挑战的战略。2011年11月这个报告被欧盟数字议程采纳，2011年12月12日，欧盟数字议程正式推进这一战略[4]。
大数据时代，开放数据战略为实现欧盟2020目标提供了新的路径与新的动力。
2.1 开放数据战略：清除开放障碍
欧盟开放数据战略的目的非常明确，这就是增加政府的开放与透明度，建立一个每年增长400亿欧元的公共数据市场[4]。近年来欧盟一直致力于促进政府的开放与透明，并已经取得一些进展，但现有制度使开放数据依然存在各种障碍，主要表现为[4]：
1)法律框架障碍。虽然2003年实施的欧盟公共部门信息再利用指令，已经对统一标准提出了最低要求，但标准和惯例仍然存在明显的差异，从而导致欧盟内部市场信息的割裂，阻碍了建立跨边界的信息服务。
2)公共机构和公司意识的障碍。公共机构和公司缺乏开放数据的公众意识，担心开放数据会带来如隐私、国家安全和需要保护的第三方合法知识产权的损失，受商业再利用协议的限制等。此外还有提供数据的标准、格式不统一以及昂贵的价格。
3)实际和技术方面的障碍。组织、整合欧盟不同成员国的信息资源，需要解决语言障碍和互操作性问题。此外，信息技术基础设施问题、提供数据服务的持续性问题，数据分析和可视化工具的研发、创新问题也需要更多的支持。
为此，欧盟开放数据战略在原有法律、政策的基础上，围绕以下3方面进行修订与补充：①建立适应信息再利用的法律框架。重新审查报告，执行委员会对公共部门信息再利用指令修订的决定。②动用金融工具，以支持开放数据和行动作为建立欧洲经济数据门户的部署。③促进各成员国之间的协调与经验交流，为开放数据与共享提供平台。
开放数据战略希望通过法律和政策安排，减少执行过程的障碍和不确定性，确保战略目标的实现。
2.2 开放数据战略：保障开放与透明
开放与透明是欧盟开放数据战略的核心和关键所在。但是，如何开放，开放什么，开放的边界是什么，开放需要什么条件，这都是开放数据战略需要回答的问题。沿着法律、资金、协调三条主线，开放数据战略包括以下部分：一是修改补充已有法律或指令；二是投入资金援助；三是支持研发与创新；四是建立公共信息平台；五是开放科学数据；六是协调成员国与欧盟的行动战略[4]。
1)修改指令与立法。2003欧盟公共部门信息再利用指令是欧盟各国开放数据政策的重要驱动力，但有些条款已经不能适应开放数据战略的需要。因此，欧盟数字议程建议：修改2003年对公共部门信息再利用的指令(指令2003/98/EC)；修订委员会信息再利用决议(2006/291/EC，2006年4月7欧洲原子能联盟的决议)。包括：所有来自于公共部门的文件均可用于任何目的(商业性或非商业性)，除非受到第三方版权保护；除非有正当理由，大部分公共部门的数据都将免费或收取极少费用；强制要求提供通用机读格式的数据，确保数据的有效再利用；引入监管机制，保证原则的执行；数据开放范围将覆盖包括图书馆、博物馆、档案馆等更广泛的组织。
2)投入资金资助。为了实现开放数据行动计划，欧盟委员会提供如下资金支持：对数据处理技术研究的资金，2011—2013年欧盟第七框架计划将投资1亿欧元，2014年后由地平线2020计划支持；建立数据门户网站的资金，2011—2013年由欧盟竞争与创新计划(CIP)资助，后期由“连接欧洲设施”(CEF)资助，其目的是提高不同成员国数据的互操作性并整合到门户网站中；加强科研数据基础设施建设的资金，前期由研究能力建设计划资助，后期由地平线2020资助。
3)支持研究与创新。开放数据有关的研究和创新项目，通过第七框架计划、地平线2020计划、科研基础设施资金计划，支持对开放数据访问的研究，支持对大数据使用的技术问题研究，以促进数据标准、准则和应用的发展。另外，通过开展开放数据竞赛，改善在这一领域的企业资本进入。
4)建立门户网站和欧洲开放的数据平台。2012年春，建立欧洲开放数据门户网站，提供委员会和欧盟其他机构的数据访问，使公共数据易用可用；2013年春建立泛欧洲的数据门户网站，允许访问整个欧盟自2011年起成员国的数据，保证公众可以自由获取这些创新资源。
5)开放科学数据。2012年初，建议促进会员国间科学信息的沟通。扩大开放存取所有科学出版物的试点，主动开放地平线2020数据访问试点项目，以确保全球科学数据的互用性和访问性，满足欧洲科学数据基础服务设施研究的需要，满足欧盟2020高质量数据的要求。
6)协调成员国和欧盟的行动战略。继续促进成员国之间协调和交流经验，尤其是成员国专家小组之间的交流，以协调公共部门的重要信息。
鼓励研究人员、利益相关者分析、讨论网络提供公共信息的法律问题，制定指引开放政府数据访问和再利用政策；规范ISA程序语义互操作性。
继续支持和参与政策咨询小组，协调成员国科学家之间共享重要的科研基础数据。
从以上可以看出欧盟开放数据战略的定位：不仅仅是数据的开放、提供，更是创新工具、创新资料的提供，需要形成有效共享和整合的公共数据池，以支持社会创新的再利用，更好地发挥大数据的价值。
此外，开放数据战略明确提出了实施路线图：
2012年实施开放数据门户网站；在2013年实施一站式门户网站试点，其网站包含多国语言界面和服务，支持整个欧盟数据的搜索。
2013年所有成员国必须完成数据政策的制定和实施，建立公共数据门户网站，并在2015年实现与欧洲数据门户网站对接。
2017年，预计开放数据再利用、开展创新、提高公共部门服务效率每年利润总计应达1000亿[4]。
3 开放数据战略：战略生态框架
欧盟开放数据战略不是一个孤立战略，而是欧盟信息社会战略框架中的一部分，又是其更新与延伸。进入21世纪后，欧盟针对信息社会的一系列战略，奠定了今天开放数据战略的社会基础，形成了多层次多元化的战略生态框架。首先，开放数据战略以2005年欧盟透明倡议为基础，其次，开放数据战略由已形成的战略生态支持：第一是里斯本战略、欧盟2020战略构成的长期经济发展战略；第二是2002—2005年的电子欧洲行动计划、2007年的欧洲电子共融倡议、欧盟i2010战略及i2010电子政务行动计划等构成的信息社会行动计划战略；第三是数字议程、第一至第七战略框架、地平线2020、欧洲互操作战略、与欧洲互操作框架构成的新技术研发战略等。
3.1 开放数据战略基础：2005欧洲透明倡议
始于2005年欧洲透明度行动倡议是开放数据战略的基础，也是欧盟公部门开放、透明、治理改革理念的继续与发展。2005年11月欧盟委员会发起欧洲透明度行动倡议(ETI)，其目的在于建立信息再利用，包括监管部门的共同法律框架，消除公共信息垄断和不透明障碍。2006年5月委员会通过发表透明倡议绿皮书，提出了透明倡议的框架，以增加与民间社会协商，并建立一个在决策中发挥非政府组织作用的机构[9]。
2005年的透明度倡议与2011年的开放数据战略的逻辑关系表明，开放数据不仅仅具有经济价值和提高生产力的意义，还具有社会治理和构建开放透明政府的重大意义。开放数据战略，也是全面的政府治理和社会治理战略。
3.2 战略支柱一：经济发展系列计划
从里斯本战略到欧盟2020经济发展计划，为开放数据战略实施提供了良好的经济发展接口。欧盟2020战略将智能型增长的关键定位于激发创新能力、提高教育成果、改善教育机构质量、拓展数字社会的经济效益4个方面，其重要举措包括：创新、教育、培训与终身学习、数字社会[10]。欧洲数字议程是欧洲2020战略的7个最重要的规划之一，数字议程希望通过对创建统一的数字市场、改善信息技术标准和兼容性、互联网信任与安全、提高宽带覆盖、增加研发投资、提高全民数字素养、使用ICT技术应对如气候变化7大领域的研发，激励创新，促进经济增长，改善公众的生活[11]。数字议程为开放数据战略提供了巨大的市场需求与创新机遇，也提供了有利于开放数据战略实施发展的政策平台。
2011年12月，开放数据战略内容补充在数字议程中，期待通过开放数据战略与数字议程中的7大领域研发结合，催生新的行业，为中小企业带来更多商机和发展空间。开放数据战略既是对数字议程的完善，又是欧盟创新政策对社会发展变化的调整与适应，也更加明晰了以开放数据为动力，推动创新和增长的战略思路。
3.3 战略支柱二：电子欧洲系列计划
电子欧洲系列计划为开放数据战略实施提供了良好的社会环境。开放数据的价值，只有依靠完善的国家信息技术基础设施、较高的信息技术素质与能力、广泛的社会应用才能产生创新和增值。欧盟2002年、2005年和2006年的电子欧洲计划、i2010计划和i2010电子政务行动计划，分别在不同阶段推动了欧盟信息社会的持续发展。以欧盟i2010战略为例，i2010战略继续了欧盟以经济和就业增长为战略的一贯目标，明确提出知识和创新是可持续发展的引擎，要在政府部门、中小企业及家庭广泛使用信息和通信技术的基础上，建立一个完全包容的信息社会[12]。这一战略积极推动了一些关键领域如宽带建设、电子政务、电子商务、电子包容、电子医疗、数字扫盲的发展，为欧盟开放数据战略的实施做好了充分准备。
3.4 战略支柱三：框架系列计划
新技术研发是开放数据战略的第三支柱，也是实现创新的政策工具与保障。
欧盟框架计划是以研究国际前沿和竞争性科技难点为目标的、欧盟成员国共同参与的中期重大科研计划。2007年至2013年的第七个框架计划，提出了“合作”、“思想”、“人才”和“能力”四大类项目，成为支持就业和竞争力、创新和增长的关键工具[13]。为了支持欧盟2020智能经济的战略目标，解决在智能信息管理领域面临的最大挑战，欧盟启动了第七框架计划资助的下一代链接开放式数据(LOD2)项目，这些新技术有助于创造和引导新的、超大数据集的网络管理，为开放数据提供新的技术支持与应用。
继第七框架计划之后，欧盟2011年11月公布了地平线2020科研规划提案，表明欧盟继续将新技术与创新作为破解困境，实现经济复苏和可持续增长的重要途径，同时开放数据与新技术结合所产生的辐射效应，也将成为开放数据战略可持续发展的动力。
4 结束语
大数据具有催生社会创新、变革的力量，但释放这种力量需要国家战略的激发。纵观欧盟开放数据战略脉络不难发现，欧盟应对大数据时代的思路是：①构建开放透明政府，确保社会公众获取及再利用大数据的权利。②开放数据，提供创新资本。通过释放形成数据扩散，为创新与数据再利用提供资本。③政策支持，提供创新环境。促进大数据及其相关技术在经济中的应用，创造新的价值。从这一角度看，欧盟开放数据战略起到了引导、促进和扩散创新的作用。④协调合作，提供开放数据的整合框架。欧盟开放数据战略也是成员国的治理框架，这种框架可对成员国政策的制定、交流、突破性创新发展形成良好的支持。欧盟开放数据战略说明，没有开放数据，就没有创新，也就没有国家发展的机遇。
开放数据已是世界改革创新的发展趋势，欧盟的开放数据战略为我国提供了可借鉴的路线图。决策者应加快我国开放数据的步伐，确保政府数据开放透明、克服数据技术壁垒、促进国家信息技术基础设施建设，制定或完善开放数据战略规划，推动大数据价值在中国的实现。这一任务日益紧迫，切不可错失竞争与发展的良机。
收稿日期：2012－10－08